政府自身利益与公共利益关系的调适研究

卓成霞

山东社会科学院，山东 济南 250014

政府是公共利益的代表者，服务是其本质属性。政府自身利益与公共利益的博弈是政府本质属性的一种剥离，尤其是当政府追求来自权力的自身利益时。而目前的状况是，政府自身的利益被无限扩大化，导致公共利益的减少，出现了许多政府与民争利的现象，破坏了市场竞争规则，从而加剧了机制性的集团腐败等问题，这违背了政府产生的初衷和自身的历史使命与责任。当经济发展遭遇瓶颈时，必须诉诸于政府转型，重新调整既定的社会利益格局，还原政府的本质使命。政府转型的深刻意义在于，使政府逐步从自身利益的制约和束缚中走出来，重返公共利益代表者角色，这是政府转型的实质性和挑战性的课题。

一、利他性与利己性：政府存在不可调和的矛盾属性

政府是社会公共事务的管理者，也是社会公共产品的供给者，体现了现代民主政府公共性的本质属性。离开了这种本质属性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性。另外，政府除了这种公利性、利他性以外，也无可置疑地存在着自身的利益，即政府除了为社会服务的公利性之外，还具有自利性。

自英国早期自由主义思想家托马斯·霍布斯运用著名的“利维坦”①这只怪兽比喻国家，来论证强有力的国家和政府对于维护自然社会秩序、避免“战争状态”的必要性之后，有许多政治学家开始思考如何控制“利维坦”这只怪兽，想方设法为政府设置种种限制。近代以来，许多思想家阐述了“政府是必要的恶”这样一种政府观念。之所以说政府在社会公共生活中是必要的，是因为如果没有了政府这一制度安排，人类社会可能面临政治秩序崩溃、市场机制失灵和公共事业衰败等一系列风险；从另一角度而言，政府又是一种恶的存在，是因为政府的自利性扩张，破坏了政府存在的正当性。约翰·洛克在其重要著述《政府论》中，把政府看作是“必要的恶”，明确提出“有限政府”的概念，强调以基本人权（生命权、财产权和自由权）来为政府行为设置“底线”，以法治和人民的“革命”权来抗击政府强权。因此，从政府产生的哲学基础与历史逻辑看，政府是利他与利己的矛盾体。

二、政治人与经济人角色：政府自身利益存在的历史逻辑

政府代表公共利益是法定义务，体现其“政治人”的属性，而代表自身利益时体现其“经济人”属性，从政府发展的历史轨迹观察，其政治人与经济人的属性是纠结在一起的。

1.政府政治人与经济人属性纠结，模糊了政府自身利益与公共利益的判定

在谈及政府利益时，必定涉及权力利益。权力利益包括了三种层面的博弈：一是国家政府机关作为一个整体在与社会公众的矛盾之中体现出的利益之争；二是各级国家政府机关发生矛盾时所表现出的对各自利益的争夺；三是国家政府工作人员凭借权力为个人牟取私人利益，这些利益在超过一定的“度”之后就与公共利益背道而驰。理论上，政府的权力来源于最初的社会契约，是人民共同让渡的权利。而在现实生活中，权力的异化带给公众利益的损害比比皆是。

由于政府利益包含了两种利益在内，政府就有可能利用“公共利益”的名义来追求“自身权力利益”的最大化。解读古典自由主义思想家关于政府利益，最纯粹的思想是政府即公共利益。对社会来说，最优化的选择是政府利益代表了公共利益，实现了政府利益也就实现了公众利益。但结果却与当初的契约不一致，由于政府自身“经济人”的性质，政府无法真正做到契约的政府。如果社会、公众对政府的监督机制不到位，政府正当利益会无限扩张，有限政府变成全能政府。

2.政府经济人属性，赋予了政府自身利益存在的合理性与正当性

政府自身利益的存在具有合理性，否则国家体制就不会有政府的存在。政府的正当利益是指政府满足自身生存发展所需要的利益，主要指政府声誉、公众支持率、经济增长率、就业率等。利益是个人和组织活动的根本动因。

