辽宁沿海经济带发展规划风险问题初探

李晓蕙，王柏玲(.大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 606； .辽宁大学 经济学院，沈阳 0036)

资料来源：根据各省市“十一五”规划内容整理。

辽宁沿海经济带发展规划风险问题初探

李晓蕙1，王柏玲2
(1.大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连 116026； 2.辽宁大学 经济学院，沈阳 110036)

辽宁沿海经济带发展规划存在宏观战略风险，但是由于缺乏责任主体、风险损失难以度量、风险意识不强等因素，宏观战略风险容易被忽视。宏观战略风险主要来自外部环境的不确定性和实施部门内部组织管理体系的复杂性。借鉴企业战略风险问题研究方法，分析认为增强战略风险意识，加强宏观战略风险问题的理论研究，建立政府风险应对机制，把握政府参与经济的尺度，有助于降低风险，确保辽宁沿海经济带发展规划战略目标的实现。

辽宁沿海经济带；发展规划；风险；经济人

2009年国务院通过了《辽宁沿海经济带发展规划》，标志着辽宁沿海经济带开发建设已纳入国家战略，成为东北振兴规划的重要组成部分。有决策就会有风险，风险的客观存在性决定了辽宁沿海经济带发展规划存在战略风险。本文中“风险”概念特指经济风险，是可能导致经济损失的不确定性。辽宁沿海经济带发展规划涉及区域广，时间跨度长，内容丰富，战略环境多变，战略实施过程中存在诸多不确定因素。然而在战略实施过程中，理论界、政府部门和公众对于沿海经济带发展规划风险问题没有给予足够认识：战略规划中没有关于风险问题的专门内容，相关理论研究几乎是空白，频繁进行的媒体报导很少涉及战略风险内容。忽视风险会增加遭受风险损失的可能性，要降低战略风险带来的不良影响，需要加强对宏观战略风险问题的重视和研究。

一、辽宁沿海经济带发展规划风险被忽视的原因

与企业经营风险相比，辽宁沿海经济带发展规划风险受到忽视的原因主要在于以下两个方面。

1.辽宁沿海经济带发展规划风险识别困难

一般来说，企业遭遇决策风险时，风险带来的损失会直接体现在企业的经营业绩中，迫使经营者关注风险，竭力降低风险损失。但是对于宏观战略来讲，情况大不相同，风险带来的影响难以认清。宏观战略一般不直接提供市场需要的产品或劳务，其作用主要体现在降低市场交易成本、引导经济走向正确的发展方向等方面，通过提升市场经济效率间接创造财富。所以，实施宏观战略的成果往往是无形的。虽然在理论上可以将宏观战略成果量化，但现实中缺乏有效量化方法，有时甚至无法定性判断宏观战略的作用是正面还是负面的。譬如一个地区实施宏观发展战略后经济总量增加了，但无法判断经济水平提高的原因是企业微观层面上的改进提高了地区生产力，还是宏观战略发挥了作用，抑或二者兼而有之。即便假设进一步研究明确了生产效率提高是由宏观和微观层面共同作用的结果，也无法将经济成果在二者之间进行进一步分割，计算出宏观战略的确切成果。宏观战略作用评价困难，客观上造成了人们对宏观战略实施效果认识不清，即便是宏观战略带来了风险损失也会因无知而被忽略。

2.宏观战略实施者的利益敏感性较弱

市场经济中，经济决策者就是利益获得者，在利益机制的驱动下，其会主动采取措施，规避风险。宏观经济战略的制定实施主体是政府，政府主体的特殊性决定了政府不会像其他利益主体一样关注风险。首先，政府没有直接的经济利益追求。政府作为市场经济中的公共部门，不追求直接的经济利益，不受利益机制驱动。虽然有人在分析政府的经济行为时，将政府行为看做是一种经济活动，将税收看做是政府的成本“投入”，政府管理服务看做是政府的“产出”，认为可以仿照企业计算利润来评价政府工作的绩效。事实却是，政府没有动力或动机去追求绩效最大化，因为绩效的大小不直接影响政府的生存安全和福利水平，政府不会像企业追求利润那样去努力追求政府绩效，因此政府就不会像企业那样积极关注风险。其次，政府利益与公共利益存在偏离。市场经济中政府一直以公共利益代表的身份自居，政府行事的准则不是市场经济利益，而是社会公共利益。按照这一逻辑，政府虽然不是市场上的经济利益主体，为了公共利益也会主动规避风险。然而，按照公共选择理论的观点，政府由谋求自身利益最大化的“经济人”组成，“经济人”追求自身利益最大化，而非公共利益最大化。在宏观战略的制定实施过程中，只要战略本身没有对经济人的利益产生直接影响，政府的反应就会相对迟缓。最后，战略风险损失缺乏明确的承担者。在生产经营活动中，最关注风险并主动规避风险的主体是风险损失承担者。宏观战略风险的总体影响虽大，但往往由区域内的全部经济主体共同分担，每一社会主体包括政府，只承担战略风险损失中的一部分。风险责任承担分散造成了宏观战略风险受到忽视的局面。

