反腐倡廉路径科学化之思索

尹业香 陈 平

(长江大学 政法学院,湖北 荆州 434023)

反腐倡廉路径科学化之思索

尹业香 陈 平

(长江大学 政法学院,湖北 荆州 434023)

如果把反腐倡廉看作是一个庞大的系统工程,那么思想教育、法律制度、监督惩治就是构成这个工程的子系统,每个子系统在反腐倡廉中具有各自的功能,都有一个科学化的问题。只有不断深化对反腐倡廉各个环节运行规律的认识,才能提高反腐倡廉的科学化水平。

中国共产党;反腐倡廉;路径;科学化

一、思想教育之科学化

按照新时期党中央“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略方针,惩治已经发生的腐败行为是治标,从根本上防止腐败行为的产生和蔓延是治本。思想防范是主动、自觉的防范,属于治本之策。导致一个人的腐败行为发生的原因固然复杂,但与其思想蜕变是密不可分的。

第一,健全反腐倡廉教育科学化的有效内容。反腐倡廉思想教育内容的科学与否,其检验标准就是它作用于反腐倡廉目标的程度。治本的目标要求形成人人崇尚廉洁、鄙弃贪腐的价值取向,并使之成为一种社会风尚。围绕这一目标,思想教育内容的科学化应是:“营造氛围、主题鲜明、区分类型、因时而异。”“营造氛围、主题鲜明”是第一个层次,通常称之为廉政文化。它的作用就是营造一个辨善恶、明是非、别美丑、知荣辱的社会文化环境。腐败固然可怕,但腐败的社会认同更可怕。当腐败现象逐渐演变成腐败文化时,大多数人对腐败的态度也由开始的深恶痛绝转变为习以为常,甚至抱着“改变不了环境就适应环境的心理”。在这样的文化氛围中,腐败现象就会演化为人们的行为准则和生活方式,并向社会各个层面扩散。因而反腐倡廉教育必须加强公民道德建设,提高公民道德素质,这既是巩固反腐败斗争的社会基础的客观需要,也是营造优良社会风气的重要手段。为此,我们应以开展社会主义核心价值体系教育为重点,把培育廉洁价值理念与社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育有机结合起来,引导人们加强道德修养,自觉遵守公民基本道德准则;深入开展社会主义荣辱观教育,使廉洁、诚信、勤俭、守法等道德观念成为广大群众普遍接受的行为准则,形成知荣辱、讲正气、促和谐的良好社会风气。“区分类型、因时而异”是第二个层次,针对不同教育对象选择有效的教育内容,要做到针对性与契合性相统一。针对不同类型的权力行使者,要求其树立秉公用权、廉洁从政的价值理念,牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观,打牢廉洁从政的思想政治基础;树立正确的权力观、地位观、利益观,引导领导干部正确对待自己的利益,依法行使权力;开展党风党纪、廉洁从政、艰苦奋斗教育,着力加强领导干部党性修养,发扬党的优良传统和作风;教育领导干部时刻牢记立法为公、执政为民的理念,保持共产党人的高尚品格、廉洁操守和政治本色。把握时代发展的脉搏,用正反两方面的鲜活事例现身说法,增强教育的说服力,使各级各类干部“常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心”。

第二,健全反腐倡廉教育科学化评估标准。腐败行为与违法犯罪既有联系又有区别。有些腐败行为导致违法犯罪,有些不一定导致违法犯罪。一个官员廉洁与否,通常采取年终述职述廉的评估方法,这样往往导致一些官员成为“说话一枝花,一查豆腐渣”的“两面人”。反腐倡廉教育科学化评估标准应为“二位一体、各占比例、定性定量、公平正义”。所谓“二位一体、各占比例”,就是上级组织部门和群众对一个领导干部各项廉政状况进行综合评定。“定性定量、公平正义”,就是将上级组织和群众对被考核官员的意见综合分析。对官员的评价,中国古代就有“官声”和“民望”之说,官声主要来自上面,民望主要来自居下者。二者结合就是从政者的声望。官声与民望结合,主要有四种情况:一是官声与民望皆好;二是官声与民望皆差;三是官声高于民望;四是民望高于官声。对于前两者,我们可资借鉴,该升的升,该降的降。对于后两者,我们要结合实际使之更加科学化。要加大民意测评的权重,以体现对民意的尊重,这既是新的条件下党对干部任用测评制度的创新,也是检验掌权者知与行是否一致的重要方式。按照反腐倡廉科学化的要求,我们还要进一步完善这一测评方式:一是要让考核测评工作尽量透明,让群众有知情权和话语权,尤其是咨询权;二是在每项干部人事任免之前都要听一听群众的意见;三是对有争议的人和事尽可能地沟通和解释;四是在测评的基础上进行定性与定量的结合,做出公正的评价。

