韩国政府信息公开申请制度对我国的启示

吴东镐

韩国政府信息公开申请制度对我国的启示

吴东镐

政府信息公开申请制度是公民积极主动地寻求信息公开的制度。韩国的信息公开法在信息公开申请主体上的规定及判例的解释,反映了该国较高的信息开放程度;韩国规定了多达8类的关于免予公开的信息,并对每类信息都加以细化,使其明确而具体,达到了“尽可能限定于最小范围”的效果;赋予了政府进一步细化“政府免予公开的信息”标准的义务,防止政府在实际操作过程中任意扩大“政府免予公开的信息”范围;明确规定了政府对于公民的信息公开申请的受理程序。韩国的信息公开法的这些规定,有利于提高开放度,有利于公民知情权的实现,有利于增强政府的责任感及工作透明度,值得我们借鉴与效仿。

韩国政府;信息公开申请;启示

所谓政府信息公开,是指依公民的申请,政府将根据职务性质而制作或取得并管理的信息,以阅览、副本、复制等形式向申请人予以公开,或者政府自发地依法律规定义务性地将自己拥有的信息予以发布的制度。[1](463)也就是说,为了从制度上保障公民的基本权——知情权,在实定法上具体规定信息公开申请主体、申请权的基本内容与限度、权利行使的程序与方法、权利被侵犯时的救济方法等,从而使宪法上的权利——知情权——转化成(能够得到司法上的救济的)实定法上的权利。狭义上的政府信息公开制度,是先由公民等向政府提起要求公开信息的申请,后经政府有关部门审查并予以公开相关信息的所谓“依申请公开信息的制度”,从公民的视角而言,这可谓是积极主动地寻求信息公开的制度;广义上的信息公开制度,还包括政府自发地或义务性地将自己拥有的信息予以发布的制度。[2](6)本文所讨论的是前一种“政府信息公开申请制度”。韩国于1996年制定了《有关公共机关信息公开的法律》,是亚洲第一个确立信息公开法制的国家,并经过3次修改①此法除了于2004年全面修改外,2006年与2008年又进行了部分修改。及配套制度的确立,其信息公开制度不断趋于成熟与完善。虽然在2003年,我国在地方层面上就已存在有关政府信息公开的制度②广州市制定的《政府信息公开规定》于2003年1月1日生效。据不完全统计,从2004年到2005年11月1日,我国先后有13个省市实施了系统规范政府信息公开的地方政府规章,2004年8月1日生效的《大同市政务信息公开条例》,则是我国第一个有关政府信息公开的地方性法规。http://www.chinaelections.org/new sinfo.asp?new sid=109666,但国家层面上的政府信息公开制度于2008年5月1日才得以实施③2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《政府信息公开条例》,该条例属于行政法规。,另外也需要在实践中不断补充与完善。本文首先分析中韩两国的信息公开基本制度模式上的区别,然后重点讨论韩国政府信息公开申请制度的基本内容及对我国的启示,以便为改善我国的政府信息公开制度提供有益的参考资料。

一、中韩两国信息公开制度基本架构的区别

首先,从两国有关信息公开的法律名称上也可以看出,两国信息公开法所涵盖的信息公开义务主体是不一样的。我国有关信息公开的法律称之为《政府信息公开条例》(以下简称《条例》),它所涵盖的信息公开义务主体当然只限于政府,而不涉及到其他公共机关,如人民代表大会、法院、检察院、党委等等。韩国有关信息公开的法律称之为《有关公共机关信息公开的法律》,所涵盖的信息公开义务主体不仅包括政府、国会、大法院、宪法法院、中央选举委员会等所有国家机关,还包括地方自治团体、政府投资机构、各级学校、地方公共企业、特殊法人、社会福祉法人等几乎所有的公共机关。本文的讨论范围限于信息公开义务主体为政府的情况。

其次,从信息公开途径而言,我国《条例》确立了两种制度:一是由政府主动公开信息的所谓“政府主动公开信息的制度”;二是先由公民等向政府提起要求公开信息的申请,后经政府有关部门审查并予以公开相关信息的所谓“依申请公开信息的制度”。而纵观整个法条,它更侧重于前一个制度的设计,后一个制度则处于次要地位。这可以从立法背景、立法目的、法条的顺序安排、关联法条的数量等方面加以判断。

