南漳县农村财政管理与服务的实践与思考

刘鹏飞 杨清安 李应宝

（南漳县财政局，湖北 441500）

南漳县农村财政管理与服务的实践与思考

刘鹏飞 杨清安 李应宝

（南漳县财政局，湖北 441500）

农村财政管理是县级财政的“半壁”江山，更是推进农村公共财政体系建设、促进农村公共服务均等化、落实支农惠农和改善民生政策及财力直接实施的终端。本文基于南漳县农村财政管理与服务的初步实践，分析了当前农村财政管理与服务存在的矛盾与问题，在此基础上提出了改进建议。

农村财政 乡财县管 财政监管 涉农资金

湖北省南漳县农村财政管理局是于2006年8月将原来的财政农税分局改组成立的。在三年多来的新机制运行实践中，针对农村财政管理工作面大、头绪多且繁杂等特点，科学发展农村财政，更好地服务新农村建设，使农村财政管理工作取得了显著成效。农村财政管理局的成立，标志着农税工作重心的转移、农税部门职能的正式转型，为全县农村稳步健康发展发挥了应有的作用。

一、管理与服务现况

南漳县辖11个镇（区），278个行政村和2个街道办事处，设置基层财经所11个，直接服务于12万农户45万农民朋友和66万亩农耕经济。随着县乡财政体制改革不断深化，乡镇财政职能不断转变，在确保涉农财政政策及资金到位、服务农村经济发展、支持新农村建设等方面取得了可喜成效，表现在以下方面：

1.“乡财县管”改革全面推开。全面推行“乡财县管”改革，政府出台了《关于全面推行“乡财县管”财政管理方式改革实施意见》，专门就改革的必要性、指导思想、基本原则、主要内容、配套措施、实施步骤和组织领导七个方面进行了详尽安排部署；县财政局配套出台了《关于认真做好“乡财县管”改革工作的通知》、《关于规范“乡财县管”报账程序试行的通知》，对改革的具体业务和相关程序进行了详细规定，提出指导性意见，从而推开了“乡财县管”改革。一是将全县11个镇区财经所的金库及银行账户进行了清理归并，所有财政资金统归县国库收付局指定的“收入汇缴、零余额或备用金、村级资金”三个专门账户；二是取消乡镇代理金库11个，撤消银行账户58个，归并资金431万元。截止目前，每年通过县国库集中收付局单一账户收付涉农财政资金达3.28亿元，授权支付达1.2亿元，分别占财政国库收付业务的82%和48%。尤其是严格规范地推行了收支单一账户运行、支出拨付“六直达”和网络监控或授权办理财政业务配套改革为核心的管理举措，有效提高了农村财政运行质量，规范了支出行为，降低了行政成本，明晰了乡镇家底，强化了服务质量，为推进农村公共财政建设发展奠定了坚实基础。

2.服务“三农”职能明显增强。随着国家一系列支农惠农政策的出台，农村财政监管与服务职能明显增强，特别是乡镇财政由过去向农民收钱的“征管型”向给农民发钱的“服务型”转变，尤其是转向涉农资金监管及惠农补贴的审核和兑现发放，明显增强了服务三农职能。2009年，全县发放18大项涉农财政补贴资金达1.54亿元。

到2009年底，所有涉农惠农补贴资金已顺利通过全省统一使用的惠农资金“一卡通”以最快捷、最安全的形式全部发放到享受对象手中，基本做到了无差错、无挪用、无延缓、无抵扣、无上访事件，有效地维护了农民切身利益。

3.“村财镇管”普遍得到规范。自2005年4月全县农经站与财政所合并之后，成立了“村级财务集中核算服务中心”，统一配备了设备和财务人员，保证了村级财务新老交替的正常运转。县镇联动统一进行了三次村级财务摸底清理大检查。在此基础上，重新规范健全了账务体系和会计档案。随后，又按照省纪委、监察厅、农业厅联合下发的《关于贯彻落实（中纪发［2006］24号）进一步规范村级财务管理工作的通知》以及襄樊市纪委、监察局、农经局相关文件精神，紧紧围绕规范、提高和监督重心，狠抓了农村财经政策的贯彻落实、基层队伍培训、管理规章健全和财务运行监督等方面，全面推行了村级财务代理制，从而使全县的村级财务运行走上了“双向委托代理、层层把关审签、集中定时办结、规定程序运作、定期公示监督”等规范化、制度化、安全化轨道，消除了多年来农村财务包包账、卷卷账和半头账等历史问题，从而很大程度上解除了干群不少疑虑和矛盾，密切了干群关系，促进了农村政务的顺利施行。

