中国非政府组织登记管理制度存在的问题及对策

杜英歌，刘延平(北京交通大学 经济与管理学院，北京 100044)

中国非政府组织登记管理制度存在的问题及对策

杜英歌，刘延平
(北京交通大学 经济与管理学院，北京 100044)

目前中国的非政府组织在登记管理制度上实行的是“归口登记、分级管理”的双重管理体制。这种管理体制不仅限制了非政府组织功能的发挥，限制了竞争，压制了发展，更使一些非政府组织游离于法律的保护之外而沦为非法的民间组织。因此，应借鉴国外非政府组织登记管理制度经验，立足国情，改革当前不合理的双重管理体制，划分政府与非政府之间的职能关系，建立登记备案制度，制定完善的法律，给非政府组织一个健康的成长空间。

非政府组织；管理体制；登记制度

一、引 言

非政府组织(non-governmental organization, NGO)，从字面理解是指政府以外的社会组织，一般不包括企业。与其大体相同的称谓还有非营利组织(non-profitable organization, NPO)或第三部门(the third sector)。由于非政府组织是来自西方的词语，结合我国的国情，与其含义大致相同的称谓是民间组织，它是指由中国公民自愿组成的从事非营利活动的社会组织。在我国，非政府组织主要包括社会团体、基金会和民办非企业单位三大类。近年来中国的非政府组织获得了蓬勃的发展，这可以从民政部网站上公布的最新统计资料中看出。据统计，截至2008年底，全国共有社会团体23万个，比上年增长8.5%；民办非企业单位18.2万个，比上年增长4.6%；基金会1597个，比上年增长19.2%。非政府组织在飞速增长和发展的同时也存在一个不容忽视的问题，那就是目前我国对非政府组织的登记管理制度仍然不够完善，一些非政府组织未能被纳入合法的管理范围。除民政部公布的数据外，在我国还存在大量未经登记注册的民间非政府组织。这些非政府组织数量庞大，清华大学NGO研究中心的调查数据显示，这些未经登记注册的NGO组织的数量仅在2001年就是在民政部登记注册的NGO组织数量的10倍，其中有许多在国内外都有广泛的社会影响，被认为是中国NGO的代表。[1]众多的NGO被拒之于法律规范门槛之外这种现象的产生，暴露出我国非政府组织管理制度上的混乱和不合理。

二、非政府组织登记管理制度存在的问题分析

1.高门槛的登记准入，双重负责制度剥脱了部分非政府组织的合法权利

公民的自由结社权是我国《宪法》赋予公民的一项基本权利，只要符合条件的公民均可享有，然而高门槛的登记准入，双重负责制度却剥夺了公民的这项权利，使部分非政府组织望而却步，关在了合法的大门之外。1998年9月25日国务院第八次常务会议通过的《社会团体登记条例》作出明确规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。该条例第6条规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关(以下简称登记管理机关)。在管辖上，该条例第7条和第8条分别规定全国性的社会团体，由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。登记管理机关、业务主管单位与其管辖的社会团体的住所不在一地的，可以委托社会团体住所地的登记管理机关、业务主管单位负责委托范围内的监督管理工作。在成立资金上规定：全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金；另外在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，则没有必要成立。从条例中可以看出，非政府组织的成立首先要找到自己的登记管理机关，而登记管理机关又对非政府组织的成立条件作了严格苛刻的限制。现行民间组织法规以登记与否作为主要的区分民间组织“合法”与“非法”的标准，这就致使一部分非政府组织，尤其是大量的草根非政府组织，因为未登记或无法登记而未能取得一个合法的身份而沦为非法组织。这显然暴露出我国非政府组织在登记管理上的混乱与不合理。

