教育质量政策的设计与思考——解读《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》

● 郄 芳

教育质量政策的设计与思考
——解读《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》

● 郄 芳

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020》中有关的教育质量政策体现了教育科学发展观及内涵发展观。其中设定提高教育质量的五个指标为落脚点在人才培养、关键环节在教学过程、外部保障靠质量标准及有效手段靠质量评价。纲要中的教育质量政策呈现出覆盖面全、涉及点广，质量建设和质量保障并重、更加注重质量保障的要求，及将制度改革作为提高质量的突破口三大特点。

教育质量政策；价值分析；指标设定；特点

教育质量是指教育满足教育者发展需要并实现特定社会目的的能力及属性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称“教育规划纲要”）中，“质量”一词出现28次，“教育质量”一词出现23次。此次《教育规划纲要》将“教育质量”放到如此凸显的位置上来，是与我国经济社会改革和教育事业的发展分不开的。

一、何为教育质量政策

教育质量政策是国家和政府对教育质量的认识和规定。“教育质量政策，所要解决的是人才培养的质量标准问题。主要是解决教育质量标准及如何处理好学校教学与德育、管理等工作之间的关系，以全面提高教育质量。国家要制定出最基本的学生培养的质量标准，以及实现这些标准的基本要求。”①因此，教育质量政策是要解决各级各类教育培养目标和教学质量标准、人才培养的目标、类型和标准的问题。教育质量政策是最基本最重要的教育政策之一，对教育的改革与发展起着规定培养目标、确定培养方向和人才规格、决定培养模式、课程结构和教学内容等方面的作用。其通过制度化、常规化的形式为社会主义经济建设人才的培养提供政策层面上的保障。

政策文本是教育质量政策的表象形态。对于静态的政策文本的研究主要是透过政策的表象形态分析其内在的实质形态，即政策文本所隐含的教育价值取向、质量观和内容特点的演变。《教育规划纲要》本身作为导向性和目标性的教育政策，其包含的教育质量政策的性质则也是导向性和目标性的，是对未来十年我国教育质量的总体要求和全面部署。

二、《纲要》中教育质量政策的价值分析

教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识，它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观，就会作出什么方向或性质的价值选择。②《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》是在教育全球化和教育现代化的国际视野下制定的，是与建设和谐社会相统一的，主要体现在以下两点：

（一）科学质量观。树立科学教育质量观是《教育规划纲要》中提高质量的核心和灵魂。科学的教育质量观意味着全面的、多样化的质量观。《纲要》中指出，“树立科学的质量观，把促进人的全面发展、适应社会需要作为衡量教育质量的根本标准”。这表明倡导以人为本，重视人的全面发展，强调人与社会的和谐需要已经成为教育事业发展的风向标。教育质量政策实现由政府本位到以人为本、重应试选拔到重素质教育、重知识到重能力三个重大转变。可以说，纲要反映了教育质量变迁的重要趋势特征是以受教育者为本，重在受教育者素质教育和能力培养上。另外，在教育质量的指标和评价方面，在不同层级、不同类型的教育机构制定不同的质量标准和政策支持措施，强调多指标与多样化的评价标准和方式，凸显了对“人才质量”的重新定义与诠释，体现了科学的教育质量观。

（二）内涵发展观。《纲要》中明确提出，“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平，出名师，育英才。”随着教育普及率的提高，我国教育政策从数量扩张转向质量的提高，反映了我国教育发展重心的转移。注重教育内涵发展，要求科学地配置教育资源、改革教育管理体制，在增加教育投入、扩大优质教育资源总量的同时优化教育资源结构，提高教育效益。鼓励学校办出特色、办出水平，就要推进办学体制改革，增强学校依法自主办学的能力，建设有中国特色的现代学校制度。将提高教育质量的重任切实放到学校、教学、教师上来，鼓励创新教育教学方法，创新人才培养模式，造就一批教学名师和学科领军人才，形成独具特色的学校发展模式，最终实现各级各类学校根据社会发展需要和学校的优势科学定位。