相比之下,韩国的信息公开法虽然也由信息公开途径确立了同我国一样的两种制度,即“公共机关主动公开信息的制度”与“依申请公开信息的制度”,但在规则的设计上却侧重于后一个制度。它的第一个制度的运作仅仅规定了两个条款,其余的条款全都围绕着后一个制度的运作做了较为详细的规定。因此,就后一个制度而言,在整个规则的设计上漏洞相对较少、操作性较强。

二、中韩两国政府信息公开申请制度基本内容的比较分析

(一)政府信息公开的申请主体

一般而言,要确立政府信息公开制度,首先应解决信息公开申请人的问题;如果不能确定信息公开申请人,那么,不仅该项制度(尤其是依申请公开政府信息的制度)得不到有效运行,而且也无法从制度上确定“知情权”得到保障的“人”的范围。通常,就信息公开申请人的范围存在着如下四种观点:第一,“任何人”(any person)说。这种观点认为信息公开申请人不仅包括实施信息公开制度的国家的公民及法人,也包括外国人及外国法人(不问其是否逗留在该国境内)。美国、奥地利、丹麦等大部分先进国家一般都采取此种学说。①主张该学说的理由在于:第一,随着信息化社会的推进,信息交流已超越地理、种族界限,因此,有必要保障公民的知情权及信息的自由传播而形成的各种实惠。第二,即便是外国人或非利害关系人,也完全可以通过委托本国公民或利害关系人的方式获取信息,因此,将信息公开申请人限定在本国公民或利害关系人是没有意义的。第三,从立法趋势而言,大部分先进国家在有关信息公开法中都将信息公开申请人确定为“任何人”。第二,“国民”说。该学说将信息公开申请人限定于自国公民和法人,虽然有时认为也包括逗留于本国的外国人及外国法人,但实际上只对自国公民赋予信息公开申请权。显然,这个限定有悖于信息化社会的现实,因此该见解的影响力逐渐衰减。第三,“利害关系人”说。该学说认为信息公开申请人应当限于就消费者保护、环境保护等问题与政府发生直接利害关系的人,而不问其是否为居民。如果同政府间不具有利害关系,就不能成为信息公开申请人。美国信息自由法(“Freedom of Information A ct”)在制定当时(1966年),就将信息公开申请人限定于“利害关系人”,但于1974年修改该法时将其改为“任何人”。目前,仍采取该学说的只有日本的部分地方自治体的信息公开条例。第四,“居民”说。一般而言,地方自治体就地方的公共信息公开进行立法时,往往将信息公开申请人限定于“居民”。[5](16～ 27)

那么,中韩两国信息公开法所确立的信息公开申请人的范围如何,法律所采纳的是上述各类学说中的哪一种呢?

我国的《条例》第十三条就信息公开申请人问题专门做了规定:“公民、法人或者其他组织因自身的生产、生活、科研等特殊需要才得以向政府申请信息公开。”可见,在我国只有中国公民(而非“任何人”)才可申请信息公开,而且还要“就自身的生产、生活、科研有着特殊需要的”,才可向政府申请信息公开,否则行政机关可以不符合申请人资格为由在程序上予以拒绝。[4]因此,本文认为,我国在政府信息公开立法中就申请人问题采取的是“利害关系人”说,即信息公开申请人应当限于与政府发生直接利害关系的人。实务界的观点也印证了这一点,观点认为:如果地方政府信息公开实践对申请人的资格没有任何限制,将导致公益诉讼,增加行政成本和诉讼负担,因此,应依据《条例》规定,适当限制政府信息公开的主体,明确被申请公开的信息必须与申请人自身的生产、生活、科研等需要有关,否则对其申请不予受理。①对此,理论界也有不同的观点,比如有学者认为,《条例》规定的这些特殊需要实际上构成申请的理由,而不是对申请人的限制(,况且《条例》也没有从目的和用途上对信息进行限制,因此任何人而不只)是特定人,都有权向行政机关提出公开政府信息的申请。见刘华《论政府信息公开的若干法律问题》,载《政治与法律》2008年第8期

