对中小学校长负责制下的校长权责问题的思考

肖雪莹

（陕西师范大学，陕西 西安 710062）

一、“校长负责制”简述

1985年5 月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制。”中小学的领导体制由原来的“党支部领导下的校长分工负责制”开始逐步向校长负责制转轨。1993年2月《中国教育改革和发展纲要》进一步强调：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。校长要全面贯彻国家的教育方针和政策，依靠教职工办好学校。”进一步明确了校长的职责与责任。至此，校长负责制在我国开始全面推行。

随着社会的变迁，教育改革的全面深化，以及政府职能的进一步转变，校长负责制的内涵也随之发生变化。根据几十年来校长负责制的具体应用，以及我国当前国情，司晓宏教授对校长负责制做了如下界定：“校长是学校的最高行政负责人，是学校的法人代表；校长对外代表学校，对内全面负责学校的教育、教学和行政管理等各项工作；校长向他的任命机构担负管理学校的全面责任。”这从根本上将其与党支部领导下的校长负责制区分开来，强调了中小学领导体制中校长的核心领导地位。

二、我国现行校长负责制实施中有关校长权责问题的分析

二十多年实践证明校长负责制符合中小学管理的客观规律，它不仅有利于党政职能分工，而且在一定程度上确保了学校管理主体职权责的统一。此外，这一体制也有利于形成团结统一、结构合理的校级领导班子，从而有利于提高领导班子的战斗力，促进科学管理在中小学中的有效实施。但由于受多方面因素的影响，校长负责制在实施过程中并未凸显出其优越性，反而显现出许多问题，尤为突出的是校长的权责问题。如果这些问题不能有效及时地解决，就必定影响我国中小学校长负责制的健康运行甚至成为阻碍我国基础教育改革发展的因素。根据目前我国中小学管理过程中凸显出的一些问题来看，这些问题主要表现在以下两方面。

1.以偏概全，片面理解“校长负责制”。

根据司晓宏教授对“校长负责制”下的定义，校长负责制指的是他对其任命机构担负管理学校各项工作的全面责任，并非人们通常理解的字面意思“全面负责”，而是有更为深刻的涵义。它是一种“上级宏观领导，校长全面负责，党组织保障监督，教职工民主管理”的结构性概念。从本质来讲，校长负责制是一种责任制，是一定的人员对一定的工作担负全面责任的制度。总体来讲，就是校长要依靠教职工，在民主管理和监督的前提下，全面贯彻国家教育方针和政策，对外事务，对学校的教育、教学和行政管理各项工作全面负责。

2.学校管理主体的职、权、责不对等。

纵观1985年的 《中共中央关于教育体制改革的决定》，1993年的《中国教育改革和发展纲》，以及1995年的《中华人民共和国教育法》，虽然对“校长负责制”的实施做了明确规定，对于校长应有的权力也提及不少，但是对于其应承担的责任并没有明确规定，这显然违背了管理规律，不利于学校进行有效管理。在管理过程中，中小学校长拥有的权力可分为两大类，一类是法定权力，另一类则是实际权力。目前存在的主要问题可概括为“实际权力扩大”和“法定权力受限”两个比较特殊的方面。

一方面，校长实际权力扩大主要体现在管理决策、教学管理和人事财务管理三方面。第一，校长在行政工作的重大问题上有最后决策权，但这种决策权应建立在广泛听取讨论意见及党组织监督的基础上。而实际上，校长负责制往往由于忽略了必需的民主程序而演变为个人专制。第二，有些校长在对学校教学管理工作行使监督和管理权时存在武断干涉教学活动的越权现象。主要表现为任意增减课时,减少必要的培训活动以节省开支，等等。第三，校长在行使人事财务权过程中普遍存在凭个人意向办事、假公济私的现象。这些权力的任意扩大对教育教学产生了重大的负面影响。

另一方面，校长的法定权力受到限制。“法定权力”指国家授予校长行使职责范围内的支配力量。中小学校长法定权力的限制主要来自于教育主管部门的越位侵权行为，主要表现在人事财务权和学校事务管理两方面。一是学校中高层干部的任免及教师的录用在许多地方由教育行政部门直接负责，校长并没有决策权。财务权方面有些也被政府部门代为行使，从学校的收入到上级的拨款再到学校进行教育教学所需的日常开支等都需要经上级批准。二是教育部门直接干预学校管理事务。主要表现在直接对教师的工作，学生的学习情况，以及具体的工作开展进行管理规划和不定期的检查，这种越权管理的方式不仅从一定程度上扰乱了学校的正常教学秩序，而且极大地削弱了校长的办学热情。

三、规约校长权力，明确校长责任的合理路径

为确保校长权与责的合理分配与实施，使得校长负责制在我国中小学管理中能够充分发挥优越性，适时合理地规约校长权力并明确校长的责任，是确保校长负责制在中小学管理过程中能够健康发展的重要保障。

