构建省以下政府间合理财政关系问题研究——兼论“省管县”体制向常态化发展的制度要求

贾小雷

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

构建省以下政府间合理财政关系问题研究
——兼论“省管县”体制向常态化发展的制度要求

贾小雷

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

“省管县”财政管理措施的实施必定导致地方行政管理层级与财政管理层级关系的不匹配。而上下级政府间关系中的财政利益一旦发生疏离，不可避免地对于地方经济社会统筹发展中的资源整合动力带来极大的负面影响。因此对于“省管县”财政体制改革的认识不能仅定位于压缩财政层级或县域政区财政脱困的权宜之计，必须将其提升至地方行政管理体制变革的高度。在这个过程中的基本策略是逐步通过解除市领导县的管理体制、重新整合县域行政辖区，以及必要的省级行政区划的调整，在形成了一个相对合理地方行政管理层级架构之后，方能营造出构建相对合理的地方政府间财政关系的可能性，进而使得“省管县”财政管理体制成为一种常态化的模式。

财政管理体制 地方政府财政关系 省管县

距离1994年启动的分税制改革已经过去16年了，关于改革得失的论争也不在少数。比较而言，近几年对于“分税制”以来财政管理体制改革的负面评价偏多，然而笔者认为，既然“分税制”改革尚未终结，那么仅就目前的状况对其做盖棺定论的评价还为时尚早，如能深度挖掘分税制改革的意义，也许就可认同分税制改革目标本身所暗含的实现这一目标的阶段性与过程性，因此面对其中突显的阶段性问题，我们要有充分的估计与对待，并且要坚定信心将我国的财政管理体制改革进行到底。如果站在这个层次，是否可以做这样的理解——目前的“分税制”改革处于阶段的转换期，是否可以说从1994年到2008年以前分税制改革基本处于第一阶段，以确定中央与省一级财政关系的基础框架为主；而2009年之后，“省管县”财政体制经试点在全国普遍推开后，标志着“分税制”改革被推进到了新的阶段——即全面解决省以下的地方政府之间财政关系层面，在这一阶段，改善“县域”财政状况成为突出问题，而“县域”作为中国历史上最悠久、最基础的地方行政单元被摆在财政体制改革的中心位置，无疑也印证着“分税制”改革进入了攻坚阶段。

一、对省以下财政管理体制采取“省管县”模式的论争及其评价

在“分税制”改革进入新的阶段后，对于省以下财政管理体制改革的走向一直有较大的争议，其中有两种较有代表性的意见，其一认为，在现行的税制和地方四级（实为三级）行政的架构下，如果固守一级财权一级事权的思维，那么即便在形式上的“分税制”也将成为一个无解的难题，因此应当力求实现省以下财政层级扁平化，主要做法是在省以下的四级政府间通过“乡财县管”和“省直管县”的方式，实现实质性意义上的“分税制”……。①贾康：“中国财政体制的改革”，《中国发展观察》 [J]，2006（1）。按照这个思路，在省级以下的财政管理体制上就构建成为两级层次，此种保持现有地方行政层级框架不动，通过将财政管理权从原有的行政与财政管理权高度复合型的行政体制中剥离出来的做法被中央决策层所采纳，2009年财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了省直接管理县财政改革的总体目标，即2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

与此同时，另一种观点虽然目前没有被纳入政策，但也应当引起重视。有学者认为，分税制改革所体现的财政分权是一个具有探索性的过程，分税制改革没有现成的方案。1994年以来分税制的基本框架只应适用于中央和地方之间，至于地方的省级以下财政体制应当允许各个省因地制宜，实行不同的体制，即在省以下的地方不应过分追求财权与事权相结合的形式“分税制”。②刘尚希：“财政分权——‘辖区财政’”，《中国改革》[J]，2009（6）。同时，按照目前的层级财政体制，每一级财政都是只关注本级的财政状况，因此财政层级多少与彻底解决基层财政困难不具有终极作用，如果现行体制不变，上级财政随时能够有权上收财权和下放事权，即便是财政层级缩减到两个层次也解决不了问题。为此提出应建立辖区财政责任体制的思路，即每一级财政都负有对辖区范围内各级财政平衡的责任，这样在辖区内的财力和事权匹配好了，基层财政就解决了。③刘尚希：“财政体制应尽快从层级财政向辖区财政转变”，公共预算与政府治理网站，http：//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?NewsID=15633.

