“小金库”治理屡禁不止的症结与对策

周萍萍

（安庆职业技术学院，安徽 安庆 246003）

“小金库”治理屡禁不止的症结与对策

周萍萍

（安庆职业技术学院，安徽 安庆 246003）

“小金库”屡禁不止，并对社会主义经济建设造成严重的干扰和影响。通过“小金库”存在的危害，从政府、社会、单位和小金库自身剖析了“小金库”治理屡禁不止的症结，探寻了防范、治理 “小金库”的对策，期望能为有关政府部门、立法部门及监管部门创建良好的财经秩序提供一些有价值的参考。

小金库；屡禁不止；危害；症结；对策

长期以来，中央对小金库的治理工作非常重视，早在1986年6月，国务院就颁布了《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，对将预算内资金划转为预算外资金等问题做了明确规定。此后，中央曾先后十余次发文清理整顿小金库，其中包括1989年、1995年和2009年三次大规模的全国性专项治理，三令五申，反反复复，但小金库问题仍生生不息，甚至变本加厉，愈演愈烈。如何防范、治理“小金库”，对维护财经纪律，促进社会主义经济建设良好运行具有重要的意义。

1 “小金库”的内涵

很长一段时间，人们对小金库的内涵和定义比较模糊，2009年8月中纪委《关于设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》中明确规定：小金库是指违反国家法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 （含有价证券）及其形成的资产[1]。这说明凡侵占截留国家和单位收入，未在本单位财会部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各类资金都归于“小金库”。其具体表现形式有：固定资产不入账，出租出借收入用于内部职工福利；下设服务中心或事务所实体，经营收入独立核算或账外核算，典型变通的“小金库”；截留部分非税收入，设立“小金库”；往来账户中直接列支，隐瞒收支的“小金库”；利用单位工会账和党费账掩饰单位收入，形成转移收支的“小金库”；利用单位保留户倒转资金，形成合理化的“小金库”；以内部科室经费包干结余形式，将单位资金存放在各业务科室内勤管理员手中，支出由业务科室负责人商议支出，脱离单位财务室和财政监督形成“小金库”；利用违规收费、罚款 、摊派取得的资金设立“小金库”；以会议费、咨询费、租赁费、劳务费套取的资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”，等等。

2 “小金库”的危害

2.1 “小金库”是孕育腐败的温床。

由于“小金库”设置隐秘，使用方便，缺乏监管，这就为一些单位人员特别是领导干部贪污、挪用公款设置了“温床”；为联络感情、拢络人心、捞取“政治前途”提供了筹码；为大吃大喝、请客送礼、游山玩水购置了“提款机”；为中饱私囊、损公肥私搭建了“供应站”。严重败坏党风政风和社会风气。

2.2 “小金库”侵害了国家和人民的利益

因一部分“小金库”资金是将应上交国家的财政资金、税金截留或挤占、挪用财政专项资金而形成，导致国家的利益受到严重损害；一部分“小金库”资金是将单位的各项收入或资金转移形成，使得单位效益缩水，造成国有资产的严重流失。

2.3 “小金库”损害了党和政府的整体形象

由于“小金库”管理和支配权往往掌握在少数党员领导干部手中，易使一些单位领导滋生“拜金主义”、“享乐主义”思潮，并产生侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中会造成恶劣的影响。不仅损害党的人民公仆形象，而且破坏干群关系，甚至会丧失群众对加强党风廉政建设的信心。

2.4 “小金库”严重破坏了社会经济秩序

“小金库”虽冠以“小”，但其拥有的资金量却不可小许，有的已达几百万甚至上千万，这些资金游离于正常财务核算体系、财经监督系统之外，不仅污染了社会风气，而且严重扰乱了国家财经秩序。

2.5 “小金库”干扰了单位正常的工作秩序

由于“小金库”行为具有一定的隐蔽性，造成单位财务管理不规范、财务反映不全面、核算数据失真、监督职能弱化，严重影响企业的经营管理和决策；同时也使企业财务稽核、内外部经济审计工作难度加剧，干扰和破坏了单位的正常工作秩序。

3 “小金库”治理屡禁不止的症结

“小金库”问题为何禁而不止、治而不绝？症结何在？笔者认为可从政府、社会、单位和小金库本身四个层面进行剖析。

3.1 政府层面

3.1.1 预算管理体制不完善 目前，我国一方面还有大量的财政资金未纳入预算管理体系，另一方面那些已经纳入预算管理的财政资金，则存在着预算编制不够细化，预算执行不符合财经制度规定，挤占挪用预算资金现象普遍，不完全按照国库集中收付制度的要求操作等问题。如2010年6月，国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作 《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（以下简称报告）时披露：11个省区应征未征土地出让金等收入381.81亿元，未将683.99亿元土地专项资金纳入预算管理。同时此次共审计的56个中央部门中，有16个部门当年超预算支出8.74亿元，占这些部门预算支出的3.38%；有16个部门存在以拨代支等问题，涉及金额5.60亿元；19个部门存在未严格执行政府采购规定的问题，涉及金额14.09亿元；23家受托代征单位未按规定征收或上缴港口建设费50.85亿元[2]。这些资金为“小金库”打开便利之门。