2.分级管理体制压制了非政府组织的健康发展

我国对非政府组织实行严格的“归口登记、分级管理”的双重管理体制。一方面，如前所述，登记机关对非政府组织进行严格的登记，另一方面，《社会团体登记条例》第6条规定：“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位(以下简称业务主管单位)。”这种由业务主管部门和登记机关共同管理的多重枷锁式的双重管理体制并没有达到有效控制NGO的目的，反而更多地限制了其发展。这是由于繁琐复杂的非政府组织登记注册使众多的非政府组织选择不登记注册或者转而在工商部门登记注册以企业的名义进行活动。它们中的一些甚至因为找不到业务主管单位，所以干脆选择不登记或者不注册。据民政部统计，截至2001年底，全国各类社会团体12.9万个，重新登记确认的民办非企业单位8.2万家。民政部于2002—2003年上半年在深圳、安徽部分地区进行调查发现，经过正式登记的民间组织数量只占民间组织实际数量的8%～13%。*参见民政部官方网站关于民政事业发展统计公报，http://www.mca.gov.cn.这表明，数量庞大的非政府组织是游离在依法管理之外的，也就是说，明明是从事着公益性活动的非政府组织却因为管理体制的障碍而沦为非法的民间组织。这不仅使其法律的权利和地位得不到保障，更影响了其功能的正常发挥。

3.登记制度限制了非政府组织之间的竞争和发展的多样化

我国《社会团体登记管理条例》第13条规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织，则没有必要成立，对于民间组织的成立申请不予批准。而《取缔非法民间组织暂行办法》(2000年4月10日民政部令第21号发布)第2条规定，具有下列情形之一的属于非法民间组织：未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的；未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的；被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的。从中可以看出，中国对社团的管理策略总体上呈现限制竞争、抑制发展的基本导向。在我国，社会团体是公民自由结社的产物，它具有广泛的社会性。社会团体等非政府组织从总体上看是为满足人们的需要设立的，它们的多元化、多样化也反映了人们需求的多样化；不考虑其发展的多样化，从某种意义上说就是限制其发展。实际上，非政府组织和政府组织一样，都是整个社会组织中的一分子，它们在各自的领域内有着自己的社会分工。非政府组织提供的产品和服务是对政府组织的补充和完善，它体现着社会治理的方向，所以对非政府组织应该是培育和扶持，而不是限制和打压。

三、国外非政府组织登记管理制度经验选介

非政府组织发展比较成熟的其他国家对非政府组织的法律规制，为我国非政府组织法制化发展提供了重要的参考。

1.宽松的登记准入制度

一些非政府组织较为发达的国家，对非政府组织的登记管理宽松。在美国，任何个人都可以无须政府批准而和他人联合成立非政府组织。这种非政府组织可以建立自己的银行账户，接受捐赠(包括动产和不动产)，提供服务，享受豁免联邦、州、地方三级所得税的待遇或其他减免税待遇。由于有历史悠久的志愿互助和慈善传统，英国的非政府组织非常发达，但是，非政府组织在英国往往被叫做“志愿部门”和“慈善组织”。在英国，志愿组织作为人们自由结社的结果，可以选择非法人组织法律形式，也可以选择法人组织法律形式。非政府组织可由三人以上根据合意设立，有自己的章程即可，无须注册。[2]

在加拿大，所有的非政府组织都可选择注册与否。如果组织不愿意其组织名称被其他组织使用，或是想让其捐赠人享受减税的优待，可向省政府注册为社团(或协会，society)，同时向联邦政府登记为慈善组织。如果认为公司的体制或目标并不适用于该组织，或认为向公司注册处(the Register of Company)申请所花费的时间太长、费用较高，或认为注册登记的限制或要求太多，组织可保持原有身份或目标而不需申请注册。一般来说，申请注册登记的步骤很简单，准备必要文件与相关资料、选择名称、制定组织章程、填写中清表，并附申请费用，最后将以上资料及文件寄予各省之公司注册处即可。[3]

在澳大利亚，非法人结社不需要向任何部门登记，慈善信托也不必向州政府登记，但是如果为了减免税赋或募款，则必须向不同政府部门登记，并保证其活动符合慈善目的。若想成为法人结社的组织，则必须办理登记，各州和地方都设有登记机关，通常设在消费者事务部(Department of Consumer Affairs)或司法部(Department of Justice)内。[4]

在属大陆法系的日本，《民法典》及一系列细致的法律规范严格定义了各类法人的设立程序，但同时也允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在。它们不具法人资格，但同样具有组织合法性。日本众多的NGO都以“任意团体”的形式长期存在和开展活动。[1]