在韩国,根据现行信息公开法第六条的规定,信息公开申请人为所有公民及总统令规定的外国人。对此,一般的解释是,上述公民概念不仅包括作为个体的每个公民,而且也包括法人及团体组织。因为法人及其他社会组织在社会生活中不仅同自然人一样从事各类活动,而且其效果最终也归于自然人,因此在性质上其信息公开申请权也得到广泛承认。[5](62)

那么,在申请人与信息之间的关联性问题上,韩国信息公开法是否同我国一样将信息公开申请人限定于利害关系人呢?这一点,信息公开法并没有做出规定,但大法院的判例②1999年9月21日的大法院判决。明确指出:该法是将信息利益本身作为一项权利予以保障的,而不问被要求公开的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害关系。可见,韩国将信息公开申请人的范围确定为“所有公民、法人、其他社会组织”,且不问被要求公开的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害关系。显然,这同我国的做法——将申请人限定于“利害关系人”——形成鲜明的对比。另外,就可以向韩国政府申请信息公开的外国人的范围,信息公开法施行令(总统令)第三条规定为“在国内有一定的住所居住或为了学术研究临时逗留者和在国内开设办事处的法人或团体”。即一定条件下的外国人及外国法人、团体也可向韩国政府申请信息公开。可见,韩国信息公开的权利主体是十分宽泛的,反映了该国较高的信息开放程度。

这里给我们的启示如下:尽管我国在实务中面临着“如果放开申请人就会增加行政成本和诉讼负担”的担心,但不应通过限制申请人资格来解决这个问题,而应通过其他制度设置来加以解决。比如,公开信息范围的限制、申请程序的严格化等。否则,我们制定信息公开制度的意义就会大打折扣。我们今后修改有关申请人条款时,可以借鉴一下韩国的做法,将申请人的范围扩大至所有公民、法人、其他组织及一定范围的外国人。

(二)公民可以申请公开的政府信息范围

在确定公民可以申请公开的政府信息范围问题上,中韩两国的信息公开法是通过明确规定政府免予公开的信息范围的方式间接做了解答。一般而言,政府信息公开法最具争议的核心问题之一,就是如何确定政府免予公开的信息范围。如果政府免予公开的信息范围过于宽泛抽象,就很难保障公民的“知情权”,信息公开法也可能变成“信息非公开法”;反之,如果政府免予公开的信息范围过于狭小,也不利于保护公益和提高行政活动的效率。下面我们将具体分析两国法律的相关规定,并通过比较探索对我国的启示。

1.我国《条例》的规定。在政府信息公开范围的规定模式上,《条例》仍然采取了“依信息公开途径划分法”,即依信息公开途径的不同,分别规定了政府主动公开的信息范围与依公民的申请予以公开的政府信息范围。首先,《条例》第九条至第十二条以列举的方式具体规定了政府主动公开的信息范围(这里不再具体展开)。然后,《条例》第十三条以概括方式规定了公民申请公开的政府信息范围:“除本条例第九、第十、第十一、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等的特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上人民政府申请获取相关政府信息。”这意味着只要满足申请人资格条件——“根据自身生产、生活、科研等的特殊需要”,“任何政府信息”都可以申请公开。最后,《条例》第十四条规定了“政府信息公开审查制度”及“不予公开的信息范围”。不予公开的政府信息包括涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。当然,这里的“涉及商业秘密、个人隐私的政府信息”的不公开只是原则,当“经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响时”,可以予以公开。另外,《条例》第八条实际上也对政府公开的信息范围做出了限制,即政府不得公开“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的政府信息。