第三,健全反腐倡廉教育科学化途径的有效机制。衡量反腐倡廉教育途径是否科学化,主要包括:“渠道通畅、成本适度、潜移默化”三个方面。我国的反腐倡廉教育是立足中国特色社会主义政治制度格局下的反腐倡廉教育,体系完整通畅。所谓成本适度,就是花较小的思想教育成本,争取教育效果的最大化。我们要汲取中国共产党执政以来反腐败斗争的经验教训,在新形势下,以胡锦涛为总书记的党中央以邓小平理论为指导,不断探索反腐倡廉教育科学化的新途径,明确提出了“六个结合”廉政文化教育实现机制,即:廉政文化教育与创建学习型、服务型机关相结合;廉政文化教育与和谐社区建设示范单位创建活动相结合;廉政文化教育与未成年人思想道德建设和大学生思想政治教育相结合;廉政文化教育与社会主义新农村建设相结合;廉政文化教育与创建文明家庭相结合;廉政文化教育与创建文明行业活动相结合。这标志着我国的廉政文化建设更加符合现实客观规律。反腐败的重点是国家公职人员,权力腐败原因极为复杂,理想信念动摇、精神道德滑坡、人生价值观扭曲无疑是其重要思想认识根源。构筑权力腐败思想防线的有效机制,要做到以下两点:其一,健全党风廉政宣传教育联席会议制度,充分发挥党风廉政“大宣教”格局的作用。坚持和完善党委(党组)中心组学习、主要负责同志定期讲廉政党课等制度,建立健全党性定期分析、反腐倡廉专题民主生活会制度,完善示范教育、警示教育、岗位廉政教育制度,建立基层党员轮训、流动党员教育制度,建立健全联席会议、新闻发布、对外宣传等制度,研究制定贯穿干部培养、选拔、管理、使用全过程的反腐倡廉教育实施办法,进一步提高反腐倡廉教育制度化水平。其二,将反腐倡廉教育列入各级党校、行政学院的教学和培训计划。纳入各级党委理论学习中心小组学习计划,在公务员选拔考试和拟任干部的任前政治理论资格考试中加入适量的反腐倡廉内容。

思想教育属于治本之策,在反腐败斗争中处于基础地位,它的功能在于解决人们不想腐败的问题,使反腐败关口前移,对人的影响是一个潜移默化的过程,作用也因人而异。因此,教育要取得效果,不仅取决于教育的内容、形式和方法,还要有制度作保障。正如邓小平所指出的:“制度问题不解决,思想作风问题也解决不了。”[1](P328)

二、制度建设之科学化

制度建设之所以是构筑反腐败的根本,是因为制度能够提供一种相对稳定的人人都必须遵守的办事规程和行为准则。合理而健全的制度,可以有效保障公共权力按照既定的规则来运作,从而防止手中握有权力的个人恣意行为。邓小平曾一针见血地指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1](P333)十一届三中全会以来,中国共产党跳出依靠运动反腐,进入依靠制度反腐的新途径,已经陆续出台了很多法纪条例,逐渐使反腐倡廉走向制度化。

其一,科学化的制度是配套的制度。有关统计显示,党的十一届三中全会以来,各级党政部门制定的党风廉政制度和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部。[2](P145)但是,腐败蔓延的势头并没有得到有效的遏制,这就难免使人对制度的作用产生疑惑,需要我们对制度进一步认识。推进反腐倡廉制度建设,必须要运用系统思维建立制度体系。我们不能把制度要素建设当成制度建设的全部,停留和满足于要素建设,更不能因为我们对制度的认识缺乏科学性和深刻性,就怀疑甚至否定制度建设的重要意义。制度体系建设不够,仅有制度要素建设所导致的严重后果在现实中时有发生。其主要原因就是制度要素与领导制度不配套。如果不改变这种领导制度,仅有单项的制度要素建设,权力腐败就很难得到有效的遏制。对此,胡锦涛强调:“要健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”[3](P32)这表明我们对制度建设的认识更加科学化。

