转型约束与国家补偿

赵鹏大 苏文

在新中国成立初期三线重点项目推动下建成了一大批资源型城市，如煤城铜川、油城克拉玛依、铜城白银、盐化城格尔木等。长期以来，这些资源型城市为国家建设提供了大量煤炭、石油、有色矿产、稀土等生产资料，对国家安全、社会稳定和经济发展做出了巨大贡献。资源型城市转型是一个世界性难题，与国外相比，西北的资源型城市面临的矛盾更为突出、挑战更为严峻。必须在积极借鉴国外资源型城市成功转型经验的基础上，研究制定适合西北特色的方法解决转型中的突出问题。

西北资源型城市转型的要素约束

中国是世界第三大矿业国，现阶段有400多个资源型城市普遍存在着发展约束和转型压力，其中80多座面临资源枯竭，存在自然消亡和“矿竭城衰”的危机。

1.资源型城市面临的一般性约束。第一，产业结构单一。资源型城市是依托资源的开发而建立起来的，往往是先有企业后有城市，资源型产业在城市经济中占有举足轻重的地位。第二，资源依赖性高。对不可再生资源的高度依赖，使资源型城市陷入资源的优势陷阱，即具有资源优势却不具备经济优势。第三，资源利用率低。中国资源型城市在“有水快流”的宏观政策影响下，普遍存在着对资源急功近利的掠夺性开采，导致资源的极大浪费。第四，环境污染严重。长期对资源的粗放开发造成对环境的极大破坏，突出表现为大气和水体污染严重，地表塌陷、尾矿堆积、土地难以复垦，等等。第五，再就业压力大。随着资源型城市开发进入中后期以及生产技术的进步，大量一线工人面临失业威胁，再就业形势极其严峻。第六，转型成本高。对大多数资源型城市来说，由于刚刚完成计划经济向市场经济的体制转型，发生了资源开发由国家投入向市场融资的变化，城市几乎没有财政积累；城市功能发育不全、基础设施薄弱、环境破坏严重，使城市发展的基本环境条件相对较差，发展多元化经济存在高昂的转型成本制约。

2.欠发达区域资源型城市转型的特殊性约束。除存在上述一般性问题外，欠发达地区资源型城市还存在着更加严酷的要素约束。

交通运输约束。欠发达地区大都深处内陆，地域辽阔，地形复杂，交通运输发展的自然条件较差，导致内外联系和沟通难度较大。铁路多为单线，跨度大，运力小；公路交通运输网络稀疏，线路等级不高。对外运输线路长、运输方式单一与资源型城市外运量大的矛盾更加突出。

生态环境约束。基本生存环境恶劣和生态脆弱是欠发达地区资源型城市发展的重要要素约束。矿产能源和水土资源的不合理利用，加剧了对生态环境的破坏。环境质量退化，自然灾害频发，沙尘暴、泥石流等灾害发生频繁。

淡水资源约束。西北是中国最缺水的地区。与其他城市相比，西北的资源型城市大多依托矿产资源而建，建设之初对水资源的保障考虑得不是太多，随着资源的深度开发和城市规模的逐渐扩大，淡水缺乏成为城市进一步发展的重要制约因素。

市场意识约束。观念落后、商品经济意识淡薄是欠发达地区资源型城市经济转型的重大思想阻碍。在西北的一些资源型城市中，宁愿钉在国有企业拿800元工资而不愿去私营企业挣四倍薪水的思想依然严重。计划经济遗留下的观念意识及思维方式等，极大地制约了西北发展的步伐。

科技人才约束。改革开放以来，欠发达地区人才“孔雀东南飞”的现象，使得其人才的流失非常严重。

资源型城市转型的机制约束

1.经济内涵面临日渐衰退的危机。城市经济活动可分为基本经济活动和非基本经济活动。城市经济内涵一般指基本经济活动，即为本城市以外的需要服务的城市内部经济运行。经济内涵又细分为离心运行和向心运行。离心运行主要将其产品和服务输出城市以外；向心运行是吸引外地人来市内旅游、购物、学习、医疗等活动。资源型城市的经济内涵以离心运行为主。非基本经济活动是指满足城市内部需要的经济运行。基本经济活动决定非基本经济活动，非基本经济活动随基本经济活动的发展而发展，所以，一个城市的经济内涵即基本经济活动部分的内容和规模日渐发展，这个城市就势不可挡地要发展；如果经济内涵由于某种原因而减弱，那么，这个城市就不可避免地要走向衰落。中国资源型城市的经济内涵是以矿业为主，矿业作为主导产业与其相匹配的辅助产业形成一条关联产业链。从资源产品的供求弹性看，需求弹性由于受扩张型战略和贸易拉动政策的吸引而持续上升；供给弹性由于资源过早步人枯竭期而出现递减势头。供求弹性的这种特征引起价格弹性机制的扭曲。按照弹性理论，价格上涨会降低需求，但由于需求过旺不但不能降低价格，反而会促使城市及企业提前投资，以避免机会投资的边际损失；而需求过旺和价格上涨的同时并存，又促使资源开发扩张，供应增加，收获超额涨价收益。