2.规范完备的法律体系

在非政府组织发展比较成熟的其他国家，一个共同的特点就是它们都具有完备的非政府组织的法律体系，有的国家甚至有非政府组织的专项立法，如新加坡的《社团法》、英国的《慈善法案》等。在属大陆法系的日本，更是对不同领域的非政府组织进行更为细致的立法。在属于普通法系的美国尽管没有专门的非政府组织法律，但是法的精神、税法的详细规定和一系列的法院判例为非政府组织搭建了完整的法律框架。另外国外对非政府组织的管理注重法律之间的配套。如在普通法系国家美国，有关非政府组织的法律包括宪法、税法、公司法以及大量的判例等，所涉及的政府部门也包括税务部门、司法部门等。在大陆法系国家德国，基本法、民法、社团法、公司法、慈善团体法、工商会法、德国税收通则、所得税法、增值税法等法律都与政府对非政府组织的管理有关，由此也涉及诸多的相关政府部门。[2]

从以上分析可以看出，国外对非政府组织管理的方式大致可分为两种，即预防制和追惩制。所谓“预防制”就是成立时必须事先办理登记手续，在登记的标准上严格限制，严格入口管理；而“追惩制”就是成立时无须事先进行登记，或者登记的条件很宽松，但是对社团成立之后的各项管理很严格，是重过程式的管理，并且具有很完善的财务等监督机制，同时非政府组织在税收上也享有很多优惠政策。与之形成强烈对比的是，我国对非政府组织实行预防式的管理，实行高门槛的登记注册的双重管理体制。这就使得一部分非政府组织难以注册，而对现有的组织也缺乏相应的严格的监督管理机制，而未登记注册的也只能沦为法律保护之外的非法组织。值得注意的是，国外在对非政府组织的管理上，登记与否并不是组织合法性的前提，未登记注册的非政府组织同样在法律保护之内。

四、完善中国非政府组织登记管理制度的建议

在依法治国的今天，只有切实加强非政府组织规范管理，才能确保非政府组织有序、健康发展，才能让非政府组织发挥出应有的作用。

1.明晰和规范政府与非政府组织的关系

当前我国非政府组织发展受到限制的直接原因是高门槛的登记制度和双重管理体制，但更根本的原因实际上是政府与非政府组织两者关系并未理顺。由于我国的特殊国情，我国的非政府组织大多自治性较差，它们要么挂靠在某一政府部门，要么与政府行政部门有着千丝万缕的联系，打上了深深的官办的烙印，造成了长期以来非政府组织对政府的过度依赖。这已经成为影响非政府组织职能正常发挥的根本原因。因此，首先要尽快明晰和规范政府和非政府组织的职能，把加强非政府组织的发展和转变政府的职能结合起来。同时培养非政府组织的自治性，使其摆脱行政的束缚，逐步从政府组织中分离出来，独立于政府，还原其民间组织的本色。

2.改革非政府组织登记和分级的双重管理体制

对于备受争议的双重管理体制应该区别对待。“归口登记、双重管理”的体制的初衷是严格把关非政府组织的入口管理，试图形成规范有序的管理体制，但它却忽略了非政府组织成分的复杂性。因此对于双重管理体制应该区别地进行改革，没有必要搞一刀切。目前就我国非政府组织发展来看，社会团体由于成分复杂，为了规范其管理和运作，可以区别地实行双重管理体制。民办非企业单位由于性质比较单一，除在非营利性方面不同于企业外，其他方面大体同于企业，可以取消“双重管理体制”，取消民办非企业单位的业务主管单位，而代之以行业主管部门。基金会是对组织或个人捐赠资金进行管理的非政府组织，具有非营利性，从事公益和慈善事业，主要表现形式基本都是救灾捐款，目标明确单一，双重管理体制下让其寻找业务主管单位，似乎就没有必要，因此建议取消。

3.建立登记备案制度

随着非政府组织的不断发展，应将其纳入备案制度的管理模式中。我国《宪法》第35条规定，公民享有自由结社的权利。作为公民的一项基本权利，结社自由在法律上具有一般合法性，也就是说，除非为保障公民其他基本权利而设立的特定的具体限制外，公民可以自由地建立组织，不需要经过任何政府部门的许可或行政的审批。随着市场经济的发展，公民的自由空间和自主结社的需求必然在不断增长。如果缺乏适当的合法化表达途径，非但不能化解矛盾，反而会造成潜在的社会隐患，长久积累，甚至会造成剧烈的社会变动。建立备案制度，保障公民充分的自由结社空间，同时加强对公共事业组织的监管，才能使各种结社动机有序化，将结社行为纳入法制化发展的轨道。[5]