4.财政监管的重要性逐步凸现。随着国家“三农”政策的不断出台，资金投入的不断增多，农村财政支出管理的重要性愈加突出。为此，特别注重引导乡镇财政管理工作由原来偏重抓收入转移到支出管理为重点的收支管理并举转变。为进一步规范县乡涉农财政财务管理行为，提高公共服务保障水平，制定了“乡财县管”、“村财乡管”、“涉农财政资金管理”等办法和相关规章制度；依托“金财工程”网络信息技术强力支持，将全县11个财经所计算机实行了局域联网，正在逐步加快村级财务并网工程，以实现省、县、乡、村“互联互通、信息共享”网络监管。通过全省统一运用的“乡财县管”软件，县镇实行网络信息化财政管理，乡镇财经所在电脑终端进行账务处理，数据通过网络自动上传存储在县局服务器，明显提高了办事效率，大力推进了农村财政财务管理。同时，创新工作机制，积极开展了整合支农资金试点工作，按照“渠道不乱，用途不变，优势互补，各尽其力，各记其功”的原则，相继监管整合支农资金达1200余万元。特别是到村的各项财政专项资金的得力监管，有效地提高了项目建设尤其是村级公路建设、产业化发展、人畜饮水、扶贫优抚等资金的使用效益。

5.基层财政服务范围进一步拓展。农村税费改革以来，乡镇财政机构改革不断推进，全县压减乡镇财政干部140多人，不少机构都是一人双岗、一人多责，有的一人兼管几个村，有的兼任几个岗位。既要协助两税部门抓好税收征管工作，确保各项税收及时足额入库，又必须完成涉农资金的编报审核和发放兑现、新农合农民基金的收缴划转以及农民负担的监管、民生工程建设以及新农村建设、农村“两保”试点等等新任务；还要参与乡镇中心政务，配合完成新农村建设、计划生育、乡村规划、通村公路建设等中心工作，为适应新要求，农村乃至乡镇财政干部以全力服务“三农”为根本宗旨，边学边干，总结提高，相继对扶贫移民、园区拆迁、重点村建设、农业综合开发、农村“两保”试点、专项转移支付等涉农补贴资金，从立项、申请、拨付、使用到结算都直接参与，全程服务，进行监管，逐步承担起建设新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项新的重任，其综合协调功能日益拓展增强。

二、当前矛盾与问题

1.职责分散，专门监管与服务有些落空。就县级讲，目前虽然成立了农村财政管理局，但其实质性工作大多由诸多农口部门在承办，农村财政管理局具体操作的职能不多。诸如粮食直补由财政内部的商贸科室在负责，外部由粮食、农业局参与配合；水稻良种、退耕还林、能繁母猪以及众多的农业农技补贴，由财政内部的农业科室在负责，外部由农业、农技、林业、畜牧及其他相关部门参与配合；农机、家电等补贴财政内部归基建、农业等科室在负责，外部由农机、商家或财政所在参与和承办；大的“乡财县管”改革动作和日常监管，也是预算、国库收付局主要在抓管，农村财政专管部门没有实质作为；乡镇财政财务监管，既有内部财政监督局在负责，还有外部审计局负责，一年定审几次，没有农村财政管理局的事。从而致使目前农村财政专管部门只是在“小打小闹”，仅仅只管理承办着村级财务理顺和监管、农合基金征收督导以及涉农财政信访处理上，根本没有统揽到县级大半壁江山的农村财政真正的管理和服务工作。致使当前农村财政监管与服务衔接不紧凑，协调不得力，机构重叠浪费，而且监管也出现不少盲区。