3.1.2 行政经费来源体制弊端 我国行政事业单位经费来源实行财政拨款与部门自筹的“双轨制”(除了财政拨款之外，还依赖自身的所谓“创收”)。这种经费来源格局衍生出三种管理状况，即预算内收支、预算外收支和制度外收支管理。其中，预算内收支的管理有统一的制度规范；但预算外和制度外的收支管理相对混乱，易成为“小金库”套取资金的对象。如2010年6月，刘家义审计长在《2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中披露：一些中央部门还存在挤占挪用财政资金和违规发放津贴补贴10.95亿元；多申领财政资金或瞒报收入和资产等6.21亿元；违规收费及未按规定征缴非税收入等16.26亿元等。

3.1.3 法制建设滞后 小金库久治不愈，与我国立法上的滞后不无关系。到目前为止，我们仅能在《会计法》、《税收征管法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规之中散见有关“小金库”的规定，这些行政法规对小金库处罚较轻，达不到惩戒目的。要想彻底根治小金库，使设立“小金库”的行为能找到相应的法律处罚依据，有必要建立一部针对“小金库”治理的专门性法律。

3.1.4 惩治力度不够 我国对“小金库”问题的监督检查主要包括行政监督(财政监督、审计监督、行政监察)、党内监督(纪委)、司法监督(公安、检察)和部门监督(国资委等相关主管部门检查)。但由于设立小金库打的是集体的幌子，往往被看作是一般的违纪违规，因而对相关责任人的责任追究往往不够有力，大多是经济处罚，如单位最高处罚5万元，对责任人可处罚款5 000～10 000元，且经济处罚也常常因为罚款没出处而不能到位。由于对“小金库”的治理未能上升到法律的高度，很难从严惩治，每次清理出的问题，因涉及面广，情况复杂，于是乎罚不责众，对其处理往往失之于宽，失之于软。

3.2 社会层面

3.2.1 贪污腐败现象蔓延 在有些地方、行业或部门，少数领导干部化公为私、侵占私分、中饱私囊、徇私舞弊、钱权交易、乱发钱物、收送红包等腐败现象和不正之风盛行的一个很重要原因就在于 “小金库”为其提供“财政支柱”；反过来，这些现象也为“小金库”的产生奠定了社会基础。

3.2.2 不当竞争加剧 随着市场经济的深入和发展，经济活动竞争中出现了许多不规范的新情况和新问题。各经济主体为了自身经济利益或者防止在激烈的市场竞争中遭到淘汰，在竞争中就会自觉或不自觉地运用不正当竞争手段争取交易机会和交易条件，打政策法规的“擦边球”，采取违法手段设置“小金库”。

3.2.3 银行、证券等金融机构疏于清理 银行、证券等金融机构为拓展业务，不分资金性质，争相拉客户，揽存款，往往为单位多头开户、违规开户，疏于对“小金库”实施清理，在一定程度上为“小金库 的存在起到默许或纵容的作用。

3.3 单位层面

3.3.1 法律意识淡薄 一是“合法”心理。部分领导干部总认为在如今社会大环境下，哪单位都有迎来送往，“小金库”主要是用来“疏通”各方利益关系的，而不是中饱私囊或侵占私分，因此就不能算是违纪。二是“合理”心理。认为设立“小金库”是目前市场经济条件下的必然产物，而且能为单位职工谋利益，取消了反倒给小集体带来损失。三是“攀比”心理。因此，治理起来往往是上有政策，下有对策。3.3.2内部控制缺失 一是对内部控制重要性认识不到位。有的单位业务流程控制过于简单，对某些问题的处理仅凭经验，凭惯例；有的单位虽然制定了一系列内控制度，但其不是未能执行，就是对执行的效果缺乏必要的监督，导致有章不循，违章不究；二是现行会计管理体制不完善，会计的任免、奖惩都由单位做主，即使财会人员发现单位有违规违纪现象也不敢坚决抵制，有的甚至同流合污。正如“端人家碗，受人家管，就不能揭人家短”；三是现行会计核算环境、核算方法和制度上存在漏洞。如不相容岗位未能分离，存在出纳兼复核，采购兼保管等现象，为“小金库”的滋生大开方便之门。相关票据管理不严格，票据的购、领、用、核销未按规定建立台账，使单位及会计人员有较大的操纵余地，为设立“小金库”提供了便利条件。

