我国地方政府债务治理：近期目标与长效机制

崔 军

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、引 言

在我国，尽管法律明令禁止地方政府举债，但自20世纪90年代中期以来，地方政府债务的存在已经成为不可否认的既成事实，并一直受到关注，尤其是2008年全球经济危机爆发后，宏观调控政策强调政府投资的“反危机”作用，在中央政府1.8万亿元新增投资的带动下，地方政府被要求配套投资，使得地方政府债务问题凸显，债务风险剧增。按照银监会的统计数据，截至2010年6月，我国地方政府公开的可计算的总债务已超8.42万亿元。审计署2010年6月的审计报告则指出：在对18个省、16个市和36个县本级的审计中，有7个省、10个市和14个县本级债务率超过100%，最高的达到364.77%。

综观我国的地方政府债务，大体可分为两类：一类是直接债务 (如某些乡镇政府向农村商业银行或农村信用社的借款，或者某些采购事务的欠款)，这是极难获得准确数据的，因为地方政府都将其视为最高机密;另一类是间接债务(以地方融资平台债务为主体，下文中有具体数据)，①之所以称其为地方政府的“间接债务”而不是“或有债务”，是因为这部分债务是实实在在地存在的，只不过地方政府成立了城投公司或城建公司来加以掩饰，换一句话，如果没有法律、制度等因素的制约，地方政府会直接“披挂上阵”的;从另一个角度说，这些债务从表面上看是公司的债务，但实际上所筹资金的用途基本均指向了本应政府履行职能的所在，偿债资金的来源亦是来自于政府职能部门权力的部分让渡，绝大部分城投公司或城建公司均可以视为政府职能部门的延伸，这种做法也许可以算做地方政府绕开相关制约因素的一种“灵活的变通”。这一间接债务的风险倒是可以称为“或有风险”，从目前的情况来看，如不及时采取果断措施，转变成真实风险的概率极大。此一形式已融入市场化操作的因素，相关的债务数据基本是公开的。

从目前的情况来看，我国地方债务的最大风险存在于地方融资平台债务。更进一步讲，风险来自于此类债务没有可靠、稳定的偿债资金来源。因此，温家宝总理在2010年9月夏季达沃斯论坛上指出地方融资平台债务风险有所加大的势头，而银监会更是将其列为2010年银行业三大风险之首。

我国地方融资平台债务问题的出现，“反危机”积极财政政策的运用只是一个导火索，催生了这一债务形式的出现，加速了其规模的膨胀，地方政府债务更深层次的缘由则应该从地方政府财政资金的供给和需求两个方面去探讨。从资金供给方面来看，1994年分税制改革后“财权上移”局面的出现造成了地方财力的紧张，而《预算法》第28条关于地方政府不具备发债主体资格的相关规定则使其无法选择发行地方政府债券以缓解财政压力之路;从资金需求方面来看，无论是发展区域经济的任务，还是基本公共服务均等化供给的要求，乃至目前行政管理体制包括官员任免机制与政绩考核机制的现状，均迫使地方政府及其官员不得不在财力不足的现实条件下另辟蹊径，寻求新的资金来源渠道。这一点可以从20世纪90年代中期以来地方政府乱收费— “土地财政”—融资平台的递次出现轨迹得以证实。所以，地方融资平台债务的出现只是表面上的债务形式问题，如果从根源上进一步挖掘，即使地方融资平台不出现，也会出现其他形式的“变通性”的债务问题。也就是说，如果目前不着手从根本上解决问题，即便是地方融资平台及其债务得以清理，也会出现其他形式的地方政府债务，所以我们必须清醒地认识到地方政府债务中的“合理成分”，①这里所说的“合理成分”，是指目前我国地方债务的形成原因中，既有地方政府投资冲动、盲目投资所导致的，也有体制因素所引发的。本文将后者界定为所谓的“合理成分”。对其宜“疏”而非一味地“堵”。

沿着这样的思路，针对我国地方政府债务的现状，清理融资平台公司及其债务是当务之急，且只能作为近期目标绝非根本目的，从长远打算则应该构建增强地方政府财力、规范地方债务管理的长效机制。显然，先“治”后“理”是其中的基本逻辑主线，这也是本文标题中采用“治理”一词的真正含义。