政府组织及其成员对满足自身需要的资源和条件的追逐也是合情合理的。但政府作为一个行使公共权力的组织，有时会超越权力界限。因为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有限制的地方才休止。尽管人们对利益的认识和表述存在区别，但在满足需要这一点上则根本一致。”

因此，需要是形成利益的根本前提。从这个意义上说，政府及其成员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，让政府全心全意地为人民服务甚至大公无私是不现实的。事实上，没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的，否则将会违背利益政府经济人的本性。

3.政府政治人的属性，限定了政府自身利益扩张的不合理性

美国政治学家威廉姆·A·尼斯坎南 （William A.Niskanen）在《官僚制与公共经济学》中分析了官僚机构的行为特点，指出：官僚并非总是代表公共利益，其行为的驱动力实际是个人利益，他们设法实现自身利益和部门利益的最大化，因此，公共预算的最大化是官僚机构行为的普遍追求；政府机构中官僚与选民之间并非传统理论所说的代表与选民的关系，而是也像市场上商人与消费者之间的关系一样，是一种利益交换的关系，因此，设租与寻租是一种普遍的行为模式。

在现实生活中，政府官员和政府机构自身利益的客观存在，带来了政府的自我扩张行为。政府官员谋求权力与机构的扩大，追求升官、高薪、轻松的工作和各种附加的福利，最终导致政府部门人员数量的增加和支出水平的增长，造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少。公共选择理论指出，政府部门垄断公共物品的供给，免除了官僚机构的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力；由于公共物品的成本与收益难以测定，官僚不能像企业经理那样公开合法地参与赢余分配，因此，官僚的目标不是利润的最大化，而是机构及人员规模的最大化。问题在于，如果政府的利益问题得不到有效的制约和解决，要解决特殊利益集团的问题就比较困难。防范政府扩张和官僚低效成为政治利益的核心议题。

三、权力膨胀与利益放大：政府自身利益扩张对公共利益实现的影响

亨廷顿认为：“权力指影响或控制他人行为的力量。”权力是一柄双刃剑，既可为民谋利，又能侵害人民利益。任何获得权力的政府机构或个人，都存在着滥用权力谋私利的可能，而政府权力对社会生活的影响最广泛。权力使用不当导致政府在行使公共权力的过程中，超越合理的界线，进而使政府利益膨胀成为可能。政府在代表公共利益时，能够促进社会公众利益的增长；而政府在代表自身利益时，则会给社会经济带来负面影响，进而损害到社会公众的利益。

1.政府与民争利，激化社会矛盾

政府能否有效地推行公共事务和公共管理，首先取决于是否清楚自己的角色内涵。知道自己该干什么，不该干什么，才能保证政府权力运作的有效性。政府转型要求政府应该退出与“民”争利的行业，将民的利益还给民。目前，一些政府却以集体决策、以社会公众利益为幌子，利用政府的权威和权力，与民争利。据中国社科院研究报告发布，2008年以来群体性事件的数量及激烈程度都超过以往，而2009年仍然保持多发态势。分析认为，群体性事件多发源于民怨太深，民众的利益和权益受到了严重侵犯，比如在企业改制、房屋拆迁、土地征用等方面。公共利益遭深度切割，政府“与民争利”，是社会矛盾激化凸显的催化剂。

