世界金融监管改革发展对中国的启示——以近期美欧金融监管改革为视角

彭少辉

华东政法大学，上海 201620

一、后危机时代世界金融监管体系的改革

（一）对美国《多德—弗兰克法案》的解读

全球金融危机的深刻教训使美国再次反思其金融监管制度。2010年7月21日，奥巴马总统正式签署了金融监管改革法案，即《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），简称《多德—弗兰克法案》，这被认为是美国1930年代以来幅度最大的金融监管改革，它的生效标志着美国的金融监管进入了一个全新的阶段。

1.《多德—弗兰克法案》的基本内容

《多德—弗兰克法案》的立法意旨主要有两个：即对系统性风险的防范和对弱势群体的金融保护。围绕这两方面，规定了以下具体措施：其一，监管重心从监管局部的风险转向系统性风险①。这表现为成立金融稳定委员会来处理涉及国家金融安全的系统性风险，提高对“系统重要性”金融机构的监管标准，以有效防范系统性金融风险，提高金融系统稳定性，改变目前超级金融机构“大而不倒”的局面。其二，在原有的美联储框架内，再设立消费者金融保护局，保护金融消费者免受金融欺骗与掠夺。其三，规范金融产品的交易，对证券化及场外衍生品金融市场进行规范和约束，加强对场外衍生品的金融监管，填补对对冲基金等金融行业的监管空白、限制大型金融机构的投机性交易和风险较高的衍生品交易。其四，优化监管组织体系，严格银行资本金监管和业务监管，设立破产清算机制。另外，赋予美联储更多权力，将其打造成可以监管大、中、小型银行的超级监管者。

2.《多德—弗兰克法案》对中国的启示

《多德—弗兰克法案》强化了美联储在金融监管体系中的核心位置。当前我国金融监管领域也存在宏观审慎管理缺位和微观监管“合成谬误”的困境，银监会、证监会、保监会以防范单个金融风险为目标，难以对金融机构间的关联性及由此产生的系统性风险给予充分注意。所以，结合中国国情，现在是分业经营、分业管理的一行三会监管体制。而为了更好的监管，当今相当部分国家逐渐走向统一监管。我们应视金融市场发展状况，逐步加强中国人民银行的监管职能，确立其在宏观审慎监管框架中的主要地位。

近年来，宏观审慎（Macro－prudential）日益受到重视。美国引发的全球性金融危机是系统性风险，这不是个别银行内控可以解决的。危机的爆发和法案的出台，再次验证了审慎监管和以监管促发展的理念的正确性。具体到中国，虽然我们的金融市场在规模和发展程度上与美国存在一定差距，但金融业仍须坚持宏观和微观审慎监管协调并举，才能达到对系统性风险的全面覆盖和全程监控。我们可以研究建立符合国情的宏观审慎监测机制，完善金融风险预警机制，改进动态偿付能力监测和压力测试。针对重点区域、机构和业务领域推进跟踪报告制度，做好系统性风险的监测与排查工作。

此次改革通过专门消费者保护机构的设立、金融消费者法律执行的强化，来加强对投资者和金融消费者的保护。就我国现状而言，首先在立法层面缺乏对金融消费者的保护，导致实践中金融消费者保护“无法可依”的状况；其次对金融消费者的保护更多是依赖行业协会监管机构，由于其解决争端的能力比较弱，而导致对金融消费者保护的力度稍显欠缺。再次，美国设立的投资者保护法，对信用卡、抵押贷款等加强管理，这对中国也有很大的启发意义。

（二）对《巴塞尔协议III》的解读

2010年9月12日，巴塞尔银行监管委员会在瑞士召开管理层会议，27个成员国就加强银行业监管的《巴塞尔协议III》达成一致意见。新的巴塞尔改革方案提出的 “自由资本基础存量的充足性和可操作的流动性的适量性”准则，就是对传统金融监管的进一步严格化，也代表了此次会议的主旋律。

1.《巴塞尔协议 III》的基本内容

总的来说，“巴塞尔III相比以前的两个版本，其监管要求和监管标准进一步提高，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行的总体要求，体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，确立了国际银行业监管的新标杆。”具体看，新协议的主要内容包括以下三点：一是提升银行最低资本充足率要求，并让银行自身为今后处置危机做了更多的准备。二是引入2.5%的资本留存缓冲，由扣除递延税项及其他项目后的普通股权益组成，确保银行具有充足的资本用于应对经济压力时的损失。三是明确了过渡期安排，巴塞尔委员会要求《巴塞尔协议Ⅲ》的最终全面落实期是2019年，这使得银行业有充足的的时间来做准备。