3.3.3 财务管理制度不健全 一是预算控制薄弱，主要体现为预算编制较粗糙、预算刚性不够；二是单位授权批准体系未建立，导致越权行使职权现象严重，使某些别有用心者轻而易举地截留上缴款、收钱不入账和虚报开支；三是货币资金收付不规范，特别是重要货币资金决策、审批、使用缺乏有效管理，形成财务监控漏洞，容易滋生“小金库”。

3.4 小金库自身层面

3.4.1 小金库具有金库的诱惑性 现今的“小金库”可认为是单位领导或管理人员的一个可以任意支配的小钱柜，为中饱私囊，任意挥霍，某些不法人员会想方设法设立“小金库”。

3.4.2 小金库资金来源的复杂性 “小金库”资金来源多途，花样五花八门，难以根治。同时很多设立“小金库”的行为难以明确定性，往往是作为违纪行为进行处理的，缺乏震慑力。

3.4.3 小金库具有保管的隐蔽性 “小金库”往往是由部门或单位的领导授意建立的，收支隐蔽，操作隐蔽，可能在职工食堂账上、工会或党费账上、某财务人员手中、某个人存折账户上。对“小金库”的管理随意，有的是领导管账、被领导信任的会计管钱；有的是领导管钱、由领导认为的“自家人”管账；有的甚至是领导自管自支。到“小金库”资金用完后，把相关账册(记录本)或票据全部销毁就了无痕迹。总之，“小金库”知情者少之甚少，极具隐蔽性。

3.4.4 小金库具有使用的随意性 许多单位 “小金库”既无管理规定又无审批程序，在开支和使用上是领导干部或经办人员个人说了算，想怎么用就怎么用，想用多少就用多少，没有任何监管。这就容易给违法违规行为钻空子。

3.4.5 小金库具有受惠的“群众性” 设置“小金库”的领导者在谋取私利的同时，也将“小金库”中的部分资金用于职工奖金发放、福利改善。因此，小集团中的知情者往往出于单位和自身利益的考虑一般不会主动向纪检监察部门检举、揭发本单位的“小金库”。当受到纪检监察部门调查时，他们不仅知情不报，甚至为之打掩护。

4 “小金库”防范治理对策

4.1 宣传教育方面

第一，充分利用电视、网络、报刊杂志等新闻媒体做好广泛的宣传工作，利用多种途径向群众公布举报方式，使“小金库”成为过街老鼠，形成强大的舆论压力。第二，将“小金库”专业治理与理想信念、反腐倡廉教育相结合，使各部门、各单位主要领导干部坚定理想信念，树立正确的权力观、地位观、利益观，不断增强法制意识和社会责任意识，增强拒腐防变能力，筑牢廉洁自律的思想道德防线。第三，加强典型案例教育，大力营造坚决取缔“小金库”的强烈氛围，并将领导干部的职务晋升，工资晋级与“小金库”治理工作挂钩考核。从思想上引导各级领导干部认清设立“小金库”的危害性及取消“小金库”的必要性，做到知法、守法、护法。第四，加强财务人员的业务培训和警示教育，提高其政治业务素质，提升其财会理论水平，增强其遵纪守法意识，履行其会计监督职能，自觉抵制私设“小金库”。