二、地方融资平台债务风险分析

对于地方融资平台债务，一方面规模庞大存在着债务风险，另一方面由此引发的延伸性风险亦不容低估。

1.地方融资平台债务的规模风险剧增

在前文提及的银监会公布的截至2010年6月地方政府公开的可计算总债务8.42万亿元中，地方融资平台贷款达7.66万亿元 (存在严重偿还风险的贷款约占23%);同时根据对债券市场的统计，城投债 (含中期票据和短期融资券)余额为4 882.5亿元，二者合计8.15万亿元，占到地方政府债务总规模的96.77%。②另外，还有财政部代发的地方政府债券2 670亿元。而2010年我国地方政府财政收入仅为4.06万亿元，其中蕴含的债务风险是不言而喻的。而且，2011—2013年期间，大量地方债将进入还款期，风险会在未来两三年集中体现。

2.银行信贷与债券违约风险加大

许多地方政府融资平台公司的资产负债率都在70%以上，其融资渠道：一是通过资本市场的直接融资;二是通过银行贷款的间接融资(主要渠道)。如此债务规模和负债结构，一方面使这些企业不得不面对很大的还本压力，另一方面也承担了较高的财务费用。而这些债务的偿债资金来源大多依赖“土地财政”的卖地所得，土地资源的有限性则决定了资金来源的非持续性和不稳定性;也有的企业借新偿旧，拆东墙补西墙。不稳定的偿债资金来源，实际上也将商业银行等金融企业拉进了这一危险的链条。

3.由地方政府违规或变相担保导致的地方乃至中央财政风险凸显

融资平台债务构成了地方政府的间接负债，因为地方财政负有承担全部或部分风险的连带责任。而一旦出现地方政府难以清偿债务的情况，中央财政就不可避免地成为“最后的支付人”，承担最后的清偿义务。无形中，中央财政亦被动地承担了地方融资平台债务的或有风险。

4.对经济发展方式的转变产生不利影响的风险隐现

地方政府通过融资自行建设的规划范围之外的项目，在地区利益的庇护下，常常是导致“两高一资”产业持续维持或死灰复燃的原因。显然，这是我国调整产业结构、转变发展方式的主要障碍之一。

三、地方政府债务治理的近期目标：清理融资平台公司及其债务

显然，应对地方政府债务的近期目标就是要采取有力措施，清理地方融资平台公司及其债务。

2010年6月以来，国务院以及相关部委已经就此连续出台了清理地方融资平台的一系列政策措施，其中包括：(1)2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》 (国发 ［2010］19号);(2)2010年7月30日，国家财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于贯彻国务院〈关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》 (财预 ［2010］412号)。2011年3月1日，审计署18个特派办和37家地方审计机关，开始了对31个省 (区、市)和5个计划单列市政府性债务的全面审查。

地方融资平台公司数量众多，债务规模庞大，对其予以清理显然非一日之功，基本思路应该是“控增量，化存量”。

对于融资平台公司，具体的清理举措包括：(1)对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务;(2)对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能;(3)对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

对于融资平台公司的现有债务，还债资金原则上应当依靠平台公司自身运营项目的盈利。对于因公益性项目举借的债务，可以由财政性资金弥补。

也就是说，今后凡是没有经营性收入的公益性项目，不再采取成立融资平台公司的“变通性”融资方式，财政直接介入;凡是拥有稳定经营收入的公益性项目或非公益性项目，采用市场化方式融资并运作。

在对地方融资平台公司及其债务进行清理的同时，要在更深一步的层面上强化对地方政府和商业银行的约束，即积极引导地方政府降低投资冲动，减少盲目投资，保持经济刺激政策进入与退出的适时和有度;对商业银行强化内控机制，避免跟风放贷，正确甄别和选择地方政府的融资项目要求。毕竟地方政府是地方融资平台公司及其债务出现的始作俑者和所筹资金的真正需求者和使用者，而商业银行则是资金的主要供给者。只有采取全方位的治理措施，才能保证取得预期的治理效果。