二、辽宁沿海经济带发展规划风险解析

1.辽宁沿海经济带发展规划的环境风险

辽宁沿海经济带沿海开发战略作为区域发展战略，其发展形势与国家经济发展情况密切相关。国家经济发展过程中的波动性，会给沿海经济带发展规划实施输入不确定因素，构成战略实施风险。宏观环境对沿海经济带发展规划的影响主要体现在以下3个方面。

(1)宏观经济增长波动风险。宏观经济增长具有周期性，时快时慢，影响着沿海经济带发展规划目标的实现。辽宁沿海经济带发展规划最终目标是把辽宁沿海打造成经济增长极，带动周边区域的经济发展。能够成为增长极的前提条件是经济率先发展，成为经济发达地区。但是，辽宁沿海地区与国内发达省份的沿海地区相比，经济总量和区域竞争力都相对落后，尤其是沿海经济带发展规划中的五个点，现代经济基础几乎为零。要在不到20年的时间内将辽宁沿海建设成经济增长极，需要沿海区域的经济总量实现超常规跨越式发展。

在辽宁沿海经济带发展规划中，政府明确提出了经济增长目标：在“十一五”期间，“沿海经济带地区生产总值年均增长15%以上，占全省比重达到50%……实现经济增长快于全省、对外开放先于全省、人均收入高于全省……”[1]从经济增长的一般规律来看，这是一个非常高的增长目标规划。如果中国经济能够保持一个持续高增长势头，辽宁经济有可能实现局部地区的高增长；但如果中国GDP增长速度下降，辽宁沿海地区经济必然受到拖累，很难做到“一枝独秀”。目前，中国经济经历了近20年的高速持续增长，在全球经济危机的大背景下，中国的高增长趋势能否持续是一个世界性的争论热点。宏观经济增长趋势的不确定性构成了辽宁沿海经济带发展规划的外部环境风险。

(2)竞争风险。随着全球化进程加快，区域间经济往来增多，每个区域都或主动或被动地被卷入竞争的旋涡中。竞争胜败对于一个区域的经济发展至关重要。竞争的胜利者可以实现经济上的增长，拥有分工协作中的主导地位，进而获取更多的社会财富和竞争优势，并在未来竞争中占有先机，走上“胜利-竞争-胜利”的良性循环轨道；而竞争的失败者则会丧失发展机遇，沦为发达地区的附庸，在利益分割中处于被剥夺的不利地位。辽宁沿海经济带建设面临着激烈竞争。从全国范围来看，中国东南沿海的“长江三角洲”和“珠江三角洲”经济发展已成规模，领跑中国经济，获得了竞争中的“先行者优势”。如果辽宁的经济增长极建设与这些先进地区产生竞争，辽宁省在经济基础、社会环境、科技水平、人才积累等方面目前都无优势可言。除此之外，更严峻的竞争来自辽宁周边的环渤海区域。河北、天津、山东等北方沿海省市都在大力打造沿海经济带，经济发展与辽宁存在趋同之势，竞争不可避免。比较一下环渤海各省的产业定位(见表1)即可见端倪。

表1 环渤海各省市“十一五”产业规划比较

资料来源：根据各省市“十一五”规划内容整理。

由表1可见，辽宁所确定的装备制造业、石化、信息产业等主导产业定位，与其他几个省市有交叉，意味着几个省市在未来的十几年或几十年中，将在交叉领域展开激烈竞争，以确定每个区域在分工链中的地位和利益分割能力，竞争风险人为加剧。此外，日本、韩国、马来西亚、新加坡及其他东南亚国家，与辽宁沿海地区的经济存在相似性，辽宁沿海经济发展到一定程度，竞争将会超越国界，发展规划还将受到国际竞争风险的影响。