2.韩国信息公开法的规定。韩国的信息公开法在规定方式上也采取了“扣除法”。也就是说,法律并没有通过概括或列举方式正面去界定“公民可以向政府申请的政府信息范围”,而是通过明确“不公开的政府信息”间接界定了“公民可以向政府申请的政府信息范围”。韩国信息公开法第九条的第1款就明确了这一点:“原则上公共机关拥有、管理的所有信息为公开对象。不过,对于下列各项信息可以不公开。”依据这个规定,公民不能申请公开的政府信息包括如下8类:(1)其他法律规定不公开或确定为秘密的信息。信息公开法第九条第1款第1项规定①韩国信息公开法第九条第1款第1项规定:“其他法律或法律授权的命令(限于国会规则、大法院规则、宪法裁判所规则、中央选举管理委员会规则、总统令及条例)确定为秘密或不公开的信息。”,对于法律规定不公开的信息,尽管公民仍可以提出公开申请,但实施机关可以不公开。实际上,韩国的不少法律对信息的公开做了限制性规定。因此,当法律明文规定特定的公务员负有保守因其特定的职务而获知的个人或法人的秘密的义务时,该机关即便是已收到公民的公开申请,也可以不予公开。[5](88)涉及重大国家利益的信息。根据信息公开法第九条第1款第1项的规定,因为涉及到国家安全保障、国防、国家统一、外交关系等,如果公开可能会危及国家重大利益的信息,可以不公开。一般而言,国家安全保障及外交政策上的秘密是不会公开的。可以说,为了保护重大的国家利益限制信息公开,是外国通行的做法。(3)涉及到基本人权的信息。根据信息公开法第九条第1款第3项的规定,如果公开可能会对公民的生命、人身及财产的保护造成妨碍的信息,可以不公开。值得一提的是,韩国信息公开法实施当时(1998年1月1日),该条文的文本表述为:“如果公开可能会严重侵犯公民的生命、人身及财产的保护、其他公共安全与利益的信息。”后来在2004年的修改中“其他公共安全与利益”被删除,理由是因为作为排除公民的信息公开请求权的基准“公共安全与利益”本身过于笼统而宽泛,很容易被滥用,有时也有可能导致法律所确立的公开原则被否定,而不公开原则便成为实施信息公开的依据。[6](653)(4)涉及刑事司法的信息。根据信息公开法第九条第1款第4项的规定,因涉及到裁判及犯罪的预防、搜查、提起公诉、刑罚的执行、矫正、治安处分等,如果公开可能会显著影响其职务(刑事裁判及刑罚的执行)履行或侵害刑事被告人公正地受裁判的权利的信息,可以不公开。可以说,如果考虑到刑事司法活动中的保守秘密的必要性,那么,将此类信息排除在公开范围之外是不可避免的。(5)基于公共事务的特殊性或处于决策过程中而不予公开的信息。根据信息公开法第九条第1款第5项的规定,因涉及监察、监督、检查、考试、规制、招标、技术开发、人事管理,或者尚处于决定过程中或内部讨论过程中,如果公开可能会显著妨害业务的公正履行或研究、开发的信息,可以不公开。(6)涉及个人隐私的信息。根据信息公开法第九条第1款第6项的前段的规定,因含有姓名、身份证号码等,如果公开可能会侵害个人隐私的信息,可以不公开。个人隐私是基本人权之一,即便是信息公开制度以公开为原则,也不能因此而不当侵犯个人的隐私。(7)涉及经营秘密的信息。根据信息公开法第九条第1款第7项的前段的规定,因涉及到法人、团体或个人的经营秘密,如果公开可能会显著影响其正当利益的信息,可以不公开。这是为了防止正当的经营活动遭受损害,而将涉及经营活动的技术性或经营性秘诀等信息列入不予公开的范围。另外,根据该条款后段的规定,即便是经营秘密,但特殊情形下也可以公开。这些例外情形包括:防止经营活动所引发的危害,从而保护公民的生命、人身或健康而有必要公开的信息;防止违法、不当的经营活动,从而保护公民的财产或生活而有必要公开的信息。(8)涉及特定人的利害的信息。根据信息公开法第九条第1款第8项的规定,如果公开会造成房地产投机和商品统购统销等后果,从而可能会给特定人带来利益或不利益的信息,可以不公开。该条款将因房地产投机和商品统购统销等而可能会给特定人带来利益或不利益的信息确认为不公开事由,是为了防止滥用信息公开制度。

另外,根据信息公开法第九条第2款规定,即便是属于上述的8类信息,因已经过一段时间等而不公开的必要性已消失时,也应当予以公开。而且,根据信息公开法第九条第3款的规定,就上述8类信息,政府应当根据其业务性质,确立详细标准,并将其予以公开。