这种“战略误导一盲目开发一加工膨胀一需求上升一再度盲目开发”的资源开发模式使资源产品的成本越来越高，浪费越来越严重，产品收益率持续递减。通常把这种现象称为“资源陷阱”，即由于资源盲目开发和过度开发导致资源过早进入枯竭期，资源型城市的主导产业也随之衰退，城市经济内涵迅速弱化和萎缩。

2.农业对城市工业的发展缺乏支持，城市转型发展面临诸多矛盾。发展经济学理论认为，发达的农业会对城市工业的发展做出产品贡献、市场贡献和要素贡献。资源型城市因传统农业发展制约，城市所需的农产品难以由本区域的农业部门提供，从区外输入农产品虽然能解决供给不足的矛盾，但必然导致物价上扬，影响有效需求。由于传统农业生产方式落后，农民收入水平低，资源性产品在农村没有市场需求，因此农业对城市工业的市场贡献非常有限。同时，由于城乡二元结构较为明显，城乡政府为了各自的利益在资源利用、工业排污等方面的矛盾不断。同样，较少的农业剩余资本和低素质的剩余劳动力无法实现农业资源向工业的转移，资源型城市转型发展所需资金只能靠政府注入，所需人力资源只能从区域外移民。这种要素配置方式给城市发展带来一系列积重难返的矛盾。

3.自然条件造成城市区位偏离，不能形成相互配套和支持的城市生态体系。资源型城市大多数建在极度缺乏城市形成基础的地域并在国家计划经济指令下由外部注入生产要素迅速成长起来。受矿产分布地域的影响，这些城市在城市形成中较少顾及交通位置、水资源、劳动力、经济基础等区位条件的优劣，从而导致整区城市窄间排列无序，不能形成相辅相成的城市生态体系。由于以矿建市、政企合一等历史原因，资源型城市的城市功能与企业功能呈高度同构性和混合性。随着经济体制改革的深入，虽然两者已在逐步分开，但历史沉淀和企业自身形成的根深蒂固的自我服务体系使得城市功能很难充分发育。

国家补偿是实现资源型城市成功转型的关键

2007年12月24日，国务院出台《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，提出到

2010年前，大多数资源型城市基本建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制；到2015年前，全国范围内普遍建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，使资源型城市经济社会步入可持续发展轨道。国家财政部2007和2008两个年度就下达财力性转移支付资金累计43亿元，标志着我国对资源型城市在转型过程中给予经济补偿的政策开始逐步进入探索和实施阶段。

资源型城市中的资源型企业大多为国有企业，国有资源型企业行业转型难主要源于体制与历史问题。补偿和降低企业转型的沉淀成本不仅要靠市场，更要借助政府的力量。因此，政府在资源型城市转型中必须发挥更大的补偿和推动作用。目前，在欠发达地区大区的转型中，政府作用还远不到位，表现在：首先，转型协调机构尚未建立；其次，国有企业转型与城市经济转型成本支付主体主要是政府，但城市政府对经济转型所设定的战略目标、对经济转型量化成本、对各个领域转型的总量性和阶段性的指标，并不十分清楚；最后，中央、省、市三级政府对转型的义务与分工不明。因此，理顺政府间责、权、利关系，是经济转型中必须解决的问题。

1，国家对欠发达地区资源型城市转型应给予宏观政策层面上的支持。针对欠发达地区资源型城市的现实发展状况，国家应研究出台针对欠发达地区资源型城市经济转型和持续发展的特殊政策。首先，鉴于资源型城市在数量上的比重及其在全国经济格局中的重要地位，应提早把资源型城市持续发展纳入国家经济社会发展战略层面，对资源型城市持续发展问题统一规划，统筹运作；其次，要重点支持大中型资源型企业进行技术改造和产业结构调整，并在城市政策、产业政策、财政政策、投资政策、社保政策等方面给予扶持；再次，制定实施资源型城市产业援助政策。产业结构调整首先要考虑资源开发的深加工，提高产品附加值，延长优势资源产品的产业链，延长资源开发的生命周期，实现资源效益的最大化，增强资源型城市的经济实力。