(3)政治社会环境风险。建设辽宁沿海经济带是一个系统工程，不仅需要政府的主观努力，还需要具备增长极成长所需要的政治环境、法制环境、市场竞争环境和文化环境。国内稳定的政治、健全的法制、竞争公平的市场环境及市场文化是辽宁沿海经济带成功必不可少的外部条件。我国正处在社会转型时期，变化是常态，政府和社会环境的改变构成了地区经济发展的风险。与此同时，沿海经济带建设属外向型经济发展规划，与国际经济发展的依存度较高，中国与周边国家的政治关系、国际产业结构调整、世界经济中心的转移等，都在一定程度上构成了辽宁沿海经济带建设的国际环境风险。

2.沿海经济带沿海开发战略的执行风险

战略执行是一个复杂过程，从确定战略目标到战略效果显现，中间有一个漫长的战略执行过程。执行过程既涉及各级政府机关，又涉及不同类型的市场主体。执行主体的行为方式和市场主体的反应方式构成了战略执行过程中的不确定性。

第一，执行主体风险。政府是沿海经济带发展规划的制定者和执行者。政府作为一个复杂的组织机构，组织行为的特点决定了实现沿海经济带发展规划目标的复杂性。随着市场化进程的推进，各级政府不断进行内部调整，以适应市场经济对政府管理的要求。政府调整变化本身影响政府决策执行。以人员调整为例，决策者的个人性格特征、历史背景、决策偏好等，会在政府决策中反映出来。如果政府成员进行更换，尤其是政府最高决策层组成人员发生变更，政府政策导向和执行过程就会有所变化。沿海经济带沿海开发战略作为中长期战略规划，需要一个较长时间的持续过程，政府不断进行的改革会在一定程度上影响战略执行的持续性。此外，政府部门领导行为的有效性、工作气氛、成员相互协调程度等，也会影响辽宁沿海经济带发展规划执行的准确性，构成战略执行风险。

第二，市场跟进的风险。在市场经济背景下实施辽宁沿海经济带发展规划，政府是发起者和前期操作者，但战略成败最终要取决于市场主体——企业和居民的行为反应。政府所有的基础设施建设、优惠政策目的在于吸引企业进驻，通过企业创造经济产值。企业成长需要诸多要素，除基础设施等硬件条件外，还需要软环境的配套，包括良好的公共安全环境、公平的市场竞争环境、完善的信用体系、充足的生产要素保障、与企业生产相配套的上下游企业以及市场文化氛围等。辽宁受计划经济的影响较深，在市场经济制度、市场价值取向等方面相对落后，沿海经济带建设在硬件建设上容易取得成绩，但如何在软环境建设上取得突破，成为企业成长的沃土，是一个值得思考的问题，也构成了战略风险。

3.辽宁沿海经济带发展规划选择的未来风险

所有战略选择都存在机会成本，辽宁选择了沿海经济带沿海开发战略，也就放弃了其他发展战略。进行辽宁沿海经济带建设意味着将有限的资源投向沿海，减少了非沿海地区的经济投入和发展机会。通过沿海经济带发展规划选择建立起来的区域产业结构，能否带来辽宁经济结构和经济空间格局的改变，左右着辽宁未来的产业选择和经济发展方向。因此，沿海经济带发展规划不仅是当代经济建设的任务，而且关系到辽宁经济的未来，甚至对整个东北的经济社会发展都会产生深远而不可逆转的影响。

沿海与腹地区域能否协调发展也是沿海发展规划将要面对的风险。建设沿海经济带的目标不仅在于辽宁沿海地带本身的发展，更在于通过沿海经济率先发展带动辽宁经济发展，进而带动整个东北地区经济发展。然而辽宁沿海经济带建设中存在这样的风险，即沿海经济带建设本身取得成功，成为北方最发达的经济带，但是，沿海经济带作为增长极产生的“回流效应quot;，吸引周边区域的劳动力、资金、技术等要素向核心地区转移，扩大了核心地区与周围区域的经济发展差距，使沿海经济带的周边区域丧失发展的基本条件，或者干脆陷入贫困的恶性循环而无法自拔。短期内出现这种不协调发展现象的可能性很大。相反，妥善处理沿海与腹地经济关系，实现各区域的共同发展却需要智慧和艰辛的努力。

