论中国海洋行政执法主体

阎铁毅，孙 坤(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

论中国海洋行政执法主体

阎铁毅，孙 坤
(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

目前中国没有一个涉海部门能够有效实施海洋综合管理，执法力量分散，执法效率不高。这种行政管理体制已经不能满足时代发展的需要，弊端甚多。介绍美、日、韩等国的相关海洋管理组织，重点介绍韩国的实践及理论研究情况，然后比较中国海洋管理现状，指出存在的主要问题，并提出相应的解决方案。

海洋行政执法；主体；韩国；海洋综合管理

一、中国海洋行政执法主体现状

关于中国海洋管理体制中的一系列问题，目前只有少量文献谈到个别或部分问题，尚没有专门系统的研究，仍处于模糊状态。实践先行，理论空白，极大地影响了关于中国海洋行政执法体制的立法、司法和行政向较高层次发展，与中国海洋大国的地位极不相称。2007年12月1日起施行的《公安机关海上执法工作规定》第5条规定：“公安边防海警在开展海上执法工作中，应当加强与外交、海军、海关、渔政、海事、海监等相关部门的协作和配合。”从中可以看到，各个海上行政执法机关依然是分块管理。

当前，我国主要海洋执法力量有5支，分别是公安部边防管理局及其中国边防海警部队、交通运输部海事局及其中国海巡执法队伍、海关总署及其海关缉私警察执法队伍、农业部渔业局及其中国渔政执法队伍、国土资源部国家海洋局及其中国海监执法队伍。

1.中国边防海警部队职责

中国边防海警部队的职责包括沿海地区边防管理，海上治安管理及渔船民管理，出入境人员、交通运输工具的边防检查和监护，北部湾海上边界巡逻监管，涉外边防合作，防范、打击沿海地区各种违法犯罪，管辖在海上发生的刑事案件，管辖在沿海地区发生的组织他人偷越国(边)境案、运送他人偷越国(边)境案、偷越国(边)境案，以及在沿海地区查获的走私、贩卖、运输毒品和走私制毒物品等案件。[1]

2.中国海事局职责

(1)统一管理水上安全和防止船舶污染。(2)负责船舶、海上设施检验行业管理以及船舶适航和船舶技术管理；管理船舶及海上设施法定检验、发证工作；审定船舶检验机构和验船师资质，审批外国验船组织在华设立代表机构并进行监督管理；负责中国籍船舶登记、发证、检查和进出港(境)签证；负责外国籍船舶入出境及在我国港口、水域的监督管理；负责船舶载运危险货物及其他货物的安全监督。(3)负责船员、引航员适任资格培训、考试、发证管理。(4)管理通航秩序、通航环境。(5)航海保障工作，管理沿海航标无线电导航和水上安全通信；管理海区港口航道测绘并组织编印相关航海图书资料；归口管理交通行业测绘工作。(6)组织、协调和指导水上搜寻救助，负责中国海上搜救中心的日常工作。(7)组织实施国际海事条约。(8)组织编制全国海事系统中长期发展规划和有关计划，负责船舶港务费、船舶吨税有关管理工作。[2]

3.海关缉私警察职责

海关缉私警察的职责包括：对走私犯罪案件和走私犯罪嫌疑人依法进行侦查、拘留、执行逮捕和预审工作；对侦查终结的走私犯罪案件向检察机关移送起诉；对依法不追究刑事责任的走私行为和违反海关监管规定的行为，以及法律、行政法规规定由海关实施行政处罚的行为，进行立案调查和处理。涵盖了走私犯罪侦查、海上缉私、走私违规案件查处、缉私情报、国际执法合作等多项职能。[3]

4.中国渔政执法队伍职责

中国渔政执法队伍的主要职责是：渔业资源管理，水生野生动植物保护，渔业水域生态环境保护的监督、管理和执法工作；渔业船舶检验、渔业无线电管理以及渔港的监督、管理和执法工作；水产养殖和水产种苗、水产品质量的监督、管理和执法工作；在专属经济区进行渔业执法检查，根据双边渔业协定对共管水域组织实施渔业执法检查；会同国家外交、军队、边防等部门调查处理重大涉外渔业事件；配合交通部运输做好海事处理工作；参与调查处理渔业污染事故。[4]