3.比较分析及启示。就公民可以申请公开的政府信息范围而言,在规定方式上,中韩两国的信息公开法都采取了“扣除法”,都通过“扣除政府免予公开的信息”,间接界定了“公民可以向政府申请公开的信息范围”。两者的区别主要表现在三个方面:

(1)所规定的“免予公开的信息”范围不同。根据我国《条例》,“政府免予公开的信息”包括:涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息及“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”的政府信息(所谓的危及“三个安全一个稳定”的信息)。其中“涉及商业秘密、个人隐私的政府信息”的不公开是相对的(并非是绝对的),当“权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响时”,也可申请公开;而涉及国家秘密的信息和危害“三个安全一个稳定”的信息,属于绝对免予公开的信息。韩国的信息公开法规定的“免予公开的信息”包括:其他法律规定不公开或确定为秘密的信息、涉及重大的国家利益的信息、涉及到基本人权的信息、涉及刑事司法的信息、基于公共事务的特殊性或处于决策过程中而不予公开的信息、涉及个人隐私的信息、涉及经营秘密的信息、涉及特定人的利害的信息等8类。根据韩国信息公开法第九条第2款,这8类信息均属于相对免予公开的信息,如果因已经过一段时间等而不公开的必要性已消失时,应当予以公开。虽然我国《条例》规定的“政府免予公开的信息”仅4类,但因为每一个类型都是高度概括的,且采用的是“不确定概念”,因此其范围非常宽泛,很容易被扩大解释,也极易导致过度限制信息公开的结果。相比之下,韩国信息公开法规定的“政府免予公开的信息”虽然多达8类,但对每类信息都细化,不仅规定了免予公开的理由,而且也指明了判断标准(虽然有些模糊),因此“免予公开的信息”是较为明确的、具体的,其范围是限定的。也可以说,在一定程度上,达到了将“免予公开的信息”尽可能限定于最小范围的效果。这就在一定程度上克服了我国面临的问题。

我们得到如下启示:我国在“政府免予公开的信息”范围的确定上,应当确立“尽可能限定于最小范围”的原则,应借鉴韩国的做法,不仅将现有的4类“免予公开的信息”细化,使其更加明确、具体,还要补充规定其它的“免予公开的信息”类型,使“免予公开的信息”范围更加全面。

(2)对“免予公开的信息”的规定方式不同。我国在规定方式上采取的是“概括方式”,且在表述方式上使用了高度概括的不确定概念,如国家秘密、个人隐私、商业秘密、“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”等,判断标准模糊不明,极易导致任意扩大不公开的范围及信息公开制度的滥用。韩国采取了列举的规定方式,且在表述上“阐明了不公开理由”、“明确了判断标准”,同时还规定了例外的特殊情形。比如,关于“个人隐私的信息”的列举规定中,不仅“阐明了不公开理由”——侵害个人隐私,而且也“明确了判断标准”——因含有姓名、身份证号码等,如果公开可能会侵害……,同时也列举了即便是涉及到个人隐私也可以公开的5种特殊情形。可见,这种规定方式是具体的、全面的。另外,韩国的信息公开法第九条第3款还赋予了政府进一步细化“政府免予公开的信息”标准的义务。这就为实现“政府免予公开的信息”更加具体而明确化提供了具体路径,并就政府部门任意扩大“免予公开的信息”范围设置了一道防线。

这里启示我们:为了达到“政府免予公开的信息”的明晰、透明化效果,我国在“政府免予公开的信息”的规定方式上也应当采取列举方式,且在表述上“阐明不公开理由及判断标准”,同时,还应当充分考虑例外的特殊情形,从而做到规定上的具体、全面。也可以参照韩国的做法赋予政府进一步细化“政府免予公开的信息”标准的义务,从而防止政府在实际操作过程中任意扩大“政府免予公开的信息”范围。

(3)对“免予公开的”的例外情况的关注度不同。我国的《条例》只是对两种免予公开的信息——涉及商业秘密的信息与涉及个人隐私的信息——规定了例外情形,而且只规定了一种。这显然是不全面的,客观上也限制了更多信息的合理公开。而韩国的信息公开法不仅对两类免予公开的信息单独规定了较为详细的例外情形,而且针对所有的“免予公开的信息”设置了例外情形:即“因已经过一段时间等而不公开的必要性已消失时,也应当予以公开”。这一点也体现了“将免予公开的信息尽可能限定于最小范围内,从而扩大公开的范围”的立法精神。