四、地方政府债务治理的长效机制：增强地方财力与规范债务管理

我们采取一系列政策措施对地方融资平台公司及其债务进行清理，主要是出于对此种“变通性”融资手段的隐蔽性、安全性以及由此引发的债务规模和债务风险的不可控制性的担心和防范。正如本文“引言”中所述，我们必须承认目前我国地方政府债务中是具有一定的“合理成分”的，它是具有“刚性”的，对其应采取“疏”的办法加以解决，“堵”是治标不治本的，是无法根本解决问题的。

何为“疏”的办法?主要是加强地方政府财力建设，具体有二：一是从财政管理体制改革中寻求突破，即通过实现各级政府财力与事权的匹配这一体制手段来解决地方政府履行基本职能的收支缺口问题;二是从政府债务管理机制的创新中开辟路径，即通过探索建立地方政府发行债券制度这一市场手段来解决地方政府建设资金缺口问题。①之所以将建立地方政府债券发行制度称为“市场化手段”，主要是出于这样的考虑：该方式所获资金的来源并不是在财政体制内加以解决，而是通过债券市场吸纳社会闲散资金来筹集。同时要规范地方政府债务管理，使债务风险处于“可防”、“可控”、“可救”的范围之内。②在这样的思路之下，实际上地方政府债务只有地方政府债券一种表现形式了，缩小了地方政府债务的延伸空间，同时也降低了对其予以监督管理的难度和复杂程度。

1.地方政府债务治理的体制性手段——完善分税制，实现各级政府财力与事权的匹配

《“十二五”规划纲要》中明确提出，“十二五”期间，我国要“按照财力与事权相匹配的要求，在合理界定事权基础上，进一步理顺各级政府间财政分配关系，完善分税制”。当然，理顺各级政府间财政关系，实现各级政府财力与事权的匹配，其基本前提是根据我国分税制财政管理体制的现实状况和存在的问题，对我国政府财政层级予以简化，即构建中央、省、县 (市)三级财政体系［1］。

对于政府间事权的划分，应该坚持效率优先的原则，即某项事权由哪一级政府行使效率更高则划归哪一级政府的原则;对于各级政府间财力的分配，税种划分应视为政府间财力的初次分配，转移支付则可以视为财力的二次分配 (或再分配)。同国民收入分配一样，政府财力的分配同样要坚持初次分配公平与效率原则兼顾，二次分配更注重公平的原则。

具体地说，对于政府间事权和支出范围的划分，中央政府的职责应定位于维护国家形象和安全统一、保证全国范围内法制、政令和市场的统一;省级政府的职责在于保证地区社会经济的稳定发展以及中央与县 (市)体制的有效衔接;县 (市)政府则要全力保证地方社会经济稳定发展以及基本公共服务的有效供给。在此基础上，根据事务数量和履行难度可以基本确定中央、省、县 (市)三级财政的支出占比分别为4.5∶2∶3.5，呈现出一个近似于“哑铃型”的支出分配比例格局。

对于政府财力的配置，初次分配 (分税)配置比例大约为6∶2∶2，形似“锤型”。对比4.5∶2∶3.5“哑铃型”的支出分配比例格局，省级政府财力配置与事权是匹配的，而中央政府财力配置比事权比例高15个百分点，地方政府财力配置则比事权比例低15个百分点。之所以这样设计，主要是为财力的二次分配 (转移支付)预留空间：中央财政是净转出层级，要向省级财政和县 (市)转移，所以预留15个百分点的净收入;省级财政既有转入又有转出，转移性收支基本相抵，所以在财力初次分配阶段收支不留缺口;县 (市)财政是净转入层级，从中央财政和省级财政均可以获得转移性收入，所以预留15个百分点的支出缺口。

在这样一个框架设计下，是基本可以实现三级政府财力与事权的匹配的，解决地方政府履行基本职能的收支缺口问题，从而使地方政府债务问题得到极大的缓解。

2.地方政府债务治理的市场化手段——健全债务管理体系，探索地方政府债券发行制度

《“十二五”规划纲要》首次在国家五年发展战略中提出，我国应“探索建立地方政府发行债券制度”，当然温家宝总理在2011年《政府工作报告》中对此议题亦有涉及，“对地方政府性债务进行全面审计，实施全口径监管，研究建立规范的地方政府举债融资机制”。同时，国家财政部预算司已经于2008年成立了地方政府性债务管理处。种种迹象表明，“地方政府不得发行地方政府债券”的法律规定已在松动，禁区即将打开。此一政策出台，显然会对地方政府财力形成有力的补充。

