日本公务员与私营部门雇员退休金待遇差距之成因分析

张凌竹

日本公务员与私营部门雇员退休金待遇差距之成因分析

张凌竹

日本公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付在现实中存在较大差距,产生该差距的成因体现为历史原因,即传统“恩给制度”与福利国家合作主义体制的并存与变化、经济与社会原因,也就是经济持续低迷与人口老龄化加剧的共同影响以及法学理论,即特别权力关系理论的指导作用等,日本政府为了消除这种退休金待遇差别,始终尝试进行统一年金制度的法律制度的改革措施。

日本公务员;私营部门;雇员;退休金;差距

日本的退休金制度由三部分构成:第一部分是基础年金,又称为国民年金,参加对象是居住在日本国内的20周岁至60周岁的人。1959年日本制定了《国民年金法》,1961年开始正式实施国民年金制度。通过采用国民年金体系,日本建立了覆盖全民的年金体制。第二部分是厚生年金与共济年金,二者又被合称为“雇员年金”。厚生年金主要由1939年的船员年金和1954年的新厚生年金构成;共济年金主要包括1959年国家公务员共济年金组合、1962年地方公务员共济年金组合、1956公营企业雇员共济组合等。第一、二部分由政府运营并强制公民加入,因此也被统称为公共年金。第三部分是企业年金及个人年金,主要由企业自主运营,公民自由参加,也被统称为非公共年金。

日本的退休金制度在“国民皆年金”理念的倡导之下,逐渐构建了一个强而有力的社会保障的安全屏障,力图实现“老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者,皆有所养”的社会理想。但是随着日本老龄化程度的急剧加深、生育率逐年下降以及经济发展趋缓等因素的严重影响,退休金体制受到了重大的挑战。除了财政压力的负担日趋沉重,社会平等、收入差距等矛盾也因退休金给付的迅速扩大却无法及时回应而日益凸显。其中,公务员与私营部门雇员退休金——公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付差距过大就是关注的焦点之一。

一、公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付差距之现状

从2007年末、2008年3月至2009年4月,国家公务员共济年金保险的参保人数为106万人,地方公务员共济年金保险的参保人数为299万人,而私营部门雇员的厚生年金保险参保人数为3,452万人。国家公务员的共济年金月平均给付额(包括老龄基础年金)为22.1万日元,地方公务员共济年金月平均给付额为22.8万日元,而以私营部门雇员为对象的厚生年金月平均给付额仅为16.7万日元。2009年4月,国家公务员共济年金的保险费率为15.025%,地方公务员共济年金的保险费率为14.800%,而私营部门雇员的厚生年金保险费率则是15.350%。[1]在此即可看出,公务员共济年金的参保人数相对少,但受领月平均给付金额较高,而保险费率又低,待遇较高。

根据日本《国民年金法》的规定,全体国民(含外国人)凡年满20周岁至60周岁者必须强制加入,参加保险对象分为三类,领取的年金也不相同:

(一)第一类被保险人:自营业者、无业者、农民、学生等,只能领取国民年金中的老龄基础年金。

(二)第二类被保险人包括:1、私营部门的雇员,可领取老龄基础年金及厚生年金(老龄厚生年金),厚生年金之保险费由劳资双方各负担二分之一,每月由工资扣除,其加入对象限于私营部门的雇员。2、公务员,可领取老龄基础年金、共济年金(从共济组合领取)及职业年金。

(三)第三类被保险人:公务员或私营部门的雇员抚养的配偶,只能领取国民年金中的老龄基础年金。

结合法律规定,公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金差别如下:第一,就私营部门雇员的遗属年金而言,作为该年金受领者的、私营部门雇员的妻子如果再婚或死亡,就不能再领取该年金,其子女领取也只能到18岁为止。但是,就公务员而言,如果其妻子、子女失去受领(遗属年金的)资格,那么,可以由其父母、孙子、祖父母受领该年金。这就是公务员享有优势的“转移支付制度”。第二,就公务员而言,设有所谓的“职业年金”即“职业加算”的追加制度,该年金相当于企业年金,凡是公务员均可于退休时领取,而私营部门雇员则没有该项年金。因此,虽然其支付的保险金与私营部门雇员大致相同,但在全额支付保险金的情形下,公务员每月所受领的金额比公司职员高出约2万日元。第三,就公务员的退休金而言,存在一笔由国库投入被称作“追加费用”的资金,其金额每年约2兆日元。日本全国的自营业者支付的国民年金也大致是这个金额(2兆日元)。第四,即使公务员是国民年金滞纳者,也可以受领年金给付。第五,从年金财务来源来看,厚生年金保险的财务来源主要是保险费和保险基金的运营收益,2009年4月保险费率为15.350%,私营部门与雇员各承担50%。公务员共济年金财务来源主要是政府负担与保险费收入,保险费由政府与公务员各自负担一半。年金承担比例虽然都是“主雇”双方各自50%,但是公务员共济年金组合中政府负担部分包括全部事务费的拨付、政府以雇主身份负担1/2的保险费,补助基础年金给付的1/3,以及国民年金制度实施前给付费用的20%(该项属于国家公务员,不包括地方公务员),政府负担相当沉重,这也是近年来退休金方面财政压力过大的诱因之一。然而,辩证思考这些公务员共济年金优于私营部门雇员厚生年金的若干层面,正是退休金制度上存在的官民差距,亦是日本多年来不断修改法律、试图形成年金一元化体系的重大障碍之一。