2.政府自身利益放大，破坏市场竞争规则

现实生活中，政府决策失误时有发生，政府公共政策所追求的“公共利益”是否存在以及如何体现尚无定论，将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的结果是否真的反映“公共利益”值得怀疑。即使现实中存在利益需求比较一致的情况，现有的决策体制（如直接民主制、代议民主制）和决策方式（投票规则）也因其各自缺陷而难以制定出理想的政策。由于政策效果往往在一定的时间内才能体现出来，大多数选民在投票时难以预测其对未来的影响，只是着眼于近期的考虑；而政治家为了谋求连任或晋升，通常也会迎合选民的短见，制定一些从长远来看弊大于利的政策。所以，政治家和选民的“近视效应”也是导致政府决策失误的重要原因。德国弗赖堡学派创始人欧肯认为，政府应当在市场中起到规则制定者的作用，应担负起影响整个框架和经济活动秩序的重任；政府应该避免直接干预市场过程，但它必须通过政治制度，建立市场秩序和保障经济秩序的正常运行。政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷的作用，反而加剧了市场失灵，带来巨大浪费，造成公共利益受损。

3.腐败难除，政府丧失了公众信任

政府自身利益的来源渠道往往就是政府官员腐败的来源地，近年来所揭露出来的腐败案，大都与政府经营城市、政府招商引资、政府直接投资、政府批租土地、政府行政许可及政府直接管理企业相关联。腐败不仅对经济造成了巨大损失，而且降低了公众对政府的信任度，直接威胁到政府的执政合法性。

温家宝总理在全国人大十一届四次会议上作政府工作报告时指出，一些领域腐败现象严重，主要涉及教育、医疗资源分布不均；物价上涨压力加大，部分城市房价涨幅过高；违法征地拆迁等引发的社会矛盾增多；食品安全问题比较突出等。腐败问题在我国没有得到根除，重要的一个原因就是政府追求自身利益；而且政府的这些追求自身利益的行为往往是以“公共利益”为名义，社会公众无法有效区分政府自身利益与公共利益。

四、博弈与调适：政府转型中政府自身利益与公共利益

以公共服务为中心的政府转型，既全面涉及到各级政府公务员观念的转变，更直接触及了政府部门的利益调整，包括中央与地方的利益关系，这是一次深刻的“政府革命”，必须有力度地调整现有的利益格局，让政府重返公共利益代表者的角色，回归大众利益为旨归。

1.防范政府自身利益扩张，必需制定规范的制度化操作体系

防范政府自身利益扩张，首先要重申政府职能。政府职能的实质是政府应当做什么、不应当做什么，核心是政府与市场、社会的关系，即哪些事应交给市场，哪些事应交给社会，哪些事应交给政府，哪些事应当由三者分担。政府应作为市场体系有效运行的“调节者”而非“驾驭者”，以防止因政府过度干预影响市场配置生产要素的效率；应作为公共服务的“供给者”而非“经营者”，以防止政府与民争利和社会公平受到严重损害；应作为经济发展方式转变的“有力推动者”而非“强行主导者”，以防止把本应由市场自主驱动的创新扭曲为政府恣意主导的创新。同时，更要注重政府职能错位的问题，这也是政府自身利益扩张的焦点问题。政府职能错位不仅可能表现在政府与市场的关系上，而且可能表现在中央政府与地方政府的关系上，要合理配置中央与地方的财力和事权，深化财税、金融、投资体制改革，完善财政转移支付机制和制度，逐步增强地方财力和扩大地方权限，同时加大对地方政府权力的约束力度和地方政府承担公共服务的责任。

其次，要抓住政府自身建设中的突出矛盾，使公共权力运行规范化、制度化。健全政务公开制度，强化行政问责制；建立符合公共服务型政府要求的绩效评估体系和行政问责制度，建立全国统一的行政问责办法，制定具体规则，规范问责程序，确保各级政府和官员行使公共权力的行为可问责；完善政府财政预算管理制度；重点加强对公共财政的审核、监督，通过人大、媒体、社会舆论进行公共财政的广泛社会监督；尽快建立公务员财产公示制度，建立官方公示网站，所有向上级组织申报的收入和财产，均应通过媒体和网络，向社会公开，并建立规范化的信息反馈和举报制度；进一步深化投资审批制度改革。按照由经济建设型政府向公共服务型政府转变的要求，进一步明确各级政府职能，加快推进审批制度改革；加快制定依法行政程序制度。结合我国实际情况，制定一部适合我国国情的行政程序法，是保证我国行政机关依法行政、提高行政管理效率的有效途径，也是我国政府机构改革取得成果的重要保障。