抛开学者的建议是否为决策层采纳不谈，这两个具有代表性的地方财政管理体制的变革思路都具有各自的特点与值得深入考虑之处。“省管县”的思路操作简便，对于基层财政脱困的短期效果明显。然而从“省管县”在一些地方省份的实践看，这种管理体制的弊端也比较突出，仅列举以下几点：第一，不确定性大，不具有制度意义上的规范性，上级政府的财政调整权力仍然非常随意。第二，实行财政省直接管县的体制后，省财政与县财政直接发生关系，而行政管理层级上县与地级市（地区）行政关系不变，财政关系链条缩短而行政管理链条不变，给原来环环相扣的行政与财政复合型的管理体制带来了脱节现象，地级市在财政话语权上的减少会疏远其同所辖的县（市）的关系，不利于县域经济社会的统筹与协调发展。第三，“省管县”财政体制导致省级财政管理幅度过大，从长远看很可能造成省财政对县财政管不好也管不过来的情况。正是基于此种考虑，笔者认为“省管县”的财政体制不可避免地带有“过渡性”色彩，以此作为“分税制”改革进入攻坚阶段的突破口未尝不可，但仅仅以此作为新阶段财政管理体制改革的全部内容则是不妥当的。

相比较而言，“辖区财政责任”的思路在理论上倒更具有彻底性，如果真的能够按照这一思路构建地方财政关系，似乎“省管县”体制所带来的行政层级与财政层级的不顺、地方区域合作困难以及财政管理幅度过大等问题均可一并解决。然而，也恰恰由于“辖区财政”的思路所着眼的内涵过于丰富，同时它也存在着一些“省管县”方案同样不能给出的答案，如在“辖区财政观”中财力与事权相匹配的前提是事权的划分清楚，然而事权的清晰又取决于什么？因此笔者以为，“辖区财政观”虽然体现了学者对现实问题的理论关切，然而由于其自身的路径依赖问题无法摆脱，因此难以提供可操作的方案，更无从进入决策者的视野。笔者的倾向是，以“省管县”财政管理体制的调整作为突破口，不仅仅将“省管县”定位于压缩财政层级或县域政区财政脱困的权宜之计，而是将其提升至地方行政管理体制变革的高度，这样才能为今后财政体制变革中所追求的实现基本公共服务水平均等化，实现横向财政公平、提高财政管理效率等目标营造基本的制度背景，唯有如此“分税制”改革的攻坚阶段才能真正完成，中国的财政管理体制改革必须在行政管理体制改革的大背景中找到自己的位置。

无论是“省管县”体制也好，还是“辖区财政责任制”也好，它们所共同面对的一个巨大的障碍就是现行的行政层级框架结构不合理。“省管县”政策可能低估了目前地（市）级政府出于本位主义的画地为牢的功利性，而“辖区财政责任制”可能过于乐观地估计了现有多级（四级）地方政府间能够有效率地划清各自公共权力的可能性。对于当前我国的财政管理体制合理化而言，无论采取何种办法，其实都迈不过去中国地方行政管理体制中层级过多、过于复杂这个症结，因此如果行政管理改革不去触动行政层级不合理这个关键，不单单是财政管理体制改革，恐怕有关行政管理的一切改革措施都见不到预期效果。尽管如此，“省管县”毕竟是目前财政管理体制上的一次尝试，如果期望“省管县”体制真能成为我国地方财政管理体制改革的一个突破口，能够维持下去并转化为一种常态化的管理模式，并最终能够成为我国地方财政管理体制的基础格局，那么就必须在现有的行政管理体制中为它营造生存的空间。具体而言，就是通过固化和提升省—县（市）级行政管理关系，逐步削弱和淡化“地（市）级—县（市）”，最终目标是实现地（市）级行政层级的淡出地方行政管理序列，从而重新形成以“省—县（市）”两级为主的中国地方行政管理和地方财政管理体制。

二、“省管县”体制的常态化要求“市管县”行政体制的虚化和淡出

（一）市（地级）领导县模式实践中的问题

中共中央于1980年代初决定在全国试行市领导县体制，以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村，统一组织生产和流通，逐步形成以城市为依托的各种规模、各种类型的经济区。其目的就在于为了医治长期以来因行政区封闭造成的地区封锁这个陈疴顽疾，从体制上克服块块分割、条条分割、城乡分割的弊端。①浦善新：“市领导县体制的现状与发展趋势”，《中国社会报》，1995年3月25日第3版。但是，实践与各方原来过于乐观的期望相去甚远，市领导县体制是一种以行政手段为主要管理方式的城市领导农村模式，用行政手段把市县强行捆在一起，不符合商品经济特别是社会主义市场经济平等竞争、自由联合的要求，市县之间必然出现行政上的上下级关系（父子）与经济上的伙伴关系（兄弟）的矛盾，市领导县不仅没有缩小城乡差别，反而从体制上加剧了城市剥削农村、农业反哺工业的不合理状况。特别是在市县经济实力接近的地方，市县之间的经济磨擦日益严重。市领导县体制本想通过行政手段实现城市带动农村，但在实践中却将中心城市行政化，形成新的“块块”，只不过这个“块块”比省小一些，在省、县之间增加了一级实体。经过20多年的实践，重新检讨市领导县体制的得失，笔者认为，站在历史唯物主义的立场分析问题，对市领导县体制的功过成败当然不能一概而论。然而市领导县体制作为计划经济时代的产物，是一种单极、点状、分割、独立的行政管理模式，在特定的历史时期发挥了一定的积极作用，但不符合社会主义市场经济发展的要求，是新旧体制交替阶段的一种过渡形式，不是今后的发展方向，地（市）级行政单元的调整已成为行政体制改革的重要课题之一，同时也将是“省管县”财政管理体制能否延续所面临的现实问题。