二、公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付差距之成因

(一)历史原因:传统“恩给制度”与福利国家合作主义体制的并存与变化

1868年日本明治维新之后,推翻了德川幕府统治的政府试图通过为行政机关招募与征集有识之士与组织军队力量来巩固政权,建设一个工业化国家。政府在1875年出台“海军退隐令”,为海军建立了退休金制度,1876年、1884年相继颁布“陆军恩给令”与“官吏恩给令”,针对性地为陆军、公务员等主体建立退休金制度。一般认为,日本真正实质意义上的退休金制度即是滥觞于此。1890年“陆军恩给令”与“官吏恩给令”被“军人恩给法”与“官吏恩给法”所吸收整合,使得退休金制度被赋予了法律地位。[2](133)退休金制度能够初步建立的原因是基于“恩给制度”,主要是指国家对于退休的官吏、退役的军人及其家属支付养老费用,为其提供生活支持与物质保障。“恩给制度”事实上是延续了德川幕府时代主人要求仆人尽忠职守,并且作为回报给付其终生工作的俸禄这一传统制度。该制度之下,公务员则成为由国家“购买”了生命的人,必须要为国家工作终生。[3](166)在这种情况下,工资是以公务员提供的劳动力为对价而支付,则退休金是国家用来换取公务员的劳动力为其毕生工作的一种“对价”,因为工作时间长达“一生”,所以退休金更像是工资的迟延给付。

另一方面,公务员的退休金在本质上亦具有企业退休金的性质,显示出政府作为“特殊雇主”的身份,虽然公务员的退休金的财政来源主要为政府负担,但是却与法律规定的社会权利无关,而与其相应的社会地位密切相关。从历史上看,日本以“天皇”为最高统治者,划分了等级森严的社会阶层,要求个人对于家长或国家绝对服从。统治阶级保守主义者们制定退休金制度,形式上出于恩惠给付,实质上造成了公务员与私营部门雇员两个不同阶层的产生与分化,参保对象、缴纳保费金额、领取项目、保险费率等方面均建立了不同的标准与条件,政府通过有关退休金法律与制度进一步认可了公务员的特权地位。在与工会等团体组织的沟通失败之后,政府开始寻求“合作”,并制定出可以配合不同社会地位者的退休金体系,加速了社会分层化的进程。作为“合作主义”国家典型代表之一的日本,社会地位是这一历史时期退休金给付的主要参考依据,因此,公务员共济年金的给付明显优于私营部门雇员厚生年金的给付。1923年日本制定《恩给法》,逐步开始整合公务人员退休制度,并逐渐扩大适用对象范围,地方公务员也开始适用此法。二战后,1948年日本制定国家公务员共济组合法,经过1959年重新修订,国家公务员开始实行统一的年金制度,称为公务员的共济年金制度,而公务员退休金给付的优势也随着法律制度的确立而得以巩固。

(二)经济原因与社会现实:经济持续低迷与人口老龄化加剧的共同影响

私营部门雇员的厚生年金给付之成因与公务员共济年金之成因一脉相承,亦是企业对于长期服务的雇员于退休时基于恩惠给付的一笔金钱。雇主考虑雇员服务年限、在职期间职责轻重、对企业的贡献程度等等,基于情感或感谢之心而决定最后给付的数额,形成之初,雇员只有等待占据绝对优势的雇主行使自主权来发放退休金,而没有相应的法律规定,缺乏有效的救济途径,无法维护自己的权益。而私营部门的雇主因其追逐利润最大化的驱使,必然在节约劳动力成本等方面做足文章,雇员的退休金给付难以得到保障。日本对民间劳动者的公共年金保险最早出现于1939年制定的《船员保险法》,内容包含船员的健康保险与年金保险。1941年制定了《劳动者年金保险法》,这项制度以体力劳动者为保障对象,在他们年老或受到伤害及死亡时,本人或其家属可以领到养老金,该法于1944年修订,更名为《厚生年金保险法》,把养老保险制度扩展到普通工薪人员。在第二次世界大战结束前,在日本除了农民、自营业者和小企业的从业人员外,其他人都可以享受“恩给”或退休金。经过多次调整与修改,厚生年金制度已成为在雇员年老、残疾和死亡等保险事故发生时提供保险给付,用以保障雇员及其家属的基本生活为目的的退休金制度。