这里启示我们:为了达到“将免予公开的信息尽可能限定于最小范围内,从而扩大公开的范围”的效果,我们在规定“政府免予公开的信息”时,也应当尽可能广泛地考虑各种例外情形,从而扩大合理公开信息的范围。

(三)政府信息公开申请方法及程序

首先,关于公民的信息公开申请方式及申请书的内容,两国的规定基本一致。就公民提出信息公开申请的方式,我国《条例》第20条规定:“公民、法人或者其他组织……向行政机关申请获取政府信息的,应当采用书面形式(包括数据电文形式);采用书面形式确有困难的,申请人可以口头提出,由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。”而韩国信息公开法第10条规定:“信息公开申请人可以以提出信息公开申请书的方式或口头方式向保存或管理该项信息的公共机关申请信息公开。”可见,两国法律不仅允许公民以书面形式提出公开信息申请,也允许以口头方式提出申请。就申请书的内容,我国《条例》第二十条规定:“应当包括……申请人的姓名或者名称、联系方式;申请公开的政府信息的内容描述;申请公开的政府信息的形式要求。”而韩国信息公开法第十条规定:“应当包括……申请人的姓名、身份证号码、住址及联系方式(电话号码、电子邮箱地址等);申请公开信息的内容及公开方法。”可见,两国法律均规定:包括申请人的基本信息及申请公开的信息的内容及形式等要素。

不过,两国的规定中也有一些细节上的区别。一是当公民以口头形式提出申请时,虽然两国都明确规定,应当由行政机关(韩国的法律表述为:担当公务员)代为填写申请书,但韩国的法律在此基础上还加了一个内容,即申请人与公务员一同在申请书上签名盖章。这一点虽然是细微的区别,但这是应当写明的法律程序,它不仅明确了法律责任,有利于防止不必要的纠纷的发生,同时,对于公民的申请政府一方如何受理,也是一个重要的法律程序问题,我国的《条例》没有做出规定;韩国的信息公开法却做出了较为具体的规定。其施行令第六条第2款,规定公共机关受理信息公开申请书时,应当在信息公开处理账册上做出记录,并应交付申请人受理通知书。不过,“申请人申请公开的为能够立即处理或能够口头处理的信息的”、“通过邮件、传真或信息通信网受理信息公开申请书的”等两种特殊情形下,可以不交付受理通知书。当然,申请人要求交付的除外。

这里启示我们:首先,为防止不必要的纠纷发生,也为了明确法律责任,我国应当借鉴韩国的做法,在《条例》第二十条中增加“口头申请人与相关公务员一同签名盖章”的内容;其次,对于公民的申请,政府一方如何受理是政府信息公开申请中的一项重要的程序问题,我国也应当借鉴韩国在《条例》中明确规定有关受理信息公开申请的程序制度的做法。

另外,关于受理(公民的信息公开)申请后的政府的决定程序,两国法律都规定:就是否公开相关信息,政府必须在法律所限定的时间内做出决定。我国《条例》第二十四条:“行政机关(对于公民的申请)应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”韩国信息公开法第十一条也有类似规定:“公共机关应当自收到申请之日起10日内做出决定;因不得已的事由而不能在规定期限内做出决定的,可以在期满次日起10日以内的范围内延长决定期限。此时,公共机关应当立即以书面形式告知申请人并说明延长事实与理由。”

不过,两国法律关于政府的决定程序的规定中也存在着一些不同的内容:

1.我国的《条例》对于政府延长决定,只是做了“程序性”限制,即需要延长答复期限的,只要经政府信息公开工作机构负责人同意就行,而就“政府在何种情形下可以延长决定”没有做出任何规定。因此,只要有关负责人同意政府在任何情形下都可以延长答复期限,这会使法律设置的政府决定期限形同虚设,无任何意义。韩国的信息公开法对于政府延长决定做出了严格的限制,只有在出现“不得已的事由”情况下才可延长决定期限,而且法律对该“不得已的事由”做出了明确的规定。根据信息公开法施行令第七条,该“不得已的事由”包括:因同时出现很多的信息公开申请,或申请公开的内容复杂,而难以在规定的期限内做出决定的情形;因听取制作信息的公共机关意见,或听取同被公开的信息有关联的第三者的意见,以及召开信息公开审议会等事由,难以在规定的期限内做出决定的情形;因由信息电子化处理机构处理的信息中同时包含可公开的内容和不可公开的内容,难以在规定的期限内就是否公开部分信息做出决定的情形;因自然灾害、临时性业务量的暴增等原因,难以在规定的期限内做出决定的情形等。因此,韩国政府只有在法定的4种特殊情形下才可以延长决定期限,而一般情形下就得严格遵守法定的原则期限。

这里启示我们:既然我国的条例对于政府决定期限做出原则规定,“延长”期限只能是个“例外”而已,那么法律应当严格限制这个例外,不仅从程序上加以限制,也应当从实体上加以限制;否则,原则规定就会变成无人遵守的“软规则”。可以参照韩国的做法,也规定“只能出现”“不得已的事由”情形下,才可延长决定期限。同时,通过实施细则将“不得已的事由”加以具体化、明确化。

2.根据我国《条例》第二十一条的规定,当被申请公开的信息不属于本行政机关公开的信息时(也就是由其他行政机关管理的信息时),只是告知申请人该行政机关的名称、联系方式而已。①《政府信息公开条例》第21条规定:“对申请公开的政府信息,行政机关根据下列情况分别作出答复……(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”而根据韩国信息公开法第十一条第4款的规定,(当被申请公开的信息不属于本行政机关公开的信息时)受理信息公开申请的机关应当立即将该申请移送至具有该信息管理权的行政机关,并将此情况通知给申请人。可见,在我国,当公民申请信息公开的对象机构发生错误时,受理行政机关只是告知申请人该行政机关的名称、联系方式而已,最终还是将公民的申请“拒之门外”(这实际上是一种变相推卸责任),该公民就得重新向正确的对象机构提出申请,显然,这不利于公民知情权的实现,也不符合现代行政的服务理念。相比之下,就同样的情况,韩国的受理机关要负责得多,因为它要主动将公民的申请移送至正确的对象机构,使申请人免去重新申请的麻烦。因此,韩国的规定更有利于公民知情权的实现,也更具有人性化色彩。这一点值得我们学习、借鉴。

3.韩国信息公开法第十一条第4款,明确了受理申请的公共机关在规定期限内不作为时的具体规则,即自公民提出信息公开申请之日起20日内,公共机关就是否公开未做出决定的,视为公共机关做出不公开决定。而这一点我国《条例》没有做出规定。可以说,行政机关不作为是各国普遍存在的现象,尤其处在转型期的我国更是如此。因此,对于公民的信息公开申请,受理机关不作为的情况也是完全可能发生的,因此对此法律应加以规定,并明确此种情形下的法律效果。显然,这也是我国《条例》的一个明显的漏洞,应当借鉴韩国的做法,及时补充这一内容。

4.根据我国《条例》第二十四条和韩国信息公开法第十六条的规定,当行政机关收到公民的信息公开申请,认为能够当场答复(或能够立即处理)的,应当场予以答复(或予以公开)。这可以说是对一般决定程序的例外规定,即特殊情形下适用特殊决定程序。那么,“能够当场答复的情形”都包括哪些呢?政府如何认定此类情形?其标准是什么?对这些问题我国的《条例》均没有作出回答。也就是说,政府在适用这一例外程序时没有任何标准或依据,因此,就会导致政府任意适用该例外程序或根本不适用该程序。韩国的信息公开法对这些问题是作出了较为明确的规定的。根据韩国信息公开法第十六条的规定,只能就特定的4类信息才能够适用这一特殊程序。这4类信息是:依法以公开为目的而制作的信息;告知一般公众而制作的各种宣传资料;已被决定公开的、公开所需时间不长的信息;其他公共机关的长官决定的信息。可见,韩国信息公开法通过这种限制明确了适用例外程序的条件。因此,政府在适用这一例外程序时有明确的标准,实际操作起来较为顺手。而且,这一例外程序的适用会得到严格的控制,不会出现滥用例外程序的现象。我国的此项规定不全面、也不严密,应该借鉴韩国的规定加以修改和补充,使其更具有现实操作性。