但是，允许地方政府发行政府债券绝不应当没有任何附加条件。基于我国的现实国情，本文认为，至少应关注以下两点：(1)地方政府发行政府债券所筹资金不应用于弥补一般预算的收支缺口，①即《预算法》第二十八条中“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定仍须坚持，而目前现实存在的一般预算收支缺口主要靠完善分税制，实现地方政府财力与事权匹配来解决。但该条款中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定则应借《预算法》修订之机加以改动。而只能用于公益性建设项目。也就是说，应该附加地方政府只能为公益性建设项目发行债券筹集资金的规定。(2)地方政府债券的发债权不宜放得过泛，财政层级不宜过低。本文认为放到省级政府即可，同时财政部预算司的地方政府性债务管理处要加强对地方政府债券发行的监督与管理。

3.地方政府债务治理的常规性手段——建立“可防”、“可控”、“可救”的债务风险管理机制

针对我国地方政府债务治理，除了体制性手段和市场化手段的设计之外，常规性的风险管理手段也是必不可少的，即建立起对债务风险事前防范、事中处置和事后补救的“可防”、 “可控”、“可救”的管理机制。

对于地方政府债务风险事前防范的“可防”机制构建，一是要修订现行《预算法》第二十八条，解除地方政府债券发行的法律制约“瓶颈”。二是应该考虑制定专门的“地方政府债务管理办法”。三是在加强法律制度建设的基础上，建立起地方政府债务风险预警机制［2］。①对于我国地方债务风险预警机制的构建，巴西、美国的俄亥俄州均有比较好的经验可供借鉴。

对于地方政府债务风险事中处置的“可控”机制构建，一是建立债务归口管理制度，明晰债务责任。发行地方政府债券，发行主体一定是财政部门，债务管理主体亦是财政部门，这本身就是一项债务归口管理的举措。二是推行债务信息披露制度，提高债务透明度，如实施将地方政府债务纳入地方预决算报告，设立地方政府债务国家信息系统等举措。三是对地方政府债券发行及债务管理中的违法、违规行为采取必要的惩戒措施，直至予以司法追究。

对于地方政府债务风险事后补救的“可救”机制构建，主要是考虑设立地方政府债务偿债基金，一旦出现债务风险后，及时予以补救。②对于我国地方债务偿债基金的设立，美国、加拿大、印度的做法可以参考。一是依据债务偿还的具体情况 (债务余额、偿还期限及还本付息方式)，按照本级政府年初政府性债务余额的一定比例 (如5%)设立偿债基金。二是偿债基金的来源可以包括举债项目自身收益回报还本付息后的余额、地方专项基金收入、国有土地有偿使用费收入、国有资产收益以及其他一般预算收入。三是偿债基金应该在一定限额内实行年度滚存管理［3－4］。

五、结 语

我国的地方政府债务及其治理是一个在特定背景下，带有鲜明中国特色的复杂问题。单纯地以管理的视角，就地方政府债务论地方政府债务问题及其解决是治标不治本的;即使以“大财政观”去面对该问题，仍有一定的局限性。须将我国地方政府债务问题的解决置于改革的整体层面，包括行政体制改革和政治体制改革的层面上来探讨。否则，在目前的官员政绩观和任免考核机制下，即使采取了文中所述的种种近期和长期的治理措施，地方政府及其官员还是会另辟蹊径，去探寻新的债务形式和资金来源途径，以满足投资冲动以及追求政绩的需要。所以，中国的地方政府债务治理之路任重而道远。

［1］崔军.地方财政管理体制改革：基于简化财政层级的框架设计［J］. 财政研究，2011，(5).

［2］财政部预算司.国外地方政府债务规模控制与风险预警情况介绍［J］.经济研究参考，2008，(22).

［3］财政部预算司.国外地方政府债务管理经验比较与借鉴［J］. 经济研究参考，2008，(22).

［4］张志华，周娅.巴西整治地方政府债务危机的经验教训及启示［J］.经济研究参考，2008，(22).

［5］孙健夫，杨文杰，张维.从平衡财政到扩张性财政——评我国宏观财政政策的转变［J］.河北经贸大学学报，2010，(6).