2.上级包揽，基层预算管理职能几乎被取消。随着政府职能和财政体制改革转换，尤其是国库集中收付机构改革的推进到位和统揽规范，农村或说乡镇财政职能几乎被取代或取消，尤其是乡镇财政预算编制不仅简单粗糙，而且基本上都由县级代编，乡镇财政几乎失去了财政管理的职能——预算编制审核权。导致有的收支项目没有纳入预算管理范围，原在乡镇财政支出的乡镇道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计生、民政优抚等支出陆续上划到县财政预算支出，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算管理空间小，相对调控能力也变得很弱。不仅导致乡镇政务开展职权弱化，也导致农村财政专管职能硬性肢解。农村税改前，财政所组织税收收入占到乡镇财政预算内总收入的绝大多数，而随着农业税收的全面取消或归并，税源十分有限的耕地占用税、契税征收也成了税务部门的工作，财政所组织收入职能和意识日益淡化，督促整个税收任务自然就落到了县长、局长身上，而相应很多事权承担上就只会张嘴等靠要，没有钱就不办事，虽然在岗人员不多，大量内退或下岗，但仍使乡镇一级财政几乎成为饭来张口、衣来伸手、被动应酬、跑腿接电话喊人的“勤务班”，“乡财县管”改革演变成了“乡财县养”状况。

3.体制上收，基层支持经济发展的压力很大。现行的财政管理体制，虽然教师及乡镇行政人员的工资都统归县级财政统发，但新农村建设、计划生育、社会稳定、农业开发、招商引资以及乡镇基础设施建设等繁杂任务，给农村财政依然带来较重的经济压力。由于乡镇财政预算收入与其税源相差较大，乡镇完成的地方财政收入与其担负管理基层的任务所需经费都有较大差距，特别是贫困地方日益增长的支出需求与地方经济发展极不相适应的矛盾越发加重。与此同时，随着县域经济快速发展，地方财政收入实现了持续稳定增长，但由于农村乃乡镇财政处于先天弱势状态，财源总量有限，结构单一、稳定性差，收入结构不尽合理，特别是农业税收的全面取消，给农村财源建设带来了新的更大矛盾，不仅收入上不去，而且累及到财源建设扶持也很乏力。加之农村金融服务和总量更差，使农村财力与事权矛盾有增无减。取消农业税后，由于契税、耕地占用税税源十分有限，不少乡镇固定税收收入日渐大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级转移支付来维持，乡镇自有收入大都来自出租出售国有资产、土地等收入，其来源不稳定、不规范，也难以监管，导致违法违纪和无端浪费现象。不少乡镇政府几乎变成了拍卖行，书记镇长成了经纪人和财经出纳员，有点“黑收入”也不入财政账，自用自支自核销，不然很难应酬日常政务。

4.职能肢解，涉农财政监管仍然弱化。就农村财政专管机构而言，目前对涉农财政资金监管显得很弱化，不少地方可以说还没“入行”，主要由于财政内外的农口部门过多，资金流向也很分散，立项、申报和分配、拨付等等环节的职权都不归农村财政专管部门操作，特别是项目或资金根本就不通过农村财政专管部门掌控，因而对其监管也无从抓起。目前几乎是哪里有举报就去哪里调查处理一下，没有举报就不作为。农村财政专管部门要想开展专门检查监管活动，也需求得诸多相关农口部门的支持配合，不然，既不知道立项情况，也不知道分配情况；既看不到账目，又不知具体分布情况，根本无法检查监管。

三、总体思考与建议

随着农村综合改革和公共财政、政府职能的深化推进，农村财政管理和服务工作，要按照实践科学发展观的新要求，坚持总揽农村财政全局的指导思想，紧紧围绕机构定位的新职能，客观发展的新需求，致力整合职能效应、突出规范重心、强化监管协调、创新长效机制、综合实施推进上狠抓深化和完善。结合县级实际，初作如下总体思考和建议：