2.防范政府自身利益扩张，必须打破现有的利益格局

政府转型是涉及到利益格局的调整，30多年的改革开放，各种各样的利益集团都已形成，问题是在现有的制度框架没有提供各利益集团公平博弈的平台。其结果是，改革的成果分配倾向于这些包括某些政府部门在内的利益集团，而广大社会公众受益甚少，甚至低于公众所承担的改革成本。所以，博弈的结果往往由政府来裁决，而不是按照所有利益集团所同意的事先确定的规则来裁决博弈结果。最为关键的是，在形成众多的利益集团中，政府已成为最大的利益集团，这是非常不健康的。从这点上看，必须革除政府来自权力膨胀的自身利益。从这个途径出发，解决政府自身利益与公共利益相冲突的关键，在于使公共利益在政府利益中得到最大程度地体现，使政府利益真正代表最广大社会公共的利益。从这个意义上说，政府转型对政府自身利益的冲击在于：政府转型必须打破政府自身利益的来源，转变我国目前政府主导利益分配的局面。

3.防范政府自身利益扩张，必须使政府权力与利益适度化

“限政”，即控制国家，限制政府，约束官员。政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架。以权力制约权力是很有限的，以权力制约和以社会监督制约相结合才能更有效。政府应从封闭走向公开，行政行为和行政程序更透明，更公开化。

首先，政府权力必须适度。托马斯·潘恩认为，“管得最少的政府就是管得最好的政府。政府本身不拥有权利，只负责义务”。文明越发达，越是不需要政府，因为文明越会处理自己的事务，并管理自己。一个好政府，架构上是精小而有效率，经济上采取放任而不干预的政策，政府充其量所做的只是从旁协助的角色，例如透过减税的措施，鼓励自由竞争。

其次，政府本身才是问题所在。潘恩认为，“人性本恶”，有必要限制政府权力的必要性。他说：“只有制度才能弥补人们德性方面的缺陷”。美国前总统里根则认为：“政府并不是解决的方法，政府本身才是问题所在。”

政府管得愈少愈好，就是实现“小而美的政府”。在行政方面，交给有能力、具有专才和通才人士打理，并精简行政架构就可以了；在经济方面，就是以亚当斯密、海耶克和佛得利曼的经济学说为基础，亦即推行市场经济。最新的经济学研究丰富了政治学关于国家与政府的传统理论。制度经济学家道格拉斯·C·诺思论证了“国家悖论”的存在，指出“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。“诺思悖论”道出了现代人的无奈：许多行业因为事关国计民生，需要管制和行业准入，因而需要政府干预；但政府却又因为种种原因，如出于自身利益的考虑，其努力常常不能带来好的效果，相反却造成更坏的结果。

注释：

①利维坦：《圣经》中用以代表邪恶的一种海怪。在托马斯·霍布斯于1651年出版的《利维坦》一书中，用以比喻强大的政府。这个“政府”具有两面性，既由人控制又欺压人们。所以就有了人类社会的最高理想——把利维坦关进笼子里一说。

［1］潘恩.潘恩选集［M］.商务印书馆，1997：3，231.

［2］马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：336.

［3］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：82.

［4］孟德斯鸠.论法的精神［M］.北京：商务印书馆，1982：154.

［5］尼斯坎南（美）.官僚制与公共经济学［M］.北京：中国青年出版社，2004：35.

［6］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.上海：三联书店，1989：107.

［7］陆嫒.谁强制收回陕民营油田？ 警惕“非法国有化”［EB/OL］.网易商业报道，2004－9－22，http：//biz.163.com.

［8］胡鞍钢.中国：挑战腐败［M］.杭州：浙江人民出版社，2001：60.

［9］迟福林.第二次改革：中国未来30年的强国之路［M］.北京：中国经济出版社，2010：547.