为此要构建备案注册—登记认可—公益认定的三级公共事业组织登记许可制度。备案制度并不意味着取消登记管理，而是根据公民结社涉及的不同层次，采取不同的管理模式，如可以采取备案、鼓励登记与指定登记相结合的分层次监管制度。第一，搭建非政府组织的备案登记的注册平台，通过备案注册获得非政府组织的基本信息，并赋予其最基本的合法形式。第二，对于满足相关法律规定成立条件的非政府组织实行强制性的登记许可制度，由国家授权的监管机关根据相关法规进行受理、分类、登记，并予以认可。第三，对于从事特定公共服务或政策鼓励的社会公益活动的非政府组织，要在上述公共事业组织登记许可制度之上，实行更加严格的公益法人认定制度。借鉴国外经验，一方面国家要给予财政支持和税收等方面的优惠待遇，另一方面要进行更为严格和规范的行政监管及社会监督。[6]

这样形成的登记备案的准入制度，不仅可以有效拓宽公共事业组织的准入范围，解决现行管理上高门槛带来的弊端，以零门槛的设定解决公共事业组织合法性的问题，同时又能够正确地处理好政府和非政府组织之间的关系，更好地发挥政府的政策导向作用，加强对非政府组织的监督和管理，从而形成非政府组织良性发展的态势。

4.建立完善的法律体系，依法对非政府组织进行监督和管理

面对非政府组织迅速发展的现实，借鉴国外的成功经验，在依法治国的今天，要加快制定一部完善的《非政府组织法》(或者叫《非营利组织法》《民间组织法》等)。必须立法规定非政府组织的实体性权利，明确非政府组织的主体条件、性质、地位、权利义务、基本原则、管理制度、组织形态、财务收支、税收管理、法律责任、募捐和捐助及优惠待遇等相关规定，以加强对非政府组织的监督和管理。同时，应该深刻地意识到单凭一部简单的非政府组织条例和办法，是不可能解决非政府组织面临的所有问题的，因此要注重非政府组织相关法律法规的配套和衔接。只有这样，才能使我国的非政府组织走上健康发展的道路。

[1]王 名，贾西津.关于中国NGO法律政策的若干问题[J].清华大学学报：哲学社会科学版，2003(增刊)：101-106.

[2]褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2008:51-65.

[3]郑国安.国外非营利组织法律法规概要[M].北京：机械工业出版社，2000：56-67.

[4]SILK T. Philanthropy and law in Asia：a comparative study of nonprofit legal systems in ten Asia Pacific societies[M]. San Francisco: Jossey-Bass publishers, 1999: 47-84.

[5]贾西津.第三次改革：中国非营利部门战略研究[M].北京：清华大学出版社，2005：251-258.

[6]娄成武，郑文范，司晓悦.公共事业管理学[M].2版.北京：高等教育出版社，2008：100-101.

ProblemsofregistrationandmanagementsysteminChina'sNGOsandcountermeasures

DU Ying-ge, LIU Yan-ping

(College of Economics and Management, Beijing Jiaotong Univ., Beijing 100044, China)

Currently, registration and management system of the non-governmental organizations(NGOs)in China is a dual management system of “centralized registration, classification management”, which not only restricted the exertion of the NGOs' function, limited competition, and suppressed development, but also made some NGOs illegal and outside the protection of law. Therefore, we should use the experience of foreign NGOs' registration management system for reference, and based on national conditions, reform the unreasonable dual management system, rebuild the functional relationship between the government and NGOs, establish registration system, make perfect law, in order to help NGOs develop healthily.

NGO; management system; registration system

C912. 2

A*

1671-7041(2011)01-0061-04

2010-10-28

中国博士后科学基金资助项目(20100470195)

杜英歌(1978-)，女，辽宁大连人，博士，讲师；E-mailtoyca@126.com