4.2 制度保障方面

一是修订或出台“小金库”监督检查专项治理法律法规。进一步明确监督检查执法主体与各执法主体的职责、“小金库”违纪事项界定、违纪违规行为处理处罚、责任追究与案件移送等，约束和控制各单位或部门主要责任人滥用职权，做到惩前毖后，治病救人。二是深化部门预算改革。目前，可以采取的主要措施有：全面推行综合预算，将预算外资金全部纳入预算控制体系，从根本上解决预算内、外资金“两张皮”的问题，消除预算单位以正常支出不足为由而设立“小金库”的动力、借口和诱因；逐步细化部门预算，将单位预算支出科目明细到“目”级，从制度上杜绝违规套取预算资金的行为；建立完善项目预算的决策论证制度，引入专家论证、听证；实施预决算公开，增强预算的透明度，扫除预算监督的盲点，保障财政资金的安全有效使用；规范预算执行，严格按预算规定划拨、支配、使用资金，实现财政资金分配的公开、公平、公正和优化配置；三是继续深化国库集中收付制度、政府采购制度、公务卡制度改革，最大限度地从资金收付环节控制和杜绝截留、挪用财政资金设立“小金库”行为的发生。四是不断完善财务管理体制。根据新形势新情况，从科目设置和核算内容、支出范围和审批程序、核算程序和核算要求等方面调整和完善财务管理制度和会计核算制度；五是改革和完善职工工资福利待遇制度。进一步规范津贴补贴和绩效工资改革，取消各单位自行发放的所有补贴项目，各单位不得以任何形式发钱发物或在下属单位领取津补贴，实现同工同酬、同城统筹和福利均等。六是建立单位民主化治理制度。坚持集体决策，不搞一言堂，包括完善领导班子议事规则、民主生活会制度、重要情况通报制度、行务公开制度、财产申报制度等，增加干部任用、职务晋升、职称评聘等职工关心问题的透明度；七是健全内部控制制度，建立覆盖企业货币资金、物资采购、生产、销售等环节的内控体系，确保管钱、管账、管物人员相互制约，相互牵制，保证资产的安全完整，保证会计凭证、账簿记录的完整正确；八是建立银行账户动态管理制度。首先单位要加强资金集中管控，严格银行账户管理，从源头上杜绝“小金库”的产生。其次银行、证券等金融机构应当承担起监管职责，彻底解决公款私存、公款炒股、账外设账、多头开户等问题，让“小金库”无处藏身。再次是财政部门要严格单位银行账户审批手续并定期对银行账户进行全面清理，发现一起，查处一起，对违规银行账户不仅强制撤销，而且没收账户上的资金并要加以罚款，防止单位通过账外账等形式私设“小金库”。

4.3 公开监督方面

首先，加大信息公开，增强透明度。这包括两个方面：一是政府财政收支公开，有利于提高决策科学化民主化水平，增强老百姓对政府财政收支的了解，加强对财政资金使用情况的监督检查，提升政府的公信力。让每一笔财政的钱，都能让绝大多数老百姓明白、清楚、满意。二是推行单位政务、财务、重大决策“三公开”，防止“暗箱”操作。从而为根除小金库存在的土壤，彻底杜绝小金库创造条件。其次，落实举报、信访制度。在现阶段财经违法违纪越来越隐蔽的情况下，群众举报已成为查处小金库的一条重要途径。依靠人民群众的检举揭发，包括内部举报，重奖举报人等手段调动起群众参与监督的积极性，遏制小金库的设立。为此，要在相关部门长期设立举报电话和举报信箱，指定专人受理举报工作，建立举报登记和查处督办，同时应有效落实保护举报制度，现今我国《刑法》、《党章》、《党内的监督条例》等法律规章中对打击报复监督者的行为均有明文规定，但打击报复举报人的现象却屡见不鲜，为此，应规范对举报信息的保密制度，对泄漏举报信息的惩处制度，对因为各种原因泄漏举报信息而使举报人受到打击、报复的损失进行补偿的制度，对打击、报复举报人的行为进行严厉惩处的制度，切实保护举报人的合法权益。再次，加强个案公开，发挥警示作用。充分利用各种媒体，对被查处的单位与个人给予公开曝光，使其在经济上、名誉上、政治上得不到好处，也对社会起到警戒作用。最后，建立内外结合的审计监督检查协调机制。“小金库”的根治，单靠外部监管或内部自律很难发现问题并解决问题，只有强化内外部各监督检查部门的配合，才能打赢彻底清除“小金库”的硬仗。一方面建立政府审计、内部审计和社会中介审计相结合、互为补充的方式，另一方面由纪委、监察、检察、审计、财政、干部、银行等部门组成综合督查机构，定期召开联席会议，编制 “小金库”清理检查计划，明确目标要求，定期或不定期地开展清理“小金库”专项督查活动，通报督查结果，提出改进财政财务管理与会计核算等方面的建议。通过各方的协调配合，才能形成强大的打击根治“小金库”的合力，拔掉“小金库”这颗毒瘤。

[1]设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释 [EB/OL].[2011-03-12].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200908/23/t20090823_19846547.shtml.

[2]关于2009年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[EB/OL].[2011-03-13].http://baike.baidu.com/view/4055329.htm.

[3]曹建辉,欧阳赞友.建立防治“小金库”长效机制[J].中国财政,2010（23）:48-50.

[4]马海涛,向飞丹晴.“小金库”治理难的原因及对策[J].财政监督,2009（10）:9-10.

[5]莫庆华.浅议“小金库”屡禁不止的成因、特点及治理对策[J].江汉石油职工大学学报,2010（1）:54-57.

F239

A

1674-1102(2011)05-0060-04

2011-05-12

周萍萍（1970-），女，安徽太湖人，安庆职业技术学院讲师，硕士，主要研究方向会计学、高职教育。

[责任编辑：李荣富]