制度反腐：反腐败的治本之策

王晶梅(大连交通大学 人文社科学院，辽宁 大连 116028)

制度反腐：反腐败的治本之策

王晶梅
(大连交通大学 人文社科学院，辽宁 大连 116028)

制度反腐是反腐败的治本之策。当前中国在制度反腐方面仍存在制度意识不强、制度存在缺陷、制度执行不力等突出问题，应加强制度意识，健全制度体系，强化制度执行，将党风廉政建设和反腐败斗争推向一个新高度。

制度反腐；反腐败；党风廉政建设

惩治腐败是一项世界性课题。世界上任何不同类型的国家都不同程度地存在着贪污受贿、权钱交易的腐败行为。面对腐败的严峻挑战，世界各国政党、政府都在不断研究预防和惩治腐败的对策。胡锦涛总书记在第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的重要讲话中强调指出：“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，必须重点抓好反腐倡廉制度建设。”这是新时期我们党深刻总结反腐败历史经验和国际经验后得出的正确结论。多年的反腐败斗争实践表明，反腐败，制度是根本。要实现对腐败犯罪的有效防范和“精确打击”，需作“精确制导”的制度化选择。改革制度设计，以降低腐败机会和腐败利益，增大腐败成本和腐败风险，是构建一个国家反腐倡廉体系的基本要求。

一、当前中国反腐败制度建设存在的主要问题

所谓制度反腐，就是以制度和法律的手段制约和监督权力的行使以反对腐败的一种治理方式。制度反腐强化了规则在反腐过程中的核心地位，使反腐实践走上了规范化、稳定化的道路。国际透明组织指出：发达国家的腐败度比较低，发展中国家的腐败度很高。而发展中国家的腐败是体制性的腐败，其根源在于不合理的经济政治体制。

当前我国的腐败问题是在经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化这样一个特定历史时期发生的，体制机制制度上的不完善是腐败滋生和难以在短期内完全解决的深层次原因。重点抓好制度建设，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的必由之路。当前，我国在反腐败制度建设方面存在的主要问题突出表现在以下几个方面。

1.制度意识不强

中国传统社会缺乏民主文化传统，制度观念也有很大局限。在普遍推崇“人治”“德治”的状况下，全社会将统治者和管理者的道德自律视为实现天下治平的根本，将制度建设视为国家治理中的次要角色，否认其独立存在的价值。中国历史上这种漠视制度价值的传统观念，对中国的政治发展产生了持久而深远的影响。时至今日，我国的民主制度建设有了很大发展，但由于人们对制度价值的认识仍然较为欠缺，在中国社会中普遍存在着有制度却不依制度办事，或在实际中随意变更和解释制度的状况。有的领导干部把制度作为形式，自己认为有用的就讲制度，自己认为无用的就放在一边；对别人讲制度，对自己不讲制度；习惯于自行其是，使制度名存实亡，难以发挥效用。

2.制度存在缺陷

制度是一个社会的游戏规则，是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。[1]如果制度本身存在问题，那么在实践中制度的效力必将大打折扣。目前，从我国各项制度本身来看，存在的问题主要有：第一，制度设计操作性不强。制度的制定是为了实施，但在现实中，一些制度徘徊在原则性、大范围、指导性条款中，规则与概念含糊，难以把握；有些制度只有禁止性规定，没有处罚性规定。如部分反腐制度的条款，关键用词仍停留在“不准”“应该”“严禁”“务必”等上，制度反腐的现实操作性亟待加强。第二，制度缺乏系统性。一方面，制度庞杂，数量繁冗；另一方面，制度之间相互重叠、相互矛盾现象仍大量存在，制度之间衔接不够，漏洞较多。第三，预防性制度薄弱。惩罚性制度规定多，预防性制度规定少，可操作性也较差。如目前的财产申报制度，对于官员以什么形式进行申报、申报以什么形式进行监督、怎样核准申报数额的真实性等一系列问题都缺乏详细规定。

3.制度执行不力

制度建设关键在于落实。不落实，再好的制度也是一纸空文。目前，我国各项反腐制度的执行力亟待加强。一是执行机构有待进一步明确。案件的多头管理极易造成简单案件多部门插手，棘手案件则互相推诿的尴尬局面，使部分腐败分子有机可乘。二是制度执行的监督力有待加强。理论上我国领导干部的监督机制是健全的，但实践中却遭遇着难题，特别是对“一把手”的权力监督，“管得着的不了解，了解的管不着”，同级纪检监察部门的监督难度大，上级纪检监察机关又无法监督，人大监督则隔着一层皮，群众监督更是无能为力。

二、加强制度建设，推进反腐败斗争

反腐败斗争是执政的中国共产党为巩固政权建设而迫切需要解决的政治任务。要从根本上解决腐败问题，必须加强制度建设。

1.强化制度意识是加强反腐倡廉制度建设的前提

思想是行动的先导。增强人们的制度意识是加强反腐倡廉制度建设的前提和基础。如果缺乏制度意识，不仅难以制定出好的制度，即使有了好的制度也难以得到有效贯彻和执行。

增强制度意识主要包括两方面内容。一是增强执行制度的意识。古人讲，“徒法不能自行”。如果人们缺乏执行制度的意识，那么，再多再好的制度最终也只能是摆设。事实表明，制度的效用不仅取决于制度本身的科学性、合理性、适用性，而且取决于制度执行力的大小。执行意识强，制度执行有力，腐败现象就少，即使发生了腐败现象也比较容易遏制；相反，缺乏执行意识，制度就难以发挥出应有效用，腐败分子就会肆无忌惮。二是增强维护制度的意识。要坚决同一切违反和破坏制度的行为作斗争，维护制度的严肃性和权威性。

