“税感时代”的治道变革

■本刊记者 杨 敏

中国的财税史，也是一部收税人和纳税人的博弈史，伴随着纳税人权利的觉醒，征纳双方关系渐趋平等，税务机关的权力也不断得到约束。近年来，在安徽地税系统，一场旨在促进征纳和谐的治道变革正向纵深推进。

4月19日下午4点，安徽省地税局局长汪建国走进视频直播间，参加当地媒体举办的“厅长零距离”活动。

这已经是他第4次与读者和网民“零距离”，此前的经验告诉他，涉税话题的社会关注度持续走高，身为地税局长难免再次成为“围观”焦点。果不其然，大到个税起征点调整、房产税、车船税的政策话题，小到家庭旅馆、私人诊所、个体餐饮的税收优惠，问题林林总总，跟往年一样，一个小时的答疑时间远不够用。

直播间外，关于个税起征点的公共讨论正如火如荼，这是开年以来最大规模的“网络围观”。无处不在的“税生活”、“税话题”，触动了纳税人的敏感神经，已有媒体惊呼中国进入一个“税感时代”。

中国的财税史，也是一部收税人和纳税人的博弈史，伴随着纳税人权利的觉醒，征纳双方关系渐趋平等，税务机关的权力也不断得到约束。近年来，在安徽地税系统，一场旨在促进征纳和谐的治道变革正向纵深推进。

限权治权，执法更阳光

打开安徽省地税局网站，“行政职权运行流程图”一栏引起了《决策》记者的关注。

税务调查流程图、税务检查流程图、注销税务登记核准流程图……如何勒紧公权力的缰绳，令其沿着公开、透明、规范的轨道运行，安徽地税的诸多探索直指依法治税的肯綮之处。

“事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制”，这一管理学要义被安徽地税运用于推进依法行政，营造法治公平税收环境的实践中去。如何规范税收执法行为？围绕事前防范、事中监督、事后整改，安徽地税分别推出了三项创新性举措，即构筑“防火墙”、擦亮“电子眼”、念响“紧箍咒”。

随着纳税人维权意识的提高，交明白税、放心税、公平税的诉求越来越强而在日常执法工作中，实施处罚、审批减免税、核定税率等环节均掩藏巨大的执法风险，税务执法形势越来越严峻。

今天，安徽地税尝试对税收执法行为进行风险管理，出台《关于加强防范税收执法风险工作的意见》，从征收、管理稽查、法制等各个环节查找风险点，编制《操作指南》，发放到每一位执法人员手中。

围绕支持文化体制改革、非公经济和县域经济发展、服务业发展等，出台多项意见办法，在权限范围内最大限度地拓展税收政策应用空间。

这本《操作指南》，对税收执法风险的种类、环节、岗位、流程、节点等进行深入细致地梳理，提出了具有可操作性的防范措施，对规范税收执法行为起到积极促进作用。“加强防范执法风险，全力打造风险‘防火墙’，对促进廉洁从税，构建和谐税收征纳关系具有重要意义”。安徽省地税局政策法规处处长张勇说。

如果说“防火墙”属于一种前馈控制，那么被称为“电子眼”的安徽地税执法管理信息系统，就属于典型的过程控制。

记者在采访中发现，基层税干已经养成了一个习惯，每天上班第一件事就是坐到电脑前，登录安徽地税执法管理信息系统，查看自己名下有无“不良记录”。

安徽省地税系统将现有的执法工作进行细化，研发出的软件能对71个考核指标、86种过错行为进行监控考核。“所有操作都在执法管理系统的监控之下，只要有执法行为，系统就会随时显示出对错，并且谁错了、哪项错了、什么时间在哪个环节上错的，都清清楚楚。”一位基层税干告诉《决策》。

有人将执法信息系统比作“电子眼”，因为它能真实记录干部的所有执法行为。不管是谁，“有一点小毛病它就会立刻发出警示”。

“电子眼”具有警示功能，而建立在此基础上的税收执法责任制，因其强大的追责功能，俨然给执法人员念响了“紧箍咒”。

过去，出现执法错误，有时找不到具体的责任人，这就容易造成“都负责又都不负责”的局面。安徽地税的税收执法责任制，明确52个执法岗位、246项具体工作职责以及违法行政所应承担的过错责任，并能自动产生处理结果，明确整改时限和要求。