其二,科学化的制度是有效的制度。制度有效性的前提是规范性,体现为制度的实体、程序和保障三者的统一。在单项制度内部衔接上,过去我们往往重实体、重程序而轻保障。改革开放以来颁布的反腐倡廉制度越来越多,但效果不甚理想,制度的保障性缺位不能不说是一个主要原因。保障性规定主要有两个方面:一方面,凡是设置一项制度,不仅要规定应该做什么,禁止做什么,而且要规定不执行或违反了应该如何处置,由谁来处置,因而颁布制度的同时就要明确制定、执行、监督等部门的职责,防止有令不行、有禁不止现象的发生;另一方面,要制定外在保障性措施,尤其是在一些原则性、指导性的基本制度公布后,权力机构要同时公布检查、监督和奖惩措施,执行机构要拿出贯彻实施的细则,对于执行制度不力、不作为或乱作为者,都必须追究责任。制度有效性的关键是可操作性。建章立制不能繁杂、模糊,必须简洁、清晰。建章立制必须坚持删繁就简的原则,符合“于法周延,于事简便”的要求,同时,对检举揭发人员,在保护他们利益的同时,还要加大奖励的力度。

其三,科学化的制度是管用的制度。制度管用与否取决于主观和客观两方面因素。主观方面而言,人的认识难免受到客观环境的制约,制度难免存在漏洞;客观方面而言,一方面,一项制度颁布后,随着时间和环境的改变,其内容往往会不合时宜;另一方面,制度是针对社会上某种不良现象而做出的行为规范,过于超前的制度缺乏针对性。科学、管用的制度应立足国情,瞻前顾后。止腐于萌,廉成于预,是最高境界。要使制度管用,我们要善于汲取西方政治文明和市场经济立法经验中的有益成果,让制度在反腐败斗争中处于主动和优势地位。18世纪法国启蒙时代的著名思想家孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方为止。”[4](P154)制度要管用,一是在设计理念上要抓住“权力必受制约”这个根本,有效遏制腐败。二是把一些基础性的工作抓扎实。我国从1995年起先后出台了领导干部申报财产等规定,甚至要在一定范围内公开申报内容,但事实上在一些地方和个别单位仅流于形式。这种现象之所以出现,说到底还是权力缺乏制约。目前官员申报的个人情况,仅由其上级机关内部掌握,这大大削弱了监督的力度。三是领导要带头执行制度。领导干部率先垂范,言出行随,躬身执行,下属就会令行禁止。

制度的功能在于它的约束力,它在反腐败斗争中的作用是使人不能腐败。制度的配套、有效、管用,三者有机统一,缺一不可。制度只有配套,才能相互协调、相互支撑,配套是其发挥效力的前提;制度只有有效,才能令行禁止;制度管用是衡量其配套、有效的标准,否则,就成为粉饰门面的欺人之谈。

三、监督惩治之科学化

在反腐败斗争中,监督和惩处得当可以起到惩前毖后的效果,从而形成治标与治本良性互动。监督包括监督主体和被监督主体。就监督主体而言,既要使监督主体充分发挥各自功能,又要使不同的监督主体相互协调形成合力;就被监督主体而言,一旦发生腐败行为就会暴露在光天化日之下,受到法纪的制裁。

其一,科学反腐要实现同体监督与异体监督的良性互补。根据监督主体和监督对象的来源,监督有同体监督与异体监督之别。所谓同体监督就是监督主体与监督对象同属一个系统内部的自我监督。反之,就是异体监督。两种监督方式各有优劣与不足:同体监督的主体与被监督者处于同一个权力系统之中,熟悉情况便于监督,但监督的力度易受利害关系的影响,存在“虚监”、“弱监”等现象;异体监督的主体所处的地位比较超脱,因而监督的力度大于同体监督,但因对被监督者是否正确行使权力的了解难以深入而出现“漏监”现象。我们要进一步优化同体监督,努力实现制度、体制、机制的创新。转变现行体制中党和政府的各级纪检机关和行政监察、审计机关受同级党委、政府和上级同类机关“双重领导”体制为“垂直领导”体制,即党和政府的各级纪检机关和行政监察、审计机关直接受上一级同类机关的领导并对其负责。整合监督资源,大力培植多元化的监督主体,强化对权力的社会化异体监督。相对执政党而言,异体监督的主体有多种,包括民主党派、人民群众团体等;就监督的方式而言,包括网络媒体、群众举报、信访等。监督手段的有效实现,离不开对现有的体制机制的创新。因此,我们要创造条件破除利益壁垒和技术壁垒,将社会公众的利益表达、利益博弈和利益协调机制嵌入反腐倡廉制度建设之中,使社会化监督成为政治监督的当然内容。真正实现同体与异体监督的良性互补,离不开一系列配套制度,包括健全群众举报制度,保障人民群众的知情权、参与权、表达权等。一旦政治体制改革到位,体制刚性缺陷被打破,这些制度的功效能够重新被激活。