2.建立资源型企业的反哺机制和资源型城市发展基金。进入衰退期的资源型城市或企业，普遍存在勘探开发难度增大、成本不断提高的状况，国家应适当考虑运用耗竭补贴政策，对资源型企业采取反哺机制，建立资源型城市发展接续产业专项基金。“发展接续产业专项基金”应本着“共同管理，集中使用”的原则，由国家、地方和资源型企业共同组成基金管理委员会，依据制定的章程共同监管使用。作为发展接续产业的政策导向型扶持基金，带动银行贷款、民间投资，以提供部分资本金、贷款贴息等方式，专项用于发展接续产业和资源的多元开发，解决资源型城市的就业、再就业问题，保证经济的持续稳定发展。

3.建立资源型城市资源开采专项环境保护基金。资源型城市和企业为防治或修复环境每年要投入大量资金。环保资金投入成为城市和企业无法摆脱的一种负担，特别是目前资源型城市在环境保护方面的投入，绝大部分来自企业，一旦企业衰退，环境保护工作就会因资金的缺乏而受到影响。因此，国家应建立资源型城市矿产资源开采专项环境保护基金。基金来源可以从矿产资源开采企业、矿产资源用户、矿产资源所在地政府和中央政府四个方面统筹，以形成资源企业尽责任、全社会尽义务的环保局面。既减轻企业压力，又保证资源型城市环保工作的正常开展，避免因企业衰退导致城市变成“环境沙漠”。几点建议

1.改革资源税费体系，提高资源税率及地方留成比例。目前资源型城市资源开发补偿的主要矛盾在于资源税和资源补偿税过低。国家既未能从资源开发中获得应有的财富用来支持欠发达地区和整个国民经济的发展，又无力补偿采矿区的生态环境和支持矿藏的勘探费用，结果是国有老矿山企业计划经济时代遗留下来的沉重的社会性负担依然存在。必须按照市场经济改革的方向和原则剥离资源型城市及国有矿山企业的社会性负担，消除制度安排带来的资源价格形成机制、资源产业收益分配机制制度扭曲的根源。

2.完善权利金分配机制，增加资源型城市转型动力。为支持资源型城市发展，调动资源所在地地方政府的积极性，国家征收的权利金以一定比例在中央和地方分成，欠发达地区和民族地区的权重比例应该适当提高。中央和地方分得的权利金中都应该依法划拨一定的比例设立地质勘查资金，由地矿部门管理，用来支持公益性地质勘查的工作，以维持探明的矿产资源储备不因开发而枯竭。资源型城市政府应该在摸清矿产资源家底的基础上，对矿产资源的开发、基础设施建设、生态环境保护和接续产业发展等方面有总体的规划。资源型城市和矿业企业要实施互利战略，将矿业发展和城市发展规划结合起来，避免“建城压矿”或“建矿废城”。新开矿区最好能依托附近成熟城镇建设生活基地，实行城矿分离的基地型生产模式。既要对矿产资源采取适度开发的战略，提高资源采收率；又要根据比较优势，发展精深开发和精深加工，鼓励延长产业链。同时，成熟期资源型城市要积极发展接续产业，逐步形成新的支柱产业和替代产业。

3.完善土地复垦和环境补偿制度。资源型城市的资源开采会对矿区的地表植被、地下水位、附近地区的生态环境和农牧业生产产生影响，应该明确规定矿山企业承担治理环境、恢复生态的义务，以及中央政府、地方政府、当地居民等利益相关者在复垦中的权利和义务。首先，制定科学的复垦国家标准和地方环境修复标准；其次，完善土地复垦保证金制度。

4.设立地区发展结构基金，统筹资源型城市发展。对于“十一五”规划中规定主体功能属于限制发展地区的资源型城市，产业发展要符合国家主体功能区规划的要求。主体功能区的功能发挥，有赖于区域间良好的互动和协作，我国应借鉴西欧走设立地区发展结构基金的做法，由中央财政转移支付设立基金来支持欠发达地区尤其是西北资源型城市发展中的基础设施建设和生态环境建设。

5.国家还应向资源型城市倾斜并实施较灵活的财政、融资政策。国家可以允许商业银行进一步采取灵活措施处置不良资产，提高固定资产折旧率和缩短无形资产摊销期限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策适用范围、提高计税工资税前扣除标准等政策，减轻企业负担。

资源型城市的转型是一种制度框架的创新。市场化、国际化日益强化的新趋势和激烈的市场竞争使经济、技术较为落后的资源型城市面临更为严峻的挑战，但同时也为资源型城市发展外向型经济、分享国际比较利益、加快经济发展创造了有利条件。建立和实施上述国家补偿和救援措施，将促使资源型城市加快经济转型进程。

(本文责任编辑李红)