三、《纲要》中教育质量的指标设定

一个事物的质量包含两个因素：一是“规定性”，二是“适用性”。“教育质量”的规定性取决于对“人才”的规定性。《教育规划纲要》中的对教育质量的阐述，落脚点在人才培养的规格及要求，继而加强对教学过程的重视。“教育质量”的适用性如何则主要依靠当前国家经济社会发展对教育的需求及教育发展的水平，即需要建立外部的质量标准和质量评价体系来保证其适应性，从而实现教育质量的提高真正适应社会发展需要。

（一）落脚点在人才培养。此次《教育规划纲要》中也明确将“育人为本”写进今后十年我国教育事业改革与发展的二十字方针之中，也就是说，就教育的根本价值追求来讲，即培养高素质人才。然而，好的教育是人才培养模式和培养目标的多样化，只有这样，才能使得最大限度的让每一个学生都能得到适合自己的教育并充分发展。例如，《教育规划纲要》中要求高等教育“培养信念执着、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才”；职业教育则指出，探索实行符合职业教育特色的人才培养模式，着眼于提高学生的就业和创业能力，这是衡量职业教育质量的重要标准。另外，创新人才培养模式，培养出更多富有创造力、个性化的优秀人才也是彰显教育质量的重要趋势。

（二）关键环节在教学过程。教学是教育的主体部分，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来是明智之举。《教育规划纲要》明确将提高教育质量的关键环节放在教学上。一方面，要求遵循教育规律和人才成长规律，注重学思结合、知行统一和因材施教，深化教育教学改革，改革教学模式和方法，进一步完善新课程改革；加强教师队伍建设，提高教师整体素质；加强国际合作与交流，充分利用国内外优质教育资源；推进教育信息化进程，促进教育资源共享。另一方面，加强学校在提高教育质量中的角色意识和地位，强调学校的自主性与质量责任之间的关系与协调，强调学校的自主性建构，使得强调质量保障与评价体系在学校内部形成巨大的驱动力支撑，充分发挥学校的能动性，从而提高学校的办学质量。

（三）外部保障靠质量标准。教育质量标准是综合社会、政治、经济、文化、教育以及人的发展等多种因素而确立的衡量教育质量的准则。制定国家教育质量标准，建立健全教育质量保障体系是《纲要》中对提高教育质量的重大举措。在此次《教育规划纲要》中，明确建立了各级各类的质量标准和评估指标体系。例如，在义务教育阶段中提出“建立国家义务教育质量基本标准和监测制度”；在高中阶段教育中提出“建立科学的教育质量评价体系，全面实施高中学业水平考试和综合素质评价；在职业教育中提出“建立健全职业教育质量保障体系，吸收行业企业参加教育质量评估。”高等教育则提出“健全教学质量保障体系，改进高校教学评估。”这一系列的国家教育质量标准标志着探索建立符合我国国情的教育质量宏观调控体系的形成。

（四）有效手段靠质量评价。改革教育质量评价和人才评价制度是《教育规划纲要》中提高教育质量的又一重要任务。质量评价的科学性直接决定了质量评价标准的适用性。因此，在建立科学、多样的质量评价标准之后，积极开展教育质量评价就成为重要任务。教育质量评价要处理好评价主体、目的、对象与方法的关系，即处理好 “由谁来保障评价”、“如何保障评价”及“保障评价什么”的问题。第一，开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动，积极引导社会化评估机构的参与。第二，推行建构性评价、定量评估与定性评估相结合、分类评估与综合评估相结合，这是我国教育中质量政策的重要策略和路径选择。第三，强调教育质量评价对象的针对性和评价内容的多层面性。注重评价对象的多样性和个性发展，处理好教育结构、功能、质量、效益的关系与协调。

四、《纲要》中教育质量政策的特点

（一）覆盖面全、涉及点广。“提高质量”作为《纲要》的四大工作方针之一，除在第一章“指导思想和工作方针”中提出了提高质量的五大措施外，在第二部分“各级各类教育发展任务”、第三部分“人才培养体制”及第四部分“加强教师队伍建设”等方面均有阐述。在《教育规划纲要》中，各级各类教育在教育质量上都有着清晰的规定性要求。义务教育质量、高中阶段教育质量、职业教育质量、高等教育质量及留学生教育质量在相应章节里都有各自的发展任务和要求。同时，教育质量涉及教师质量、教学质量、人才培养体制改革、质量评价、质量保障等多个方面。真正体现了未来10年里国家和政府要提高教育质量的信心和决心。