（二）市（地级）领导县模式从地方行政管理体制中的虚化和淡出及其策略

针对市（地级）领导县管理体制存在的突出问题，以减少管理层次、提高行政效率为目标，笔者认为行政体制改革的突破口是通过稳步推行省（自治区）直辖县（县级市），逐步弱化、取消市（地级）领导县体制。以省直辖县为改革突破口，逐步取消市领导县体制，从根本上解决地方行政管理体制和“省管县”财政管理体制的阻碍环节。全面推行省直接管理县（市）的体制要求撤销地级行政管理层次，实行省直接管理县（市），但并不是说要撤销地级市的建制，而是在省直管县（市）体制条件下，地级市是由省主管，但不再管辖县或县级市的区域性中心城市，这需要一段过渡时间，同时在具体的实施过程中要有根据地方的特点做策略性的考虑，初步将其概括为“放、调、促”三个方面：

1.放权县域。具体的放权模式可以在实际中分为两种，一种可概括以“海南模式”为代表的省对县市的初始型放权模式，一种可概括为以“浙江义乌模式”为代表的省对县市的反向扩权模式。两种模式由于其背景和出发点不同，因此有其适应的前提条件。

（1）海南模式。1988年在建省办经济特区之初，海南按照“小政府、大社会”原则的要求，建立了省直管市县的行政架构，取消地市一级，省直接管理市县。2008年以来，海南不但将国家规定市县可以行使的行政审批全部下放给市县，而且实现了人事、财政的省县直接对接，从而在真正意义上实现了省直管市县。同时，海南省人大常委会运用地方立法权，于2009年9月出台了《进一步完善省直管市县管理体制的决定》，以法定程序转化为地方国家权力机关的意志。

（2）浙江义乌模式。浙江等地的“扩权强县”经验，主要结合行政审批制度改革，在实行市领导县体制的地方，从扩大县（县级市）财权、事权、人事权入手，逐步弱化地级市干预县的行政能力和扩大辖县范围的经济动力。如果全面扩权有困难，可以首先从赋予县（县级市）地级经济管理权入手，使其在经济上脱离地级市，为取消市领导县体制铺平道路。

2.调整县域范围。在取消市（地级）领导县模式，推行省直管县（市）体制的过程中，也不能忽视由于地级行政管理层淡出后，省直接面对众多的县市而可能带来的管理幅度与管理效率的冲突。因此，就要对县域行政管辖幅度进行科学合理的调整，通过整合县级政区规模与结构，从战略上优化省直管县（市）的行政构架。一是要进一步推进建制城市设置标准和模式的创新与改革，将那些经济实力和现代化水平达到或接近建制城市标准的强县或者强镇转型为省直辖的县级建制城市；二是要适度整合县域政区的管辖规模，将人口规模较小的县按照地域相邻、自然经济社会条件基本相似、历史联系紧密、发展与管理方式基本一致等原则进行合并，以减少省直管县（市）的县域政区的数量，在条件允许的情况下，逐步改由省、自治区直辖，增加省区管理幅度，促进政府转变管理职能，为取消省县之间的中间层次、全面实行省直辖县体制摸索经验、创造条件。最后，在条件成熟时全面实行省—县—乡三级制。

3.促进省以下地方行政区域之间的以经济社会发展的共同需要为纽带的横向协作与协调机制，并为其提供相应的制度保障及救济途径。在省直管县纵向行政管理模式逐步推进的过程中，也要注意不将其回复到一种单极、点状、分割、独立的行政管理模式上去，省直管县后，省以下的地方行政区域之间的横向联系仍旧是一个重要的课题，然而此阶段的横向联系主要应当是立足于地方经济、社会发展共同需要为纽带的联系，而不是再通过原来的上下级之间的隶属的方式实现。对于地方行政区域横向之间的协作存在的客观性与必然性一方面要靠省级政府有意识的承担统筹发展的责任，将其作为省级政府的重要工作内容之一，并通过设立相应的协调机构或组织予以支持和规划，提供一个基本的协作平台和机会。另一方面，作为省级政府应当鼓励、允许地方行政区域之间自发的建立形式多样的、基于真实意愿的合作关系，并施加以诱导性、鼓励性的经济、法律等政策。同时，应当在省级权限范围内，通过制度创新、资金支持、深度的权力下放等多种形式的促进措施，促使在省级行政区域内的跨行政管理地域的公共产品和社会公共服务等全方位的公共需求满足上的合作事宜，起初阶段可以从一些具体的项目开始着眼，在地域经济社会一体化发展的高级阶段，还可以鼓励不同行政地域之间在中长期地区发展规划自觉的一体化协调上予以支持和指导。在这个过程当中，为了保证区域之间横向协调中所涉及的各项利益关系的规范化，确保地区合作组织之间权、责、利的对等与公平，还应主动从省级地方立法的层面出台有关的制度性保障规范。