增强制度意识，宣传教育和表率作用不可或缺。要通过宣传教育使广大党员、干部和群众领会制度精神，熟知制度内容，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行和维护制度的习惯。各级领导干部应树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的意识，带头学习制度，严格执行制度，自觉维护制度，一级带一级、一级抓一级，做出榜样，抓出成效。全党全社会的制度意识增强了，自觉执行和维护制度的良好风气形成了，各项工作和事业才能顺利发展，反腐倡廉建设才能不断取得更好的成效。

2.健全制度体系是加强反腐倡廉制度建设的基础

要围绕建立具有中国特色的科学完备的反腐倡廉法规制度体系这一目标，依照《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的总体要求，坚持以科学发展观为指导来统领反腐倡廉法规制度建设的各个方面和环节，健全包括公开行政、透明决策、新闻独立监督、司法独立审判、金融实名、财产申报、招标投标、独立审计、公共财政、问责弹劾、权力制约等制度。要特别注意以下几个方面。

(1)健全和完善廉政法律法规。要坚持以改革创新的精神加强反腐倡廉法规制度建设，深入研究社会主义市场经济条件下、改革开放新形势下和长期执政条件下反腐倡廉建设的特点和规律，针对反腐败实践的新情况和新问题不断实现制度创新。同时，及时废止一些过时、无效的法规制度，在法规制度的内容上不断实现与时俱进。要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉法律法规制度体系，真正实现“一是没有使腐败行为放任自流的‘真空地带’；二是体系内部关系协调，不存在法律法规之间相互抵触和矛盾之处；三是惩治和预防腐败的法律功能齐全，刑事、行政、经济等各种法律手段相互补充，形成整体功能和综合效益；四是廉政法律法规的体例安排合理，效力等级不同的法律规范协调一致”[2]。

(2)健全公职人员财产申报制度。公职人员财产申报制度，是有关公职人员财产申报、登记、公布的制度，是科学反腐制度体系的核心内容，是体现“终端治腐”理念的一项重要措施。公务员财产申报制已为多数发达国家采用。有的国家将财产申报的规定包含在综合的廉政法规中，如美国的《政府道德法》、加拿大的《利益冲突法》、新加坡的《防止贪污法》、韩国的《公职人员道德法》等；有的是专门立法，如墨西哥的《公务员财产登记法》、泰国的《国家公职人员财产与债务申报国家法》等。只有建立起有效的财产申报机制，将国家公职人员的个人甚至家庭财产置于人民群众和国家法律制度的监督之下，才能使腐败分子的非法所得无处存藏，使其难以为所欲为，从而有效地遏制腐败现象的发生。[3]

(3)完善权力监督制度。制度反腐重在监督。如果没有一整套严密的监督机制，那么，再好的制度也犹如一尊“稻草人”。目前党内监督、民主监督、舆论监督和群众监督组成了我国的一套监督体系，但由于对权力的监督制约机制没有彻底建立起来，即使制定了一些监督制度，在执行和具体操作的过程中，也往往形同虚设，难以发挥作用。要避免绝对权力带来的绝对腐败，必须全方位建立和健全监督体系。一方面要加大党内监督力度，完善党内监督机制，强化党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、政协和民主党派监督的整体功能；另一方面要充分发挥群众的民主监督作用，推行政务公开、厂务公开、村务公开等监督机制。

3.强化制度执行是增强制度建设生命力的可靠保证

制度的生命在于执行，提高执行力始终是制度建设的重中之重。应把“制度面前没有特权、制度约束没有例外”作为制度执行的一个原则，让制度的价值在执行中体现，在实践中检验。

要提高反腐败制度执行力，应从以下几个方面入手。首先，应把领导垂范作为提高制度执行力的前提。领导干部在思想上要有制度意识，同时，要以身作则带头学习制度，严格执行制度。其次，应把宣传教育作为提高制度执行力的基础。通过广泛深入的宣传教育，使广大党员、干部不断增强制度执行意识，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为党员干部的行为准则。再次，把培养健康情感作为提高制度执行力的重要环节。每个人对腐败现象都有着不同的情感。如果内心排斥和拒绝腐败，廉洁自律也就有了最可靠的保障。培养健康情感是提高政治思想水平，达到廉洁自律、廉洁从政目标的重要基础，是提高反腐倡廉制度执行力必不可少的重要环节。最后，把监督检查作为提高制度执行力的必要保证。监督机制不完善，必将造成监督错位、缺位，导致行为越轨、权力失控、决策失误等现象。所以，健全和完善监督制度，是党和国家制度建设中一件根本性、基础性的工作。

[1]道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：三联书店，1994：3.

[2]夏赞忠.中国廉洁法律制度研究[M].北京：中国方正出版社，2007：4-19.

[3]邹 星，袁 俊.加强制度建设是执政党开展反腐败斗争的有效途径[J].求实，2006(3)：21-23.

Anti-corruptionbyinstitution:fundamentalstrategy

WANG Jing-mei

(Institute of Humanities and Social Sciences, Dalian Jiaotong Univ., Dalian 116028, China)

Anti-corruption by institution is the fundamental strategy. At present, there are still many outstanding problems in the institutional anti-corruption in China, such as the consciousness of system is not strong, there are some deficiencies in the system, and the enforcement of system is inadequate and so on. So the consciousness of system should be strengthened, the system should be perfected, and the enforcement of system should be strengthened, so that clean government building and struggle against corruption can be better optimized.

institutional anti-corruption; anti-corruption; clean government building

D261

A*

1671-7041(2011)01-0105-03

2010-08-24

2010年辽宁省高校党建研究课题(A14-18-5-3)

王晶梅(1977-)，女，沈阳人，讲师；E-mail:wangjingmei1977@163.com