1.健全相关法律法规，进一步明确界定校长的职、权、责。

明确校长的职、权、责不仅是校长合理实施管理行为的前提，而且是为我国中小学校长负责制的健康运行，以及基础教育改革发展排除障碍的有效手段。

一方面，政府相关部门应在法律上明确规定校长的权力、范围、行使权力的方式等，并明确其应承担的相应法律责任。正是由于此前并没有相关法律对这些内容进行明确规定，才产生了实际权力扩大和法定权力受限等问题。因此，不仅要明确规定校长有哪些权力，而且要明确其权力行使的具体范围和方式程序，从根本上保证校长权力的有效落实。

另一方面，根据权责对等原则，政府在明确校长的权力的同时，必须对校长行使权力时所应承担的责任给予明确说明和规定，对校长违法行使权力进行责任追究。健全相关的法律法规，明确校长的权责利，是规约校长权力、明确校长责任的根本路径。

2.建立多元化的校长选拔机制。

我国中小学普遍采取委任制，即由上级党委在进行严格的组织考察的基础上直接任命校长。这种机制选出的校长能认真领会和坚决执行上级的意图，并对校长的思想素质状况了解较深入。但是容易把校长的选拔范围囿于上级领导人的视野之内，易形成裙带关系。中小学校长的产生方式除了委任制外，还有招聘制、考试制、选举制，等等。建立校长的责权利统一的激励机制，鼓励更多的人才参与校长选聘、竞争上岗。这样不仅有助于稳定学校的管理队伍，而且有助于学校管理人才的合理流动，从而逐步缩小各地办学条件的差别，实现教育公平。另外，对校长的聘用亦可借鉴外国遴选校长的做法。比如美国学校是成立专门的校长遴选委员会，委员会由校董事会、教员、职员、校表、学生、社区的代表组成，通过严格的选择程序遴选出新的校长人选。英国学校副校长的遴选（校长一般是名誉性的，副校长负责实际事务）则是由学校理事会和教职人员评议会共同组成联合委员会负责。我们必须清楚地认识到，单一地运用某一种产生校长会造成很大的局限性。只有不断完善和改革校长产生的方式，将多种选拔方式有机糅合、综合采用、取长补短，才能为选出好校长，保证校长负责制在实施的过程中不歪斜走样。

3.适当分权，避免“一揽子”的管理模式。

“一揽子”是指对各种事物不加区别或选择，包揽一切。校长负责制要求校长全面负责对内对外的各项管理工作，但这并不意味着校长就应采取“一揽子”的管理方式。这种高度集权的管理方法虽有利于统一行动，提高工作效率，却抑制了下属的创造性与积极性。反而，适当地分权不仅能有效调动下属积极性，而且可减少上级的工作负担，让其从琐碎的事务中解脱出来，去从事更重要的工作。应避免过度分权而助长了各自为政和本位主义的倾向。校长在实行分权管理的过程中，一要根据工作性质和职责将权力合理下放给相关部门或个人，并明确其所应担负的责任；二要坚持“用人不疑，疑人不用”的原则，充分调动下属工作的积极性。不仅校长在管理过程中要避免“一揽子”，相关上级部门也要对基层学校和校长充满信心，敢于并善于将权力下放，充分调动中小学校长的工作积极性，而且要杜绝因个别校长违法违纪而制裁所有校长的以偏概全的行为。此外，在分权后，应及时有效地实施监督监管职能，重点对几个部门领导进行检查监督、组织协调、指导激励，但应做到“放手不旁观，配合不越权，监督不挑剔”，将学校工作变被动为主动，促使全校干部齐心协力，齐抓共管，共同为学校管理工作的顺利进行贡献一己之力。

4.建立健全有效的监督机制

为了保证校长负责制的有效落实，建立完善的监督机制是必要也是必需的。一是教育行政部门要结合机构改革，切实转变职能，加强对学校和校长的宏观指导和监督，并把社区和学生家长纳入学校的评价主体，充分发挥社区、学生家长的监督作用。二是坚持发挥学校党支部的政治核心和监督保证作用，即对学校思想政治工作的领导和对行政工作及其他各项工作的保证和监督。同时对党支部的监督程序、手段做出明确规定，使校长和党支部书记各司其职，各尽其责，分工合作，共同办好学校。三是建立健全教职工代表大会制度，发扬民主管理。广大教职工有参与学校的管理，监督领导班子管理行为，以及评估学校各项工作利害得失的权利。四是加强公告媒体对学校办学行为的监督，及时将学校不合法的办学和管理行为曝光披露。由于党支部和教代会对校长权力的监督是有限的，因此呼吁建构多种非正式监督机制，邀请社会不同阶层、不同职务的人员参与其中共同组成，扩大监督范围，突出监督重点，把各种监督方式有机结合起来。这样，既能有力地支持校长的工作，又能有效避免校长的行为发生偏差。

［1］萧宗六.学校管理学［M］.人民教育出版社，1994.

［2］司晓宏.教育管理学论纲［M］.高等教育出版社，2009.

［3］阎德明.要正确理解校长负责制的基本含义［J］.中小学管理，1998.

［4］王绍文.集权与分权及其在学校管理中的运用［J］.教学与管理，1998.

［5］鲍传友.校长负责制下的校长权力大小及其规约［J］.教育科学，2004.

［6］苏东水.管理心理学［M］.复旦大学出版社，2002.