5.中国海监职责

中国海监的职责是：对经批准进入中国管辖海域的外国调查船及其他运载工具的科学考察、海底电缆及管道铺设等活动实施监视；对未经批准进入中国管辖海域的外国船只、平台及其他运载工具等按有关规定查处，必要时可进行监视和搜索；负责对海洋石油勘探开发和海洋倾废活动等造成的污染损害事件进行调查取证，并依法处理；对未经批准进行海洋资源的勘查、开发活动及破坏海洋资源的事件进行调查取证；根据国家需要，配合有关部门参与海上救助及其他军事保障等工作。[5]

目前美、日、韩等国尽管有不同的海洋管理模式，但它们都有一个主要的共同点，即这些国家都有一个统一的、较为强大的海洋执法队伍，如海洋警察厅、海岸警卫队、海上保安厅等类似的机构，并有相应的立法、司法以及理论与实践研究加以支持。《联合国海洋法公约》生效后，统一海上执法体制与执法主体已是一种世界潮流。中国必须做好相应的立法、执法、司法以及研究等方面的准备。这正是本文选题的实际意义。

海洋行政执法的任务主要有3项：一是监督管理海洋环境、资源、海域使用和海上交通安全；二是依法制裁涉海违法犯罪行为；三是维护国家海洋权益。中国当前主要形成了以海洋调查、环保、渔政、海事、海警和海关等为主的分散型行业管理，各行各业都插足，家家都有执法队，出现了“多龙闹海”的现象。随着时间的推移和中国海洋事业的快速发展，这种行政管理体制已经不能满足时代发展的需要，弊端甚多。

上述执法主体中除海警和海关等拥有关于人身与财产的海上行政强制权外，其他机关都没有这种权力，并且海警和海关的职权范围又极为有限。海警和海关等针对以上3项海洋行政执法的主要任务中的第二项“依法制裁涉海违法犯罪行为”拥有强制权；对涉及第一项“监督管理海洋环境、资源、海域使用和海上交通安全”等方面的违法犯罪行为基本无权管理，更谈不上强制权；对第三项“维护国家海洋权益”职权有限，主要依靠海军。军队是国家防卫和维护海洋主权、权益的主要力量，但军队是作为战略力量来使用的，在日常的海洋执法中应有一支统一的具有警察强制权的海洋执法队伍来履行国家海洋全方位的管理职责，在海洋执法队伍力量解决不了时再由军队来解决。

二、美国海岸警卫队简介

美国是全球第一个组建海岸警卫队的国家。美国海岸警卫队由承担着多种任务的军人组成，目前隶属国土安全部，是美国五大武装力量(即陆军、海军、空军、海军陆战队和海岸警卫队)之一，而且是其中唯一拥有行政执法权力的队伍。在战时，海岸警卫队是海军的一个高度专业化的组成部分。

1789年由财务长官提议，1790年8月4日美国设立了一个隶属财政部的海上海关执法机构，以执行关税法和防止走私为目的，创立时由10艘军舰组成。1915年，经国会法案通过，美国缉私船队与海上救生队合并，成立美国海岸警卫队。1967年前隶属财务部，1967年交通部创建时从属于交通部，2003年3月国土安全部成立时，从属于国土安全部。

目前海岸警卫队总人数为42 000人[6]，核心任务是保护国民和环境，防止在公海、领海、沿岸地区、港口、内海等危害到国家经济和安全的行为，具有国防警卫、海洋治安、海上交通秩序维护、航标物等助航设备安装和管理、海上救助以及自然资源保护等功能。组织构成有战略企划委员会、海洋委员会、民间人权管理部门等，有直属参谋长、行政管理科、管理分析科、预算科、企划科、企划分析科，直属部队有太平洋地区司令部和大西洋地区司令部等其他15个本部直属组织。