其二,科学反腐要明确有关单位主要负责人和专职反腐机关人员的责任。责任追究的目的在于教育和警醒领导干部切实负起党风廉政建设责任。按照中央“推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制”[5](P36)的要求,如果一个地方、部门领导班子的成员接二连三地出问题,主要负责人不明情况或装聋作哑,以致党风廉政建设责任不能落实,一把手即使是廉洁的,也是不称职的。在责任追究问题上,除主要领导要负领导责任外,纪检监察机关也应负重要责任。如果一个地区或部门发生重大腐败案件,纪检监察机关除了要办案以外,还必须进一步查清这个地区或部门的主要负责人应当承担的责任。如果这方面问题不查清楚,纪检监察机关就是失职,就要追究其渎职责任。一个地区或部门风气很坏,老百姓议论纷纷而纪检监察机关充耳不闻,以致由某个官员的腐败行为最终酿成重大群体事件,就要追究这个地区或部门纪检监察机关的责任。当然,实施责任追究要注意把握政策界限,把党风廉政建设领导责任与违法违纪直接责任严格区分开来,把主动查找和纠正管辖范围内的腐败问题与失职、渎职或故意隐瞒问题严格区分开来,把集体领导责任与领导干部个人的领导责任严格区分开来。

其三,科学反腐要实现对腐败行为后果的严厉惩治。有效的制约监督必然以严明的法纪与之相适应。如果对腐败行为不能给予及时必要的惩治,让其得逞或只是付出微不足道的代价,那事实上就等于在鼓励这种行为。经济学家在公职人员的行为特征与市场主体的行为特征没有本质区别的假设下,建立了“经济人模型”,其核心内容是:一个人选择腐败的必要条件是腐败的预期收入大于腐败惩治成本,[6](P99)如果从事腐败活动的期望收益比其成本大得多,一个人就有实施腐败行为的激励因素,当激励因素足够大时,腐败就发生了。凡是腐败现象丛生的地方,必是腐败行为成本低廉、效益丰厚的地方。腐败犯罪的低成本、低风险特点,在客观上起到了助纣为虐的作用。因此要结合我国的法律和反腐败的现实情况,严惩腐败分子使其恐惧既得的损失。如果腐败分子都将赃款、赃物挥霍了,应当变卖其家产,在以后若干年内扣回其劳动收入的一部分来抵数,让其维持低水平的生活,使反腐败真正收到惩前毖后的效果。腐败分子在被开除公职和服刑期满后,不得从事商业经营、雇工办企业、证券买卖等可能获取暴利的工作。从长远的社会效果考虑,如果惩治的效果能达到使腐败分子恐惧名誉地位、既得利益、人身自由丧失的同时,在惩处的后续力上既断其从政当官的路,又断其发财暴富的梦,那么,惩前毖后的效果就会极大地增强。

[1]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[2]张志明.中央党校学员关注的党建问题[M].北京:中共中央党校出版社,2010.

[3]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[C].北京:人民出版社,2007.

[4](法)孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙,译.北京:商务印书馆, 1982.

[5]中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定(单行本)[Z].北京:人民出版社,2009.

[6]王寿林.让权力在阳光下运行[M].北京:人民出版社,2008.

D262.6

A

1673-1395(2011)04-0086-04

2011-01-25

湖北省教育厅人文社会科学重点项目(2010d021)

尹业香(1959—),男,湖北监利人,教授,主要从事党的建设理论教学与研究。

责任编辑 叶利荣 E-mail:yelirong@126.com