系统性风险可以这样理解：“金融机构间相互持股使相互间存在直接或间接财务关系，当某个机构或部分业务资金流动性出现问题或风险过度累积时，会影响相关联的其他部分安全。”与微观审慎监管相比，宏观审慎监管②更加着眼于单体机构之间的相互作用以及整个金融体系面临的共同风险，其目标在于防范系统性风险。宏观审慎和微观审慎监管都会采用资本监管、杠杆率、审慎信贷标准、其他风险管理要求等政策工具，但着力点并不相同：宏观审慎监管不仅会提出随经济周期变动的反周期资本要求（时间维度），也会对系统重要性金融机构提出附加资本要求（横向维度）。在时间维度上，通过提供资本标准等降低金融体系的亲周期性，在横向维度上，加强对系统重要性金融机构的监管。

巴塞尔协议III要求银行体系回归核心功能，为实体经济服务，这代表了后危机时代的国际监管理念的变化。即具体体现在：注重资本约束、将金融创新回归经济基本面、赋予政府监管部门更多审慎监管权力和国际金融监管标准统一化等方面。从长远看，此协议对金融稳定和经济增长都有积极作用，从短期看，在监管指标实施的过渡期安排合理的情况下，这种严格标准对经金融市场的影响也是可控的。

2.《巴塞尔协议 III》的借鉴与限制

从2004年，我国就引入了巴塞尔监管协议框架，我国银监会于2008年9月到2011年2月陆续发布了两批“新资本协议”来实施监管指引。有消息称，中国监管部门将在新出台协议的基础上加大对本国银行的监管力度。然而，应当注意的是，《巴塞尔协议III》主要针对的是欧美银行业过度发展，带来巨大金融风险的问题。就目前来看，《巴塞尔协议III》高资本充足率的监管要求未必很适合中国银行业的特征。我国金融业长期存在一定“金融压抑”现象，面临的突出问题是金融业发展不够充分③。与欧美银行不同，中国银行的主要利润来源于存贷款利差，而没有过多的高风险衍生金融产品，这种模式并不利于国内银行在当前国际竞争中占据优势。所以，在引入新协议监管框架的同时，还要依据国内具体情况实施合适的监管方略。特别要注意在资本充足率已经达到要求的条件下，更多的改进其他方面的监管措施。

二、我国现行金融监管体制的实证分析

（一）近年我国金融市场发展的成绩

从宏观上看，我国金融结构得到了一定改进和优化，对实体经济的服务也在深度和广度上得到了拓展。金融机构不仅提供传统的商业银行业务，还开始涉足一些投资银行和中间性业务；不仅为大型国有企业提供金融服务，也逐步为中小企业提供金融服务。这使我国金融服务的覆盖面更加广泛，使金融开放的质量、水平都得到了提高。外国金融机构来中国大陆设立机构、开展业务，对中资金融机构投资入股的同时，中国大陆银行走向国际市场，参与和国际的金融机构竞争的步伐也开始加快。从微观上看，我国银行业股权结构和公司治理结构都有了很大的优化，以工农中建交五大银行为代表的国有商业银行已先后进行了重组上市，开始接受市场各方的监督；同时还引进了战略投资者，这样一来，董事的专业性和独立性就得到了充分的表现，这就大大提升了我国银行的公司治理水平。

我国金融机构抵御风险的能力有所增强。商业银行在董事会下面设立了风险管控委员会和风险控制政策委员会，全面覆盖了信誉风险、流动性风险、市场风险、操作风险、国别风险、法律风险等等。另外，风险管理的手段、方法和工具的改进也提高了银行业的风险管理能力。在金融监管体系方面，我国的监管标准和规则相对更加审慎、更加国际化，监管能力和水平也得到了提升。中国目前是20国集团、国际金融稳定理事会、巴塞尔银行监管委员会等国际机构的重要成员，在加强国际监管合作、参与国际监管标准的制订方面的参与和影响也在逐渐加强。

金融创新能力也也随着实体经济的需要而不断发展。我们现今各银行的金融产品、金融工具都已经上百种、几百种，为实体经济、各种企业提供了全面、高质量的金融服务。我国金融业的效绩也比前些年有了重大进步，从2011年度“陆家嘴金融论坛”上得到的数据：我国主要商业银行的不良贷款比例已经降到1.15%，主要商业银行的资本的充足率已达到12.2%，其中核心一级资本充足水平已超过9%，相较五年前有重大进步。另外，我们主要的商业银行贷款损失拨备的覆盖率目前达到了218%，银行主要的资产的利润率已经达到了1.03%，股本的回报率已经达到17.5%，这应当说是属于比较优秀的水平。