随着经济低迷与企业破产倒闭,导致工人失业的情况不断增多,雇主与雇员劳资双方冲突愈演愈烈;二战后日本经济亟需重建,而工人争取权利的意识也不断提升,1945年12月《工会法》、1946年《劳动关系调整法》、1954年新《厚生年金保险法》等法律的颁布实施,使得日本现代劳资关系立法体系得以确立。这一时期,退休金给付成为主要的劳资争议之一,在不断地斗争与协商中,退休金制度也上升到法律层面,退休金给付的权利性质凸显,最初的恩惠性质给付已然发生转变。日本一般通说也认为,如果团体协约或工作规则中明确规定了退休金给付,那么退休金之给付即成为雇主劳动契约中的义务,也可以认为具有延迟工资的性质。[4](138)既然是雇主基于劳动契约而给付的工资,那么就有了基于劳动权利保护问题的产生。同时,退休金相关法律的相继颁布与法制的不断完善,都为雇员提供了切实的法律保障。然而,与公务员共济年金的来源相比而言,政府在退休金给付上能够积极地承担,作为私营部门雇员的厚生年金来源的雇主们的经济能力则无法与之相提并论。随着人口结构的变化,老龄化程度不断加深,少子化现象日益严重。20世纪50年代,日本老龄化指数仅为21.8%,低于世界人口的老龄化指数23.7%与发达地区的老龄化指数42.9%。2010年,日本是世界上人口老龄化程度最高的国家,60岁及以上人口在总人口中的比例达到30.5%。[5](84)

老龄化日益加剧,老龄人口增多,退休者数量增大,用以维持退休之后生活保障的退休金的负担则相应不断加重。而政府来源于退休金制度的巨大财政压力则引起了全民的担忧——公务员退休金给付占据财政支出相当大的比重,政府不得不为退休的公务员拨付这部分退休金,但面对因整体经济不景气不能维持经营、甚至破产倒闭的雇主们无法给付雇员们退休金却无所作为,退休金给付的待遇差别十分明显。

(三)法学理论:特别权力关系理论的指导作用

公务员的共济年金制度从产生开始就始终与私营部门雇员的退休金制度即厚生年金制度存在相当大的差异,退休金待遇明显高于后者,日本法学理论中的“特别权力关系理论”也起到了一定程度的影响作用。

日本学者美浓部达吉指出,特别权力关系乃指非基于一般统治权之关系,当事人一方由于契约或其他特别之法律原因,以一定范围内对他方有强制命令之权,而他方有服从义务之法律关系。[6](56)特别权力关系理论强调公务员与国家之间是不受法律调整的行政内部关系,诸如国家对于公务员有命令、强制及处罚等权力,公务员必须服从,不得采用诉讼为救济手段等等。同一时代背景之下,国家与公民之间则存在着一般权力关系,需要依据法律进行调整,而特别权力关系无需法律,国家即可控制公务员的自由权行使,表面上限制了公务员的权利,但是事实上维护了君权至上的政治主张,客观上导致政府的自由行政裁量权加大,行政先于法律,公务员的特权进一步加强,从另一侧面确认了政府公务员与公民个体之间的差别,这种本质上的行政不平等也直接导致二者在退休金待遇上的悬殊差距。

在相当长的一段历史时期内,许多西方学者并不承认社会保障权利的存在,被引用最广泛的是莫里斯·克莱斯顿的观点,他反对将社会保障这类经济社会权利视作人权,认为生命、自由和财产这些公民和政治权利是“普遍的、最高的和绝对的道德权利”,而经济和社会权利没有普遍性,也没有最高的重要性,所以它们并不是真正的人权。[7](67)他们将社会保障更多视为一种特殊的恩惠给付,而不是法律意义上的权利。这种认知使得包括退休金给付在内的社会保障体系成为政府根据阶级分层与政治立场等因素建立的用以稳定社会秩序的手段,而不是公民应当正当享有的法律权利。就日本退休金制度的历史发展来看,公务员的退休金出现时期早于私营部门雇员的退休金,公务员享受退休金也正符合了特别权力关系理论的主张,即使权利受到侵害,公务员也必须在不能诉讼等强制规定下接受政府的决定。限制权利的藩篱同时也将公务员与私营部门雇员隔离开来。而后随着权利理论的不断发展,人们更多关注权利的独立而不是个人行为的服从,公务员的权利也得以从特别权力关系理论中解放出来,而此时,雇员的权利依旧在此消彼长的劳资矛盾中艰难前行。