三、“省管县”财政管理体制改革必须统合于公共财政制度建构的理念

2009年财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中提出：“推进省直接管理县财政改革，必须坚持因地制宜、分类指导，各地要根据经济发展水平、基础设施状况等有关条件，确定改革模式、步骤和进度，不搞‘一刀切’；必须坚持科学规范、合理有序，要按照分税制财政体制的要求，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，增强基层政府提供公共服务的能力；必须坚持积极稳妥、循序渐进，保证市县既得利益，尊重实际情况，妥善处理收支划分、基数划转等问题，确保改革的平稳过渡和顺利运行；必须坚持协调推进、共同发展，充分调动各方发展积极性，增强县域发展活力，提高中心城市发展能力，强化省级调控功能，推动市县共同发展。”

由此可见，地方财政管理体制改革在根本上是要追求地方政府间在财政（力）公平与提升政府满足国民（社会）公共服务能力两者间的统一，并以制度化的形式将“财权”与“事权”，以及财政行为的基本程序、基本方式等权力与责任（义务）关系固定下来。这一方面要求诸于上文中提及的国家行政层级管理体制的大变化，如“市（地级）领导县”体制的退出、县域的整合，甚至可能涉及的省级行政区划的调整，然而相对于构建合理的省以下政府间财政关系来讲，这些仅仅是必要的行政环境或者说组织机构条件，即行政层级和隶属关系的合理化只是给不同层级政府“事权”分配合理化创造的先决条件而已，如果在此行政管理体制框架下，不以公平与效率为准则去划分政府在满足公共事务、社会公共需求上“事权”关系的话，那么“财权”与“事权”匹配的目标无法自动实现，合理的财政管理关系也就无从谈起。因此，在外部行政管理环境调整的过程中，还需要不断从财政管理的根本目的出发——从满足社会公共服务需求与之匹配的财政资源的角度推进具有“公共性”的财政制度体系的建立与完善。然而在思考这些问题时不能将视野局限于财政体制本身，否则进一步财政体制变革的目标、效果和动力恐怕将显著降低。为此笔者以为，当前及今后一段时期财政体制变革的核心问题不仅在于提出具体的解决方案，而且要通盘考虑以往改革的得失，在不断反思和追问中国三十余年改革历程的背景中去揣摩财政体制改革的方向。

未来的改革仍是致力于实现更高层次上的社会公平，也就是实现最大多数人民的利益。社会公平的内涵极为丰富，公平不意味着平均或大家都一样，但落脚于公民个体基本权利的平等仍是必要的。在未来的财政管理体制改革中不能只见制度不见“人”，从财政管理体制改革的基本取向看，促进社会公平要求建立公共财政制度，给公共需要提供产品与服务，保障公民的尊严和基本权利，如社会救济、社会保障、义务教育、公共卫生、初级的市政建设；再如处于较高层次的文化、娱乐、体育、社会参与、中档的市政建设等方面的需求，然而这些关乎公民基本权利的事务要真正落实于每个公民的个体，还必须对应到其每项具体权利实现的载体，即具体的社会公共事务的责任主体，为此必须明确赋予各级政府实现公民基本社会权利的公共权力与公共职责，也就是在不同政府层级内划分清楚各级政府的具体“事权”，或者针对多级政府共同涉及的事权范围作相对清晰的责任划分，并在考虑效率与效益的基础上确定财政收入、公共收入的分配机制与分配规则，以此构建财权与事权对应的合理的财政间财政关系。可以说，在现代社会，经济的安全运行和社会的平稳发展以及公民的福利保障仍要靠国家财政权力的有效运作，因此必须要重视财政权力关系的制度化与合理化。然而，固化中央与地方财政关系也好，塑造“省管县”财政管理体制也好，都必须围绕人民是否收益这个核心价值，如果实践中财政管理体制运行的效果能更充分的体现“公共性”，那么才能说改革成果真正为全民所分享，社会更加和谐稳定，而这无疑也是寓于财政管理体制改革中的最高价值追求。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0048-05

2010-09-23

贾小雷，北京行政学院教师，博士，财政部科研所博士后在读，专业研究方向为财税金融法。

【责任编辑 赵 晔】