三、辽宁沿海经济带发展规划风险应对策略

结合当前的实际情况，应对宏观战略风险应从以下5个方面着手。

1.增强风险意识

树立风险意识是降低辽宁沿海经济带发展规划风险的前提。目前，人们的风险意识主要局限于企业风险，并不重视宏观战略风险。事实上，宏观战略对经济生活影响更大，风险带来的后果更复杂，危害更大。针对沿海经济带发展规划风险意识缺乏的现状，增强风险意识可以采取以下两种方法。一是加强宣传教育活动。通过宣传教育活动让社会各界了解沿海经济带发展规划风险，有意识地关注风险、规避风险。风险教育应分层次进行。对于普通民众，主要通过报纸、广播、电视等大众传媒进行宣传，使广大群众认识战略风险的存在性，理解政府政策的指导思想，配合政府共同防范战略风险损失；对于直接参与沿海发展战略制定与执行的相关人员则需要进行专门的风险教育，使其对风险的认识不仅仅停留在知道的层面，而是要掌握战略风险可能出现的时间、领域及危害，进而在各自岗位上主动关注风险，采取有效对策来降低风险。二是建立权责对称的政府工作人员绩效考核机制，将沿海经济带发展规划风险影响与相关工作人员的个人得失挂钩。责权对称的绩效考核方式是对每个政府工作人员的工作成绩进行记录，人员的任用、升迁都与其工作成绩相对应。如果能够把沿海经济带发展规划实施效果与战略制定和执行者个人得失相挂钩，那么考核方式本身就能够在客观上激励工作人员主动考虑风险的影响，有效强化其风险意识。

2.加强沿海经济带发展规划的风险理论研究

防范宏观战略风险最重要的方法就是进行战略风险理论研究，通过理论研究能够更清晰地认识风险，避免行动上的盲目性。第一，加强宏观战略效果评估研究。沿海经济带发展规划风险没有引起足够重视的原因之一在于战略实施效果难以量化分析，战略风险影响是一本糊涂账。鉴于此，应鼓励学界开展经济计量学研究，寻找科学计量宏观战略效果的方法，在科学评价战略实施结果的基础上，研究风险因素对战略目标的扰动，判断风险造成的损失。准确量化的风险损失本身就会警醒决策者。同时量化宏观战略实施效果有助于考核政府工作人员的工作绩效，发挥考核机制的激励作用。第二，加强风险管理措施研究。降低战略风险不能只停留在认识风险层面，还需要积极寻找应对风险的可行措施。借鉴企业风险管理机制，宏观战略风险管理研究可从以下几方面着手：(1)风险识别机制，即在风险发生以前判断风险产生的可能性，风险可能出现的时间和环节；(2)风险评估机制，对以上所提到的风险进行定量分析，确定风险发生的概率和严重性；(3)降低风险的行动方案，寻找可以转化风险、降低风险损失的预备方案。

3.细化沿海经济带发展规划内容，减少风险可能出现的环节

当前辽宁沿海经济带发展规划主要是宏观规划，在执行的过程中必然会遇到事先没有规划，需要采取临时应对措施的局面。临时措施因制定过程比较简单，容易出现不适合或偏离沿海经济带发展规划整体部署的风险。细化沿海经济带发展规划内容可以减少类似风险出现的可能。细化辽宁沿海经济带发展规划包括两层含义：一是细化战略过程，使战略内容更具科学性；二是细化战略内容，使战略在执行过程的每一步都有理论可依。

细化战略过程就是对沿海经济带发展规划制定与实施过程进行形式上的规范，通过战略形成过程的科学化，提高战略内容的科学性。具体来说，可以将沿海经济带发展规划过程分为制定和组织实施两个阶段，依据科学决策程序规划每个战略阶段。战略的制定过程应包括：确定沿海经济带发展规划目标，明确实现目标需要解决的问题，搜集信息资料，提出解决问题的可行性方案，然后选出最优作为沿海经济带发展规划。针对战略的执行过程，应制定实施计划，具体包括：指定负责战略实施的组织机构，建立战略实施的监督机制，追踪检查实施情况，建立战略的更新补充环节，对战略的漏洞及时补充。缜密的战略规划过程有助于规避战略风险。

细化战略内容主要通过设定沿海经济带发展规划子目标来实现。沿海经济带建设是一个中长期规划，为确保战略实施过程不偏离既定方向，应根据沿海经济带发展规划总体目标要求设计相关子目标。设计子目标是从系统思想出发，将实现战略目标所涉及的所有子系统应达到的状态列入其中，探索实现战略总目标的路径，使子系统按照事先规划的状态共同向总目标趋近。对于短时间内不能实现的战略目标，还要规划阶段性目标，设计每个阶段发展所应达到的具体标准。只要逐步完成阶段性目标，即可实现战略最终目标。制定阶段性战略目标的实质是控制战略实施节奏和方向。通过调整阶段目标来把握最终战略目标的实现，能够减少风险发生的环节。