5.两国法律对于不公开决定的告知(公民的)方式做出了不同的规定。根据我国《条例》第二十一条第2项的规定,经行政机关的审查认为公民要求公开的政府信息属于不予公开范围的,应当告知申请人并说明理由。而根据韩国信息公开法第十三条第4款的规定,公共机关做出不公开决定时,应当以书面形式立即告知申请人,并具体说明不公开的理由、不服决定时的救济方法及程序。可见,我国的《条例》没有明确不公开决定的告知形式,而韩国法律明确规定告知应当采取书面形式。一般而言,书面方式不仅能增强政府的责任感及工作透明度,更具有说服力,也有利于申请人提出不服申请。因此,有必要修改该条款,明确当行政机关做出不公开决定时必须采取书面形式告知申请人。另外,韩国信息公开法规定,当行政机关做出不公开决定时,不仅要向申请人说明申请人不公开的理由,还应当告知“不服决定时的救济方法及程序”。显然,这是从保障公民知情权的角度提出的规则,突显了信息公开制度的理念。此类规则也值得我们效仿。

三、结语

虽然中韩两国信息公开法的基本架构有很大差别,但单从政府信息公开申请制度而言(即依申请的信息公开制度),也有不少可比之处及借鉴意义。第一,韩国在信息公开申请主体上的规定及判例的解释反映了该国较高的信息开放程度,也体现了世界信息公开制度的一种发展趋势与潮流。虽然我国从信息公开实际情况出发将申请人限定于“利害关系人”,但只能说是“一个有益的过渡”而已,最终我们还要面临申请人范围的扩展。第二,关于免予公开的信息,韩国信息公开法规定了多达8类的信息,又对每类信息都细化,使其明确而具体,达到了“尽可能限定于最小范围”的效果。这也正是我国《条例》需要改进的方面。第三,韩国的信息公开法赋予了政府进一步细化“政府免予公开的信息”标准的义务,从而防止政府在实际操作过程中任意扩大“政府免予公开的信息”范围。我国的信息公开法中也应当确立类似内容,以便就政府部门任意扩大“免予公开的信息”范围设置一道有效的防线。第四,韩国的信息公开法明确规定了政府对于公民的信息公开申请的受理程序,这一点也有利于公民信息公开申请权的有效实现,值得我们借鉴。第五,关于政府对公民的信息公开申请的决定期限,韩国的信息公开法不仅规定了原则期限与例外期限,而且也明确了例外期限适用的情形。我国的《条例》也应当规定“只有出现不得已的事由”情形下才可延长决定期限。否则,原则规定就会变成无人遵守的“软规则”。第六,关于公民申请信息公开的对象机构发生错误时的处理程序,韩国的信息公开法规定,受理机关应当主动将公民的申请移送至正确的对象机构,这就使申请人免去重新申请的麻烦,也有利于公民的知情权的实现。这一点值得我们学习、借鉴。第七,关于不公开决定的告知(公民的)方式,韩国的信息公开法规定,应当以书面形式立即告知申请人,并具体说明不公开的理由、不服决定时的救济方法及程序。这不仅能增强政府的责任感及工作透明度,更具有说服力,也有利于申请人提出不服申请。因此,我们有必要参照韩国的做法修改《条例》的相关内容。

[1][韩]李允植:《行政信息体系论》,首尔:博英社,1995年。

[2][韩]裴氵静镐:《韩国行政信息公开制度的现状及改善对策研究》,首尔:东国大学校,2002年。

[3][韩]韩圭寅:《信息公开行政论》,首尔:大荣文化社,1991年。

[4]殷勇:《政府信息公开行政案件审理的新思路》,《上海法学研究》,2007年第5期。

[5][韩]宋凤柱:《行政信息公开制度的改善对策研究》,光州大学校,2004年。

D93.28

A

1002-2007(2011)04-0028-08

韩国韩国学中央研究院项目:A KS-2009-MB-2001

2011-06-20

吴东镐,男(朝鲜族),延边大学法学院教授、博士,硕士生导师,研究方向为行政救济制度。(延吉133002)

[责任编辑 梁浚]