随着法治主义的发展,对于人权保护的不断深入,越来越多的国家和地区对于特别权力关系理论进行了批判,该理论的优势地位在这场批判运动中不复存在。20世纪50年代中期以后,日本行政法学界对特别权力关系进行了批判性探讨与修正,主张对“特别权力关系的每个法律关系进行个别的、具体的研究,也把这些法律关系进行个别的、具体的研究,原则上把这些法律关系作为非权力关系来理解,在此基础上,再考虑这些行为的权力性、非权力性或效力的问题”以及是否或怎样适用法治主义。[8](106)虽然特别权力关系理论曾经的主导地位受到了动摇,但是不能否认其在特定历史时期的影响作用。

日本公务员共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付之所以具有差距,是因为历史传统的延续、经济社会的变革和法学理论的发展等各种原因相互作用、共同影响。多重原因造成了退休金待遇差别的结果,减少甚至消除这种差别是关注民生的重要议题之一,但是寻求何种解决路径、具体如何实施与能否达到预期效果等等都是摆在他们面前的棘手难题。

三、公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付差距之消除

截至2010年3月为止的财政年度中,日本公共退休金计划的支出达到6120亿美元(7833亿新元),超出了日本国内生产总值的10%。到2016年3月为止的财政年度,退休金开支预计将攀升到59万亿日元(9000亿新元),到2026年3月为止的财政年度则将达到65万亿日元(1万亿新元)。[9]而在这庞大的公共退休金支出中,公务员的共济年金支出占据了相当大的比重。在实施退休金计划的过程中,针对不同退休金体系产生的给付不平等的问题,日本政府力图通过修订法律、改革制度等措施进行解决,以期建立长期稳定的退休金制度。政府早在1984年的内阁会议中决定,从1995年开始统一各种公共年金制度。由于各方未达成共识,该统一目标至今未能实现。2004年2月日本内阁会议通过了《年金改革相关法案》,修改法附则第3条中曾提出公共年金制度一元化改革,但由于涉及到私营业主的负担以及准确的收入来源的确定,最重要的是会降低国家公务员的福利,至今仍未正式执行。[10](20)2007年4月日本通过了《被雇佣者年金一元化法》,该法案的出台显示了政府维护退休金制度稳定、确保社会公平以及增强国民信赖感的决心,具体涉及以下方面的改革:从2010年4月1日起,公务员及私立学校教职员统一适用厚生年金保险制度;将共济年金的保险费率上调,与厚生年金的保险费率相统一;废除共济年金的遗属年金、职域年金和转移支付制度等多项内容。[11]政府希望在年金一元化的改革中消除公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金之间存在的官民差距。

日本政府在年金一元化道路上进行了各种尝试,针对这种将共济年金“就低不就高”适用厚生年金的做法,表明了政府要统一年金制度,消除年金给付差别的坚决态度,而降低公务员待遇(共济年金组合待遇整体降低)的方式、方法,也可以缓解政府的财政压力,增强国民对于未来领取退休金的信任感。但是公务员的共济年金与私营部门雇员的厚生年金给付的差距具有深刻而复杂的多重原因,因此,《被雇佣者年金一元化法》具体实施效果能否真正达到立法时的初衷,仍需经实践得到检验。

[1]厚生劳动省:《公的年金制度一览》,http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/10-2/kousei-data/siryou/sh10011100.htm l.

[2]养幸雄. 公务员 という言叶.立命馆法学,2009年5·6号(327·328号)。

[3]Mitchell,O livia S. A nderson,Gary. T he Future ofPublic Emp loyee R etirem ent System s.Oxford University Press,2009。

[4]菅野和夫:《雇用社会法》,东京:有裴阁,2002年。

[5]DESA.W orld Population P rospects:the2010 V ersion,UN,http://esa.un.org/unpd/wpp/unpp/p2k0data.asp

[6]吴小龙,王族臻:《特别权力关系理论与我国的“引进”》,《法学》,2005(4)。

[7]薛小建:《论社会保障权》,北京:中国法制出版社,2007年。

[8]刘俊祥:《日本行政法的基本原理——法治主义论》,《现代法学》,1999(1)。

[9]Stephen M. Harner.Old A ge Pensions10 Percent of GDP and Rising.http://whitherjapan.com/2011/01/25/old-age-pensions-10-percent-ofgdp-and-rising/.

[10]张玉棉,张少磊:《日本公共年金制度改革及面临的新课题》,《日本问题研究》,2008(6)。

[11]厚生劳动省:《被用者年金制度の一元化等を

るための厚生年金保险法等の一部を改正する法律案の概要》,www.mhlw.go.jp/shingi/2007/03/dl/s0306-10g.pdf.

F812.44:313

A

1002-2007(2011)04-0067-05

2011-04-10

张凌竹,女,吉林大学法学院经济法学博士研究生,延边大学法学院讲师,研究方向为经济法学、劳动法学。(长春130012)

[责任编辑 丛光]