三、日本海上保安厅简介

海上保安厅在二战后1948年5月1日成立，是在海上走私、海盗行为、不法渔业捕捞等犯罪行为比较严重时为保护海上人命及财产、维持治安而设立的。海上保安厅从属于国土基础设施交通省，执行海上警察(犯罪调查及逮捕)、消防、水路测量、航道开辟、航标建设维护等相关海上业务。海上保安厅负有海上治安维护、海洋交通安全保证、海难救助以及海洋环境保护四大使命，业务多样化、国际化。海上保安厅把强化与国内外有关机关的合作作为战略目标，以战略目标设定业绩目标、业绩指标来促进业务发展，具体是：(1)维持海上治安，重点是防止走私、应对海盗，防止从海上走私药物、枪械，防止偷渡，防止外国渔船不法作业；(2)维护国家海洋主权、权益；(3)海上安全护运、海上安全秩序维护、警卫；(4)保证海上交通安全，建设、维护航标物等助航设备；(5)海难防治和救助；(6)保护海洋环境；(7)国际合作。

四、韩国海洋警察厅介绍

1.韩国海洋警察体制的历史沿革

韩国为了加强海洋行政的职能，于1996年新设了海洋水产部，将原来由分散为16个部处、厅的海洋相关职能进行了一元化的统合。又于2000年出台了国家海洋发展的未来蓝图和国家战略，建立了《海洋开发基本计划：海洋韩国Ocean Korea 21》，积极应对21世纪国内外海洋水产环境变化。[7]

朝鲜战争结束后，为了应对频繁发生的日本渔船侵入韩国海域非法捕鱼事件，1953年韩国政府依据《渔业资源保护法》制定了“海洋警察队设置计划”。1953年12月14日公布了《海洋警察队编制令》(总统令第844号)，12月16日又公布了《海洋警察队编制执行规则》(内务部内训第11号)，在内务部治安局属下建立了“海洋警察队”。该队于1953年12月23日在釜山港成立，拥有仁川、釜山、墨湖等7个基地、6艘警备艇以及658名人员。

1955年2月27日，在内务部治安局改为商工部海务厅时，海洋警察队也随之变更了从属，名称也改为海洋警备队，但是在1962年4月3日随着《海洋警察队设置法》(法律第1048号)的制定又重新变更为内务部长官所属的机关。

1991年8月1日随着警察厅的发展，原来作为内务部直属机关的海洋警察队变更为警察厅直属机关，其名称也改为海洋警察厅。地区海洋警察队变更为海洋警察所，支队变更为海洋警察支所。

1995年12月，经韩国国会批准，韩国加入《联合国海洋法公约》。该公约在1996年2月28日对韩国生效，韩国制定和修订了《专属经济区法》等9个相关国内法令。专属经济区比以前扩大了约5.2倍，对广阔海域的警备及海洋资源的保护成为重要课题。随着专属经济区宣布、海洋环境保护和海洋开发等工作的全面开展，为了对分散于16个政府部处的海洋水产部体系进行一体化，1996年8月8日，法律第5153号——《政府组织法》通过，设立海洋水产部。根据这个规定，警察厅和其所属机关——负责海洋警察事务的海洋警察厅分离，海洋警察厅独立为海洋水产部的外厅。[8]

目前韩国海洋警察厅组织主要由厅长、次长以下设立的警务企划局(负责预算、人事)、警备救难局(负责领海警备巡逻，防范海上军事威胁与海难救援)、情报搜查局(负责海上犯罪活动的搜查、海外情报收集)、装备技术局(负责海上装备、技术维护)和海洋污染管理局(负责污染监视、分析、防灾)等5个部分构成。