（二）当前我国金融监管的体系运作中的问题与挑战

1.我国金融监管的体系框架

随着《商业银行法》、《证券法》和《保险法》的颁布，以及银行、证券、保险监督管理委员会的相继设立，大陆确立了以银监会、证监会、保监会为主体的金融分业监管体制。除了3个专门监管部门之外，人民银行、财政部、审计署、同业协会也肩负着一定的金融监管职责。当前阶段，监管部门的重点是理顺风险监管理念，提高分业监管水平，进一步优化金融资源配置。

中国人民银行作为中央银行，肩负维护货币稳定与金融安全的职责，对银行同业拆借市场、债券市场、外汇市场和黄金市场加以监管。中国证监会统一监管证交所、上市公司、证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券期货投资咨询机构等等，确保证券市场的公平、公正和效率。中国银监会统一监管商业银行、政策性银行、城乡信用合作社、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司等等，保证银行业的稳定运行和保护投资人的正当权益。保监会统一监管保险公司、保险代理人、保险经纪人、保险公估行，使保险业健康发展。另外，财政部检查金融机构会计资料的真实性和完整性，并通过检查会计师事务所进而检查上市公司。审计署围绕控制风险、提高效益、规范管理进行金融审计，发挥其监督作用。各种金融机构同业公会及其专业协调委员会，在诚信体系、自律公约、执业标准建设等方面，是对以上监管部门的有益补充。

2.我国金融监管存在的主要问题

我国金融监管体制尚未理顺。主要表现在：中央银行与三大监管机构互不隶属，其重要性和独立性尚未明确，且同一级别的监管机构之间职权划分不明，尚存在监管的“真空”。监管机构内部各职能部门之间和分支机构间监管协调机制尚待完善。金融监管的成功与否还有赖于健全的法律制度。金融监管行为须有法律的明确授权，金融监管需要在程序上符合法律法规的规定，体现客观和公正。我国金融监管的法律体系尚不能保证金融监管合理、规范地实施。主要的法律缺少实施细则，缺乏科学定量，以至可操作性不强。另外，我国金融监管者自身缺乏监督，难以确保金融监管的公正合理，亦无法度量其监管的有效性。

3.近年我国金融监管运作中的积极变化

首先，当局开始注意事前风险预警、全程监管。主要措施有：颁布实施了《金融机构撤销条例》，注重对金融风险损害程度的限制；规范了股票首次发行、上市之后公司与关联方资金往来及对外担保行为；注重对银行安全性、流动性、盈利性比率指标的要求；确立了以保险公司偿付能力监测为主的动态监管模式等等。其次，更加重视完善法人治理结构。使监管绩效与金融机构自身的发展目标相符，以监管促进金融机构法人治理结构的完善。进一步加强了对法人机构内控制度的指导和监督，并采取了法人并表监管的方式。再次，逐步尝试监管工作的透明化。这样做一方面可以解决监管资源有限的问题，进行全面的社会监督是建立良好金融秩序的基础；另一方面还解决了“再监管者”缺位的问题，这样可以广泛征求对重要监管政策的意见，及时公布监管工作动态；总之，促进金融市场化发展的目的，就是要建立市场化的融资渠道，进行引导居民资产的多元化的制度安排。最后，与国际监管规则的联系更加紧密④。目前，大陆正准备全面修订监管规则，即将出台的监管规则也将更为接近国际惯例。可以看出，“以监管促发展”也是大陆近年来金融监管当局达成的共识。

三、未来我国金融监管改革的路径选择

（一）金融监管与金融创新的博弈

“一个有效的金融监管体系，既要考虑金融市场的稳定性，又要考虑金融市场的资源配置效率。要兼顾这两者，就要求金融监管体系能够完全真实或尽可能真实地反映金融市场的运行状况，并由官方监管机构或者消费者自发的市场选择来规范金融市场的运行路径。”金融监管与金融创新间的关系可以看作是金融安全和金融效率的关系，两者存在着互补性和替代性。金融效率的提高，对金融安全有所帮助。央行对货币的调控越有效，货币结构越合理，金融系统化解风险能力就越强，整个金融体系也就越安全。然而，金融效率以金融安全为前提。如若银行有过多不良资产，它的竞争力也会受到影响。在金融动荡的情况下，金融市场交易成本会提高，金融机构盈利能力会降低。