首先，以整合涉农财政职能为首要任务。前一时期的农村财政管理机构改革仓促上阵，人为形成了新的机构重叠、资源配置浪费，导致财政管理和服务谁都该管在管，而谁也没有认真负责地管，不仅使农村财政运行的外部出了不少问题，而且财政自身的矛盾事故也百出，如乡镇预算财力不实、专项资金时常被截留挪用、农补资金滞拨或贪污等等。因此，要在广泛深入调研、形成普遍共识的基础上，重新慎重地考虑县级农村财政管理机构的职能职责统一划并、统揽全局的大问题。以笔者之见，可否以现有的农村财政管理局为核心，把财政内部现有的农业、商贸、基建、社保等科室密切相关的职能归并，或预算、国库等部分职能重新划并到农村财政专管机构中去，甚至包括财政外部的职能局的相关部分职责职能归并问题，都可一并考虑，从而将职能整合，科学分工，重新细划职能科室，制定新的职责范畴，以促进农村财政管理和服务优势集中、口径集中和实施火力集中，高效推进，改变当前涉农财政监管与服务机构重叠、职责交叉、各行其是、严重浪费的局面。

其次，以落实惠农政策及资金为工作重心。鉴于目前很多体制一时难以理顺，特别是涉农项目多头申报、资金多头管理、拨付发放多渠道的散乱局面，农村财政管理必须按照“整合资金、规范管理、集中窗口、社会化发放”的总体思路，发挥财政统揽功能，规范推行以政策一口出、指标一文下、资金一户管、服务一站办、补贴一卡发、结算一线通、收支一本账、来去一了然“八个一”为主要内容的涉农财政资金管理和支付方式的改革。财政补贴农民资金实行县财政统一管理，在上级补贴政策和资金数额明确的前提下，县财政将补贴资金指标统一下达到乡镇；各种补贴资金直接划入县财政在县信用联社开设的“财政补贴农民资金专户”，实行封闭运行，向农户发放存折和明白卡；乡镇财经所将各相关部门提供的单项清册，依据政策逐项进行审核汇总，编制财政补贴农民资金汇总清册并进行公示，根据公示无异议的清册，县财政将各类补贴资金进行整合，委托信用社或其他金融机构统一打卡上折，实行“一卡式”发放；县镇结算各项补贴资金包括申请、拨付均通过网络完成。乡镇财经所设立财政补贴农民资金管理台账，并根据各种补贴资金性质，设立分类资金明细账，实行专账核算。在此基础上，应按照“明确责任、规范操作、动态管理、政策衔接、监督检查、考核奖惩”的要求，全面推行惠农资金管理发放改革，确保基础数据和补助对象真实，为惠农资金“直通车”铺实路基，以“一卡通”形成落实惠农资金的完整“链条”，从体制机制和程序上保证各项惠农政策不折不扣地落实到位。

第三，以优化基层公共服务为目标追求。随着今后财政事务增多的趋势，农村财政管理应把监管职能寓于服务之中，全面推行以财政管理服务为核心、在农民政务服务全程代理制上大胆创新，积极探索“方便快捷，优质高效”的便民服务综合机制，将农村所有行政服务办成类似于市级行政服务中心一样的机构，以乡镇财政服务中心为依托，对农民申请办理的政务事项推行“一个中心”对外、“一个窗口”受理、“一条龙”服务，实现财政补贴资金“一卡式”发放、行政审批和公共服务“一站式”办妥、行政事业性收费“一票制”收缴、汇缴划转“一网传”办结。基本模式可概括为“两设立、三规范、四整合、五建制”，即：依托乡镇现有的财政服务大厅改设为乡镇政务综合服务中心，集合村级会计代理、土地流转、惠农补贴、申请信贷等服务，受理群众办事申请，提供相关政策法律咨询，接待群众来访和具体查处。同时，以财税专管员为依托，在村设立为民服务代理点，帮助群众代办申请事项。规范服务范围、运作方式和操作程序。整合办公场所、人力资源、站所职能和服务方式。建立内部监督制约、工作协调、联合调查、监督检查和双向考核机制。以农村财政管理部门为主线地集成农村需求发展服务中心，直至将农村财政管理机构建设成为农村事事都找财政服务中心办结，让农民放心委托的农村政务综合服务机构，既节省农民跑路花钱费精力的成本，又使涉农政务服务直达不推诿，件件有着落，还有效遏制腐败，全面优化农村政务监管和服务。

