我国国债规模风险控制问题刍议

赵心宇

（东北财经大学，大连 116025）

我国国债规模风险控制问题刍议

赵心宇

（东北财经大学，大连 116025）

控制国债规模，防范债务风险，对于经济社会稳定运行意义重大。本文从介绍国债规模监测指标体系出发，对我国国债规模风险进行了深入的分析，并得出从财政承债能力来看，我国国债依存度和国债偿债率指标都已经超过了国际警戒线，财政债务重负不堪忍受，国债风险较大。为此，从控制财政赤字等角度着手，提出了针对性的政策建议。

国债规模 财政赤字 风险控制

我国自1981年恢复国债发行以来，国债规模迅猛增加。2009年为应对后危机时期的经济下滑，拉动经济增长，我国再度实施了积极财政政策，增加了财政赤字与国债的发行规模，债务风险指标急剧上升。因此，适度控制国债规模、防范国债风险，对于保证社会经济的有效运行具有重要意义。

一、国债规模指标与风险分析

（一）监测国债规模的指标体系

监测国债规模的指标，通常包括国债依存度、国债偿债率、国债负担率和国债借债率。

1.国债依存度。国债依存度是指当年的国债收入与财政支出的比例关系（国债依存度=当年国债发行额（国际比较时用：财政赤字）/当年财政支出×100%）。这一指标有两种统计口径：一是国家财政债务依存度，即某一年度的国债发行额与当年全国财政支出之比；二是中央财政债务依存度，即某一年度的国债发行额与当年中央财政支出之比。国际上公认的国家财政债务依存度的警戒线是15%-20%，中央财政债务依存度的警戒线是25%-30%。

2.国债偿债率。国债偿债率是指当年的国债还本付息额与财政收入的比例关系（国债偿债率=当年还本付息额/当年财政收入×100%）。国债收入的有偿性决定了国债规模必然受到国家财政资金状况的制约，因此，要把国债规模控制在财政收入适当的范围之内。从国际经验来看，通常认为全国财政和中央财政国债偿债率分别处于8%-10%和7%-15%范围内是安全的。

3.国债负担率。国债负担率是指当年国债累计余额与当年GDP的比例关系（国债负担率=当年国债余额/当年国内生产总值×100%）。由于各国经济发达程度不同，这一个指标的控制线也不尽相同。国债负担率的国际警戒线一般是以一国的宏观税负（财政收入占GDP的比值）作为参照。

4.国债借债率。国债借债率是指政府当年的国债发行规模与当年GDP的比例关系（国债借债率=当年国债发行额/当年国内生产总值×100%）。它反映了当年GDP对国债增量的负担能力。20世纪80年代以来，西方各国的国债借债率大多稳定在5%-10%左右。

（二）我国国债规模风险分析

1.中央财政国债依存度超越国际警戒线。1990年以前，我国中央财政国债依存度维持在较低的水平。1990年以后，有了大幅度的增长；从1995年开始，超出了国际警戒线。2007年加上1.55万亿的特别国债后，这一指标高达79.39%。2009年，为应对金融危机，又较大幅度增加了中央财政赤字与国债发行规模，其潜在风险是不言而喻的。中央财政债务依存度偏高，应该引起警觉，不能掉以轻心。

2.中央财政国债偿债率超出国际安全线。20世纪80年代，我国中央财政国债偿债率基本维持在4%以下；1994年上升到14.36%；2006年高达36.23%，近几年虽然有所下降，但还是超过了15%的国际安全线。如此高的指标，说明中央财政收入中有很大部分收入用于还本付息支出，这必将影响中央财政用于履行公共职能的范围，易使中央财政陷入债务危机。虽然从2006年起加强了对国债的管理，实行国债余额限额管理制度，但是，国债规模依然存在着一定风险。

3.国债负担率逐年上升。随着国债规模的不断扩大，我国国债负担率逐年上升。1981年仅为1.0%；2009年已上升到17.67%，增长势头迅猛。我国的宏观税负为20%左右，2009年我国公共财政收入占GDP的20.4%，若把20%当作我国国债负担率警戒线的话，我国国债负担率指标与警戒线已相差无几。另外，我国举债历史不长，自1981年发行第一批国债至今，将近30年的历史，如果照目前的规模势头发展下去，国债负担率会逐步上升。

4.国债借债率增长较快。我国国债借债率普遍低于西方发达国家水平。20世纪80年代以来，西方各国的国债借债率大多稳定在5%-10%左右。我国的借债率在90年代初保持在2%左右，1997年以来，该指标走势一路平稳盘升，到2009年达到4.78%。虽然与西方国家的国债借债率这一指标相距甚远，但已呈现出较快的增长态势，况且年度国债发行量的增长速度已超过GDP的增长速度。国债借债率指标不断攀升。

通过以上分析，我们可以得出这样一个结论：从财政承债能力来看，我国的国债规模已经相当大，国债依存度和国债偿债率指标都已经超过了国际警戒线，财政债务重负不堪忍受，国债风险较大；从社会应债能力来看，虽然我国国债负担率和国债借债率指标与国际警戒线还有一定距离，但是这两项指标都增长较快，存在潜在的债务风险。1994年—2009年我国国债规模风险指标充分说明这一点（见表1）。因此，我国有必要采取相关措施，适度控制国债规模扩张速度，保持国民经济和财政收入的增长速度，防范潜在的财政债务风险。