金融监管为金融创新营造良好的政策环境，也应注意防范金融创新给金融市场所带来的诸多不稳定因素。金融创新转移和分散金融风险的同时，也会引发新的金融风险⑤。然而，“金融创新是市场经济条件下的必然，其对繁荣金融市场有着巨大的促进作用，危机产生的根源不在于金融创新本身，而在于金融创新失去了有效的监管。我们不能因噎废食限制创新，而应当对金融创新进行合理的引导，并且加强金融监管，使金融创新去弊兴利，更好地服务于金融发展。”监管措施不当，会对金融创新产生很大负面影响。如监管政策不协调，容易使金融机构在创新中无所适从⑥；监管措施落后于创新实践，容易阻碍金融创新的深化。

一方面，金融监管的缺失间接影响到市场交易者的权益。在金融危机的条件下，失业、生活水平降低等社会问题层出不穷。因而金融监管制度的变革，可以考虑将普通公众纳入金融监管体系中，这样一来，金融创新中的信息对称性就得到加强。另一方面，过度监管就是对金融机构自主权的破坏，如何通过一定的机制，既能发挥国家金融监管职能，又可以将其化为市场金融主体的内部制度，就显得十分重要。总之，过于注重金融安全而过度管制容易影响金融效率，而过于注重金融效率而忽视管制容易破坏金融安全。监管方要调整监管的观念，即从关注“如何管住风险，管住金融机构”转向“通过促进竞争、促进发展来降低风险”的观念。

“金融机构发展迅速的基本原因是美国发达的资本市场为各种类型的金融机构创造了广阔的发展平台。在这个平台上，各种各样的金融机构可以便捷地融资、投资；在这个平台上，各种金融中介可以完成风险与收益的匹配；在这个平台上，金融创新可以充分地发挥金融效率，发挥金融体系对实体经济的推动作用。”在技术操作上，针对特定金融创新，监管方是否以及如何将其纳入金融监管，可以采用成本收益分析法来作出决定。具体来说，首先列举出特定金融创新的监管对策，运用定量分析方法将其分别排序，对每项具体措施加以分析，选择其中成本小且收益大的措施。另外，执行某项政策应对其执行效果加以跟踪观察，从而及时作出调整，争取最小程度降低对金融创新的抑制，并且最大程度确保金融安全。对监管者来说，如何未雨绸缪，及时调整监管思路，避免金融机构在创新过程中无所适从，在保持金融稳定性的同时以金融创新拓展金融发展空间，是值得研究的重大课题。

（二）我国未来金融监管体系的应然架构

1.在现有金融监管体系上的完善

“监管体制的变革同中国金融改革和发展的现实密切相关。具体说来，中国金融监管机构的设立、职责的变化都是在原有体制难以适应金融发展，难以更好地为金融发展服务的背景下进行的。”现阶段我国金融监管水平较薄弱、金融企业自身经营管理水平尚待提高，若贸然推进混业经营则面临着巨大风险。“分业经营对金融机构的自律机制、监管人员经验、投资者理性的要求不十分高，而混业经营对这些条件要求非常高，前者的哲学是避免风险，后者的哲学是承受风险”所以，应当在短期内继续坚持分业经营、分业管理的格局，并努力探索未来有效的综合经营的渠道和方式。

在现有“一行三会”的监管模式下，要积极支持金融机构的产品创新、技术创新和市场的创新。要提高各个监管机构独立的监管水平，又要加强各监管机构之间的合作，建立稳定的合作机制和通畅的信息交流渠道。应大力推进“三会”间的合作，特别是银行和证券之间的合作⑦。积极探索未来综合经营的有效形式，特别是加强金融控股公司的试点，因为金融控股公司具有“集团混业、经营分业”的优点。我们需要加强金融控股公司的立法工作，并在运行中探索金融控股公司有效的监管制度。