第四，以改革公共产品供给方式为创新拓展。在实施“三农”服务全程代理制、明确县乡两级政府提供农村公益性服务责任主体的基础上，深化推进农村综合改革，着力构建“服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化”的新型农村公益性服务体系，逐步实现“以钱养人”到“以钱养事、以事定费”的转变。将现阶段农业、畜牧、水利和文化体育、广播电视等8大类30余项技术服务作为“以钱养事”的重点项目，遵循社会化、市场化的改革方向，打破区域界限，面向社会公开选择有资质的单位和个人，参与农村公益性服务，切实增强市场活力。对纳入“以钱养事”的服务项目，一律实行政府采购、合同管理，依法确定和履行双方的责任、权利和义务，并将考评结果与服务主体经费拨付紧密挂钩，确保农村公益事业服务高质量、落实处。同时，按照“整合资金、政府统筹、低点起步、逐渐提高”的思路，积极推进农村居民低保制度改革试点，并将“五保户”补助、农村特困群众生活救助、痴呆人员补助及社会捐赠等社保福利资金进行归并，对农村低保对象实行分类施保；并按照“政府组织引导、农民自愿参与、多方筹集资金、救助大病为主”的总体思路，建立新型农村医疗互助制度，使农民参合率普遍达到95%以上，逐步实现县域城乡医疗保险全覆盖、均等化。再次，要进一步促进完善财政投入机制，切实推进新农村建设。随着公共财政覆盖农村范围的扩大，作为服务排头兵的农村财政管理，要以供给主体功能，更多地采取民办公助、财政贴息、以奖代补等方式，引导社会资金增加对“三农”的投入，逐步建立起以政府（财政）投入为主导的多元化支农资金稳定增长机制。县、镇农村财政管理部门必须抓住和利用好这一机遇，扎实工作，督导落实，全力推进农村公共财政的长足发展。

第五，以财政专项改革为渐进突破。事实证明，凡是实现了财政“一条边”垂直管理的地方，抵扣补贴资金的现象就少，违纪违规的现象就少，农民上访的就少，反之则不然。这对惠农政策能否顺利落实至关重要。因此，各地应按照中央出台的新政策，扁平管理层级，实行三级管理体制，弱化市、乡财政职能，从根本上理顺乡镇财政管理体制，完善乡镇财政管理方式改革。充分利用国库集中收付向乡镇延伸的平台，逐步完善乡财县管。与此同时，全面实施部门综合预算，对单位预算实行定员定额管理；严格实行“收支两条线”管理，将政府各类非税收入统一纳入综合财政预算管理；按照“前台支付、后台核算”的模式，深入推进国库管理制度改革，从而有效提高财政资金运行效率。同时，还要大胆探索支农资金整合新路子。按照“资金所有权归政府，项目实施权归部门，资金管理权归财政，效益评价权归社会”的原则，对所有财政支农资金实行“统一制定规划、统一申报立项、统一下达计划、统一组织实施、统一监督管理、统一绩效考核”的管理模式，统筹规划，捆绑使用，分步实施，各记其功，最大限度地发挥财政支农资金的整体效益。

第六，以规范农村财政监管为坚实保障。农村乃乡镇财政作为上系上级财政、下联“三农”最紧密的基层管理部门，服务三农的第一线，在财政支农资金管理方面具有不可替代的作用，县级农村财政管理部门必须牢牢扭住这一抓手，统筹部署，精心指导，发挥更大更有效的引导监管作用，保证所有涉农财政资金使用效益更大更好更优。与此同时，农村集体财务和资产管理问题也是农村群众十分关注的敏感话题，事关农村经济健康发展和社会稳定，要更好地通过现有的村级财务服务平台，把村级财务管理推向制度化、科学化、规范化，当前尤其要加强乡村债务管理，化解债务风险，完善村级财务手续和管理。此外，还要密切关注农民负担反弹与否、整个农村财政预算、转移支付以及乡镇国有资产、行政事业单位财务、合作医疗就医和兑付等方面的严格监管，拓宽规范监管领域，促进农村社会全面发展。

F812.2

A

1672-9544（2011）06-0063-06

2010-07-07

刘鹏飞，局长，从事财政研究与实践；杨清安，副局长，从事财政研究与实践；李应宝，主任，从事财政研究与实践。

【责任编辑 寇明风】