二、防范国债风险的政策建议

（一）控制财政赤字

2009年，我国采取积极的财政政策，增加9500亿元的财政赤字。虽然9500亿元的财政赤字风险仍在可控范围之内，但由于受国际金融危机的影响，我国实体经济下行，防控财政赤字风险的任务还相当艰巨。因此，我们应把控制赤字风险纳入当前财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。

我国可以借鉴西方发达国家的经验，通过增收节支的方式，削减财政赤字。一方面，通过加强对政府预算外和制度外收入的管理，完善财政收入机制，提高国家财力集中度。另一方面，按照市场经济规则，重新认识并准确界定财政的职能范围，压缩不必要的支出，优化支出结构，控制财政支出规模。

（二）加强国债投资项目绩效评估

国债投资资金运行和管理的好坏，直接影响着我国积极财政政策措施实施的效果。项目运行和管理的好坏，又直接影响着国民经济的建设与发展。因此，加强国债投资项目绩效评估，监督国债投资，对于促进社会经济的发展具有重大的实践意义。

目前，我国对国债投资项目的绩效评估基本上还处于探索阶段。投资项目的绩效评估缺乏系统的理论指导，实践中具有较大的盲目性、随意性，缺乏规范化，因而评估结果难以做到客观、公正。因此，有必要进一步完善国债投资项目的绩效评估体系，准确评价国债投资项目的投入与产出，提高国债投资项目的管理水平，降低国债风险。

（三）防范政府隐性和或有债务显性化

政府的隐性债务和或有债务在一定条件下可转化为显性债务，这将从国债规模扩大、利率提高、经济增长速度下降等多个角度产生影响，并可能积累成风险。因此，防范政府隐性和或有债务显性化，对于防范债务潜在风险是非常必要的。

目前，我国存在着大量的政府隐性债务和或有债务，其中金融机构不良资产和社会保障缺口是最大的两项。对此，一方面，政府应当密切监控显性债务与隐性和或有债务之间的相互影响；另一方面，由于隐性债务和或有债务的产生，主要是政府对经济的不当干预以及制度的不完善造成的，因此，应当通过政策的扶持和制度的规范来逐步化解政府的隐性和或有债务风险。

（四）优化国债资产结构

目前，我国国债期限以3-5年居多，结构单一。10年期以上的国债品种相当稀少，国债期限结构缺乏均衡合理分布。这势必造成偿还期过分集中，增大还本付息压力，加大国债风险。因此，应当增加长期债券和短期债券的发行，改变目前单调的期限结构。在发行国债时，要考虑国债所形成的偿还期限结构，实现国债期限结构的多样化和均衡化，使国债每年还本付息额与财政收入规律相符合。另外，还要进一步优化国债品种，增加经济建设债券、社会保障债券、可转换债券、储蓄债券等品种。

除此之外，我国目前发行的主要是固定利率的国债，并比同期储蓄利率高出1-2个百分点。我国应当逐步改变国债利率设计高于同期银行储蓄存款利率的做法，实现国债利率市场化，使国债利率能反映市场资金供求关系，有效发挥利率传导机制的灵敏度，实现政府调节货币流通和宏观经济运行的目标。

（五）完善国债偿债基金制度

偿债基金就像一个聚少成多的蓄水池，能形成稳定的偿债来源，而且按照一定的比例从预算收入或发债收入中提取偿债基金，还有利于直接制约国债的发行规模，避免达到过高的水平。

为应对金融危机，刺激经济增长，我国2009年国债发行量高达16280.66亿元，约为2008年的2倍，国债余额也调增为60237.68亿元。欧盟国家以及美国、日本陆续出现的主权债务危机，对中国来说也是一次重要的警示。因此，我国应当进一步完善偿债基金制度。偿债基金可以参与临时资金周转，用于效益好、周转快、守信用、偿还能力强的项目，充分发挥现有资金的效益。在管理上，偿债基金可由各级财政部门统一管理，实行专户存储，单独核算。在使用上，严格偿债基金的使用和回补程序，保证偿债基金的完整和不断增值。完善国债偿债基金制度，不仅可以从制度上保证和稳定偿债资金的来源，而且还能够分散和均衡债务负担，避免因国债偿还集中和偿债规模过大而引起国家财政收支的剧烈波动，防范债务风险，避免债务危机。

〔1〕 张海星.公共债务[M].东北财经大学出版社，2008.11.

〔2〕 李东卫.我国国债发行规模的影响因素[J].胜利油田党校学报，2009（7）.

〔3〕 王岢.浅析我国国债规模发展现状[J].理论纵横，2007（9）.

〔4〕 赵全厚，息鹏.中央与地方政府债务管理的演进及改革取向[J].地方财政研究，2009（12）.

F810.5

A

1672-9544（2011）06-0069-03

2011-05-02

赵心宇，研究生院硕士，研究方向为财政与税收政策。

【责任编辑 钱莲琳】