韩国海洋警察由海洋警察厅总部与13个海洋警察署组成，总部位于仁川的月尾岛，海洋警察总部旗下的13个海洋警察署分别设立在仁川、泰安、群山、木浦、莞岛、丽水、济州、统营、釜山、蔚山、浦项、东海与束草等地，其中以釜山海洋警察署的规模最大。各警察署皆装备有巡逻舰和小型巡逻艇。

自2006年4月起，韩国在釜山、仁川、木浦与东海这4个地区设立了地方海洋警察总部，以整备各海域的统合指挥体制，其一个总部管辖3至4个海洋警察署。釜山总部管辖釜山、蔚山与统营海洋警察署，仁川总部管辖仁川、泰安与群山海洋警察署，木浦总部管辖木浦、济州、丽水与莞岛海洋警察署，而东海总部管辖东海、束草与浦港海洋警察署。釜山拥有大型的舰艇整备及修理设施，为海洋警察所装备的各种舰艇进行整备维修作业。[9]

2.韩国海洋警察的职责

保护海洋、维护海上治安的海洋警察的主要业务包括以下6个方面。(1)警备救难：海洋警察在发生海洋事故时为了保护珍贵的生命和财产而展开神速有效的救助活动；(2)海上治安：通过预防、取缔所有海上犯罪，海洋警察将建成一个温馨而且秩序稳定的海洋世界；(3)保全海洋环境：海洋警察为了维护清洁宽阔的海洋，在监视海洋污染活动和预防污染事故方面走在前头；(4)国际外事：掌握国际性犯罪的实态，取缔海上偷渡等非法活动，尽最大努力对应国际海上犯罪活动；(5)海上交通安全管理：海洋警察为了能够保障国民安全的海上观光、娱乐活动，排除海上发生的所有危险和阻碍活动，保护大家的安全；(6)预防清除海洋污染：彻底预防海上污染物质的流出和完全预防清除污染物质活动，建造一个清洁的海洋环境。[10]

五、美、日、韩等国海洋管理现状对中国的启示

中国的海洋管理在机构建设、海洋立法和海洋资源管理诸方面已有相当的基础，尤其是各级政府重视海洋的开发与管理，已在实践中创造和积累许多行之有效的管理经验，行业海上执法力量也形成一定规模。但是也应清楚地看到，中国与美、日、韩等国相比在海洋管理上还存在很多矛盾和问题，主要是执法力量分散和执法效率不高。

1.存在的主要问题

一是各项海洋管理职能和职责分散、交叉与重叠，导致管理成本增加且效率降低。从中央到地方，基本都是根据海洋自然资源的属性及其开发产业分兵把口，以行业部门分工管理为主，分散型管理造成各家强调本部门的利益，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸[11]，很多部门利用部门立法扩大自己的权限。由于政出多门，管理范围不明确，在笼统的“监督管理”职责下，出现了“信息不通、机构重叠、盲点众多”的状况。在涉及各自利益时，各涉海部门往往从本部门、本行业的利益出发，你争我夺，互不相让，而一旦遇到事故发生，就互相推诿扯皮，谁也不管。这直接导致了管理上的混乱，引发了诸多矛盾。二是中国的海洋管理法律、法规和政策多为各部门制定，是部门法或具体法，缺乏全局性和整体性，无法为海洋事务和海洋权益的不断拓展提供强有力的法律依据。法律、法规、规章以及其他规范性文件所规定的涉海管理部门在管理职能上存在重叠、交叉和空白，部门利益突出，缺少综合性、统一性。

2.问题分析

重复的意义是重做或重叠。重复发生的原因是，由于机关部处的设置或主要管辖法律上的限定，发生了类似这样的立法部门不精密的定义。又由于是法律的增加和有关机关的增加，类似的业务由几个部门来担当。因政府政策分散，部门之间的纠葛及竞争会增加浪费和非效率。[12]7-8但是，现代所有的部处业务都具有相互依存的性质，因此不能避开管辖权或部处业务的重复，据此可以看出“制度性现实”。[13]