4.建立政府风险应对机制

政府作为战略的制定者和执行者，应建立政府风险应对机制，具体分为4个方面。(1)设置风险管理机构。确定负责沿海经济带发展规划实施的专门机构，将战略风险管理落实到专门的职能部门，甚至专人，避免战略风险因无人负责而被忽视。(2)建立战略执行流程和内部控制制度，明确信息的沟通途径，确保战略执行信息在政府内部传达准确、及时。战略风险管理者需要在第一时间掌握战略进行情况，及时作出反应。(3)建立政府战略审计部门。政府应建立类似企业财务审计部门的战略管理审计部门。战略管理审计部门对“五点一线”战略实施过程进行全程控制，运用相关技术指标对战略运行情况进行定期或不定期的调查与评价，针对战略进行中存在的问题提出整改意见。战略管理审计可以由政府中设立的相关部门进行，也可以由非政府公共组织进行。(4)改革政府人事制度，提高政府工作效率。政府可以通过内部人事制度改革，建立激励机制，增强战略参与者的责任意识，降低战略风险。

5.把握地方政府参与区域经济发展的尺度

目前，辽宁省政府是辽宁沿海经济带发展规划的最终制定者和推行者，但不是唯一的执行者，沿海经济带发展规划须以企业和居民作为战略核心，这是市场经济的要求。在市场经济背景下，如果区域经济的发展没有政府参与，任由市场来调节，区域的整体利益可能遭受损失；但反之，如果政府一意孤行，把政府意志强加给市场主体，其结果必然是损害整个区域的利益。与市场主体发生错误的概率相比，政府失误的可能性并不小，所以不能将经济发展的砝码都押在政府身上。由此可见，政府在实施沿海经济带发展规划时，必须要把握一个原则，即只作政策引导，不具体参与，即便战略实施的效果不尽如人意，也不可超越市场规范，勉强为之。

四、结 语

分析辽宁沿海经济带发展规划的战略风险，不是要否定沿海经济带发展规划的可行性。正确的战略决策同样伴随着风险，有无风险不能作为评价战略优劣的单一标准。风险不可能从根本上消除，战略决策不必害怕风险，只要以积极的态度面对风险，采取有效的措施防范风险，妥善处理风险带来的不良后果，就可以将风险的影响降到最低。因此，对于沿海经济带沿海开发战略中蕴藏的风险，不必讳莫如深，避而不谈；相反，主动迎接风险的挑战，积极研究，勇敢面对，才是科学的态度。

[1]辽宁省人民政府.辽宁沿海经济带发展规划[EB/OL].(2007-03-15)[2010-07-20]. http://www.lngh.gov.cn/UploadFiles/2008115103030982.doc.

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[9]肖 明.国家级区域规划新一波：振兴东北新政或将出台[EB/OL]. (2009-05-22)[2010-07-20]. http://news.hexun.com/2009-05-22/117928736.html.

[10]杨乃芬，孙书博.辽宁沿海经济带开发纳入国家战略[EB/OL].(2009-07-02)[2010-07-20].http://money.163.com/09/0702/02/5D6F0KHO00253B0H.html.

OnriskofLiaoningcoastaleconomicbeltdevelopmentplans

LI Xiao-hui1, WANG Bai-ling2

(1.College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China; 2.College of Economics, Liaoning Univ., Shenyang 110036, China)

There is certain macro strategic risk in the development plans of Liaoning coastal economic belt, but it has caught only less attention of the people because of the lack of responsibility subject, the difficulty of risk measuring and the lack of risk awareness. Macro strategy risk comes from the uncertainty of external environment and the complexity of organization and management systems of internal implementation department. Applying the theory and research methods of strategic risk management, it can be concluded that elevating strategic risk awareness, strengthening theoretical study on macro strategic risk, establishing risk response mechanisms in the government, paying attention to the role the government playing in the market, can help to reduce risk and ensure the achievement of strategic objectives of the Liaoning coastal economic belt development plan.

Liaoning coastal economic belt; development plans; risk; economic man

F207

A*

1671-7041(2011)01-0039-05

2010-10-14

李晓蕙(1973-)，女，内蒙古乌兰浩特人，博士，副教授；E-mail:lixiaohuilyn@163.com