2.一行一会监管模式的构想

一个合理的金融监管应在既尊重现实、又考虑未来发展趋势的基础上，符合成本与收益的经济学原则进行构建。从短期看，分业监管模式跟我国目前的金融业发展水平比较符合，但从发展的眼光来看，这种分业监管模式的弊端会逐步显现。“我国目前的“一行三会”的多元监管模式，容易产生监管主体的缺位，监管标准不统一，以及协调机制不完善等问题。”“在分业监管体制下，各监管机构为减小监管压力以及规避自身风险，有很强愿望确认并控制被监管机构的风险和经营行为的动机，这往往会对原不属于本业的新产品和新业务采取抵制态度，从而阻碍金融业创新活动和发展。”对单个金融机构的监管不能提高对金融体系系统性风险的监管。国外的金融机构大都为混业经营，当前我国金融机构的部分业务创新已带有一定混业经营的性质⑧。为适应混业经营的要求，我国应在现有的金融监管基础上，在一定时期内平稳过渡，逐步改革和完善监管体制，实现跨产品、跨机构、跨市场的协调。有不少学者提出，到2020年，中国大陆的监管体系应该发展为“一行一会”模式，即一个央行一个金融监督管理委员会。“在金融生态环境建设中，应构建以政府监督为主体、机构内控为基础、行业自律为纽带、社会监督为补充的四位一体的复合型金融监管体系。”

3.对上海的个案分析

监管环境是金融环境中非常重要的部分，有效的监管方便营造一个公平有序、适度竞争的市场环境，引导金融业的良性发展。“我们应当以创新的态度、发展的眼光打破不利于市场发展的“管制”，但这决不意味着我们应当打破监管和规范。“公开、公正、公平”是市场的基石和命脉，任何对它的侵犯都不容忽视和回避，更不应在某个阶段强调它而在某个阶段忽视它。”为此，在沪监管机构在上海金融监管环境的建设中需要更多的开拓思路，从多维度提高监管的有效性，优化上海的金融发展环境。

首先要探索监管思路上的创新，在沪金融监管部门应在监管的理念及操作上更多的注重对国际经验的吸收和借鉴。着力于培养具有国际视野和专业特长的监管人才，使上海银行业监管环境与发达国家做到同步思考和操作。其次要重视金融消费者保护和教育，金融消费者的保护在金融危机后得到了空前的重视。注重消费者的保护，增强金融消费者的信心，对金融发展是至关重要的。随着金融业的发展，金融消费者保护和投资者教育作为金融发展环境的重要组成部分必须不断提高。再次，要不断强化金融监管的协作性。上海各金融监管机构在推进上海国际金融中心建设当中发挥协同作用，在沪的金融监管机构要建立起有效的磋商机制，加强在机构监管和市场监管方面的信息共享。要尝试在现有监管协调机制下，鼓励和加强金融创新，避免监管的真空，提高监管效率。最后，在上海率先试点混业经营具有可行性和现实性。 “率先实行混业经营是上海建成国际金融中心和国际性大都市的捷径，而实行混业经营又必须以法律作为平台，以有效监管保证业务交叉，以金融安全保障金融市场化，以健全的金融法制推进国际金融中心目标早日实现。”

注释：

①伯南克强调，金融危机表明，对金融业的监管和改革，不仅要注意单个金融机构的安全和稳固，还要关注金融系统的整体稳定。美联储已成立工作组，负责监管大金融公司，并将以近期银行压力测试中所采取的有效措施为基础开展工作。

②2009年巴塞尔委员会对宏观审慎监管的定义是“金融监管当局为了降低金融危机发生的概率及其带来的财政成本、产出损失和维护金融稳定，从金融体系整体而非单一机构角度实施的监管”。

③根据2010年中报数据，我国各类银行的平均资本充足率已超过11%，核心资本充足率达到9%，平均拨备覆盖率在150%以上，这已超出《巴塞尔协议III》有关资本充足率的要求。

④比如，实行了贷款质量五级分类管理，借鉴QFII机制吸引外资参与了大陆资本市场的股权投资，对保险公司实施了偿付能力监管，从新兴市场国家角度对新资本协议进行了认真研究并发表了意见。

⑤譬如，20世纪70年代以来创新的金融工具，如NOW账户、浮息票据、金融期货、可转让贷款合同及证券化资产等，使金融企业的资产流动性大大提高的同时，规避了利率风险、汇率风险、通货膨胀风险及信用风险。

⑥在委托理财市场上，以机构监管为主的分别监管方式与以功能为主的业务发展模式出现矛盾，也曾出现监管银行、证券、信托机构的政策不相一致的局面。

⑦具体措施如：建立银证资金互动渠道、发展商业银行信贷资产证券化、推进金融工具的复合及业务的交叉、建立相互支持相互融合的统一的技术平台。

⑧譬如，光大控股集团、天津秦达投资控股有限公司等金融控股公司的组建事实上也拉开了我国金融机构混业经营的序幕。

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