对待重复及职能分散的态度，根据其职能的性质大致分为两类。[12]16-18第一，从提高效率角度来说，在与企业经济活动相关的领域上重复设置会带来预算和资源的浪费，一点不设置又无法运行，因此需要坚持一元化的立场。现实情况下许多机关被重复设置，分散的管理体制会发生重复投资和分散投资的危险，增加不必要的建设费用，很难形成规模经济的效果。第二，从例外的角度来说，从古典行政管理原则上来看，当行政上的责任很难找出时，要提倡重叠性和重复性。在不确定性较高的现代社会中，确保排除某种例外造成的不利后果的论说比较多。当某一个机关不能正常运行时，其他机关也能应对。例如，有关国民的生命和安全上的保障是通过许多机关重复或分散的设置来应对突然发生的灾害，以达到较高的安全性。[14]131

在很多情况下，针对部处之间的重复及职能分散状况的对策包括以下几个方面。首先，以重复的职能来解决纠葛，为了提高效率有必要重复机关的积极协助。特别是统合战略是为了问题的根本解决，跟重复设置一样解决许多机关之间存在的复杂问题，能成为调整职能的最有效的方式。职能的重复及分散等问题如果能够根本解决，会加强政府部署职能的再调整。[15]其次，虽然是最次的选择，但是从现实来看，从有较高实现可能性的妥协战略或让步战略的角度解决重复及分散等问题的方案较多。最近通过的按部处改革的重复规制的一元化方式就是通过重复规制的条例在各部处的协商和妥协，建立共同领域来废除或抑制的处理方式。通过这些方式很多重复的部分被抑制处理，一些实际性重复的问题被解决。但是很难看出有根本性的解决政策。最后是职能重复和分散的统合问题，虽然是职能进一步调整而进行组织改编，但是在统合战略的层面上因部处之间的参与和协调，只能停留在法令的单一化和机关的统合处置层面。因统合方式的重复能解决相当部分的问题，也可以成为最有效解决问题的方式。[14]132

3.解决方案

一是实行海洋统一综合管理体制。行政管理统一化是国际通行的产业管理体制。中国海洋行政管理体制改革的重点是打破海洋产业的分割局面，改变海洋管理政出多门，实现统一管理。统一综合的管理模式是新形势下海洋管理的前提条件。

二是加强综合管理，成立类似韩国海洋水产部(李明博当选总统后，2008年2月29日，韩国海洋水产部与建设交通部合并为国土海洋部，海洋水产部的海洋产业相关职能并入新成立的国土海洋部)那样的国家海洋综合管理部门，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面的、统筹协调的管理。

三是将海洋资源、环境、交通、国土安全、治安并入国家海洋统一综合管理体系。海洋的自然属性决定海洋各种管理的统一，必须进行统筹规划、统一管理。根据决策理论，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，而难以实现既定目标。

在目前成立国家海洋综合管理部门有困难的情况下，可先建立各个涉海部门的协调合作机制。海洋资源自身的相互依存性和复杂性客观上需要多个行业相互配合，这就需要有广泛地协调和处理机构之间冲突的机制。可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救助等职能。该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。如瑞典成立了一个海洋资源委员会，由各有关方面的代表参加，办事机构只有5名工作人员；英国的海上安全管理、海洋渔业资源管理等都有协调体系，指挥调度中心只有很少人员。在过渡时期，不可消极等待，应当按照国务院《关于进一步加强海洋管理工作若干问题的通知》(国发〔2004〕24号)中第10条执行。该条要求“强化海上执法协调机制”，其中心思想是要在分散管理的条件下，通过协调克服其弊病。

中国海洋管理体制的建设应当首先从分散管理向集中协调管理过渡，最终建立起集中管理体制。当前，重点要理顺海洋管理体制，尤其要理顺综合管理与行业管理的关系。目前，海洋管理是综合管理与行业管理并存，离开了行业管理谈综合管理，综合管理肯定管不好，而单独的行业管理最终将影响整个海洋开发的大局。海洋综合管理就是要全面考虑海洋开发的总体规划，科学协调好行业与行业、地区与地区之间的关系。既不能强调发展新兴产业而忽视了传统产业，也不能只注重传统产业而妨碍了新兴产业发展；既不能兴一业废一业，也不能平均用力不分主次。同样，地区与地区之间也要搞好综合协调，既不能“眉毛胡子一把抓”，也不能抓大弃小。要根据实际，有重点、有序开发。总之，行业管理是基础，综合管理是方向，行业管理是在综合管理的前提下进行的。[16]