（二）质量建设和质量保障并重，更加注重质量保障的要求。质量建设与质量保障是教育质量政策内容的一体两面，只有两者达到平衡才能真正有效地促进教育质量的不断提高。然而，长期以来，我国教育质量政策的强调重点在质量建设，而忽视质量保障。新的《纲要》要求打破这种不平衡的状态，强调两者齐头并进。一方面，质量建设不放松，尤其在质量建设的项目上，保持了持续性和稳定性。以提升高等教育质量为例，《纲要》指出了实施中西部高等教育振兴计划、人才教育培养计划；继续实施“985工程”、“211工程”和“高等学校本科教学质量与教学改革工程”、“研究生教育创新计划”、“高等学校哲学社会科学繁荣计划”和“高等学校高层次创新人才计划”等；另一方面，要保证教育的办学质量和人才培养质量，没有相关制度措施的保障是难以实现的。建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，建立健全教育质量保障体系等，更加重视和关注质量保障和评价的制度建设。

（三）将制度改革作为提高质量的突破口。《教育规划纲要》作为目标导向非问题导向的政策，主要是面向未来十年我国教育事业的发展，即如何达成未来发展目标的角度进行的政策设计和规划，因此，制度化建设就显得尤为重要。教育质量政策制度化包括质量建设的制度化和质量保障的制度化。《教育规划纲要》强调把握教育规律、教学规律和人才成长规律，明确教育质量评价和人才评价制度的建设方向。例如，提出制定国家教育质量标准；提出探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式；提出建立高等学校质量年度报告发布制度；提出加强教育监督检查，完善教育问责机制；树立科学人才观，建立以岗位职责为基础，以品德、能力和业绩为导向的科学化、社会化人才评价发现机制等等。《教育规划纲要》的这些制度设计体现了我国教育制度创新的成果，廓清了许多在教育质量问题上的认识误区和模糊概念，回应了实践中存在的教育质量内涵不清晰、标准不完善、监测不到位、保障不得力等问题，特别是反映了以质量标准为基础建立制度体系的质量保障思想，契合了教育科学发展的客观要求。③

《教育规划纲要》中的教育质量政策是一个涵盖价值引导、宏观策略、中观思路、实际措施在内的系统政策，对提升未来十年我国教育质量具有战略性和较强的操作性。这些教育质量政策符合教育发展规律和我国教育的实际，科学反映了经济社会发展和现代化建设对教育的需求，深刻体现了国家意志和人民的愿望，对于在新的历史起点上加快推进高等教育改革发展，建设人力资源强国、满足人民群众接受良好教育的需求、全面建成惠及十几亿人口的小康社会具有重大深远意义。

注释：

①孙绵涛．关于国家教育政策体系的探讨[J]．教育研究.2001，(3).

②刘复兴．教育政策价值分析的三维模式[J]．教育研究.2002，(4).

③郑树山，以提高质量为核心全面提升高等教育发展水平[J].国家教育行政学院学报，2010，(8).

[1]顾明远，石中英．国家中长期教育改革和发展规划纲要解读[M]．北京：北京师范大学出版社,2010.

[2]涂端午．高等教育政策的价值结构——基于政策文本的实证分析[J]．清华大学教育研究，2010，(5).

[3]涂端午.教育政策文本分析及其应用[J]．复旦教育论坛2009，(5).

[4]王海涛．关于我国中长期高等教育质量政策的思考[J]，黑龙江高教研究，2010，(1).

[5]古翠凤，周劲波．我国基础教育质量政策变迁的路径特征[J].教学与管理，2008，(10).

[6]卢晓中，刘志文．我国高等教育质量政策的特点及走向[J]．教育发展研究，2008，(13).

郄 芳/北京师范大学教育学部教育政策与教育法学专业2010级博士生

（责任编辑：陈培瑞）