[1]中华人民共和国公安部边防管理局.公安边防简介[EB/OL].(2008-04-29)[2010-11-22].http://www.mps.gov.cn/n16/n80254/n80271/index.html.

[2]中华人民共和国海事局.海事局机构职能[EB/OL].[2010-11-22].http://www.mot.gov.cn/zizhan/zhishujigou/haishiju/jigouzhineng/.

[3]李文健.中国缉私警察已装备212艘快艇 总吨位近两万吨[EB/OL].(2007-03-27)[2010-11-22]. http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/03-27/901139.shtml.

[4]中华人民共和国渔业局.主要职责[EB/OL].(2010-06-06)[2010-11-22]. http://www.moa.gov.cn/sjzz/yuyeju/jieshao/zhineng/201006/t20100606_1532562.htm.

[5]海洋监察就是依法行政——中国海监总队总队长王曙光答记者问[N].中国海洋报，1999-08-24(1).

[6]United States Coast Guard. Overview of the United States Coast Guard[EB/OL].(2010-08-11)[2010-11-22].http://www.uscg.mil/top/about/.

[7]GANG Yun-ho. Process and result of governmental organization change in Korea (focusing on the Ministry of Maritime Affairs and Fisheries)[R]. Pusan: Kyungsung University, Research Center for Social Sciences,2005.

[8]韩国2001年度海洋警察年鉴[R].首尔：韩国海洋警察厅,2001:4-7.

[9]韩国海警(Korea Coast Guard)[EB/OL]. (2009-10-23)[2010-11-22].http://hi.baidu.com/%C6%DF%B2%CA%B8%F2%F3%A1/blog/item/8afcc8738ec6c3168701b 04b.html.

[10]海洋警察主要业务[EB/OL].[2010-11-22].http://www.kcg.go.kr/in—site/chinese/part/busin—busin.asp.

[11]刘凯军.关于海洋综合执法的探讨[J].南方经济，2004(2)：19.

[12]金正海.部处上重复规制的一元化方案：产业安全分野(3-36)[R]. 首尔：韩国行政研究院，2003.

[13]HAYDEN F G, STEPHENSON K. Overlap of organizations[J]. Journal of Economic Issues, 1992, 24(1): 54.

[14]KIM Hyun. A study on the restructuring of Korea maritime police function[D].Kwangju: Chonnam National University, 2005.

[15]李成佑.附属之间的纠葛调整[C]//佚 名.市场经济和规制改革.首尔：FBI传媒，2002：308.

[16]刘玉焕，孙春玲.理顺海洋管理体制的探讨[N].中国海洋报(理论实践版)，2005-07-19.

OnsubjectofChina'smaritimeadministrativelawenforcement

YAN Tie-yi, SUN Kun

(School of Law, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China)

No ocean-involving department in China can carry out maritime integrated management effectively at present. The law-enforcing ranks are decentralized and the law enforcement efficiency is low. This administrative system cannot meet the requirement of the development of the era, and inevitably brings out many problems. The paper introduced the relevant maritime management organizations of U.S., Japan and Korea, and mainly introduced the practice and theory of Korea. From the comparison of China's maritime management status, it pointed out China's main problems and put forward corresponding solutions.

maritime administrative law enforcement; subject; Korea; marine integrated management

DF935

A*

1671-7041(2011)01-0006-05

2010-12-09

辽宁省人文社会科学重点研究基地项目(2008JD06)

阎铁毅(1970-)，男，山东荣成人，博士，副教授；E-mail:ytylly@hotmail.com