2010年，全系统共对7411人次的执法过错行为进行了责任追究，并给予经济惩戒19.98万元。

在推动政务公开、阳光执法等常态化管理之外，安徽地税每年还不定期地组织税收执法综合检查、专项检查以及执法案件复查……

随着公权力的“缰绳”收得越来越紧，执法行为更规范、征纳关系更和谐，“如今，在安徽不仅暴力抗税的现象基本杜绝，而且每年上报的行政诉讼案件也在逐年减少”，张勇说。

分类分级，管理更科学

以往，按照属地管理原则，一个税收管理员与辖区内的各行各业都要打交道，税务干部是混合耕作的“全能型”，但是今天，“全能型”税干即将转身为精耕细作的“专家型”。

安徽税务干部转型背后的这只“推手”，就是正在试点的税源专业化管理改革。

对于基层一线税收管理员来说，在原有的税源管理模式下，两种困惑如影随形。一是“人少事多”的矛盾,《决策》记者在采访中了解到，皖北一基层分局税收管理员人均管户达到100余户。税管员承担着“无限”的工作职责，使税源管理陷于内部工作多，案头事务多，外面工作少，落户调查少的“两多两少”状态“大部分的工作时间被案头、事务性工作挤占，难以分配时间到户调查，实地深入掌握企业的实际生产经营情况，税源监控和预测被迫停留在口头了解、案头分析”，一位基层税干说。

二是全能型与专业型的矛盾。传统税源管理采取混合管理方式，即同一税管员同时管理多类税源，没有实行分类专人管理。税管员“吃多嚼不烂”，“全能型税管员，无法从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，组织收入工作大有力不从心之感”，很多基层税管员对此感同身受。

2010年，芜湖、马鞍山、淮北、宣城4市局启动税源专业化管理试点工作。根据税源结构及其风险特点，探索从“管户”到“管事”，实施“行业+规模+区域”分类管理、分级监控、分离制约的模式，并运用风险管理、信息管税、纳税评估等先进理念和方法，提升税收管理的科学化、精细化水平。

《地方税纳税服务指南》一书，被纳税人称为“办税宝典”。

谈及税源专业化管理带来的改变，试点市基层税管员最大的感受就是“分工更细了，管理更精了”。

改革后，各个岗位人员可以投入更多精力在各自的专项工作上，税源监控等动态管理得到前所未有的充实和强化。据统计，推行专业化管理以来，管理员用于案头性事务的时间从以前的90%锐减至45%，而从事税源动态管理的时间则跃升至55%，管理员将更多的精力放在管户的信息搜集、纳税申报数据分析和税源动态监控上，更细致更贴心的纳税服务，令很多原来的管理难点变为税收增长的亮点。

《决策》记者在采访中了解到，按照“抓大、控中、规范小”的原则，客观上要求税务部门将更多的人力往重点税源户配置，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人和涉税事项。目前，亟需做的一件事就是从个体税源管理上“解放人手”。

“40%：4.3%”，这是两项完全不成比例的数据，却是安徽地税征管工作的一个客观现实。

安徽省地税局胡春武副局长介绍说，2010年，安徽省个体工商户登记户数占全部税务登记户数73%，但其缴纳的税款只占全部地税收入的4.3%。“个体工商户税源零散、规模小，虽然我们投入了大量的精力，但依然容易出现漏征漏管现象，是地方税管理的难点之一。”

这4.3%的税收贡献占用了多少征管资源？《决策》记者在采访中了解到，全省管理个体工商户的税收管理员3000余人，占全部税收管理员的四成左右。显然，这在很大程度上影响和制约了其他税源管理。

如何最有效地优化配置征管资源，使得成本最小化、效益最大化？马鞍山市个体税收社会化管理创新，给出了一个很好的答案。

实行个体税收社会化管理之后，原来由基层地税部门直接办理的业务如发票发售、发票代开、个体税款征收、日常催报催缴、漏征漏管户的清理、路面巡查等日常事务性工作，全部改由代征单位直接处理。税务部门的主要工作转变为对这些业务的后台监管、定额税款核定和行政处罚等，从事个体税收征管的税务干部数量由22人减少到11人，缓解了基层税收管理力量不足的状况。

如此一来，“解放”出来的“人手”，就可以按照税源分级分类管理要求进行优化配置，安徽推进税源专业化管理，个体税收社会化管理的起步作用不容小觑。

除了优化配置征管资源，有效规避执法风险也是个体税收社会化管理带来的一个变化。个体税收管理一直是让税务部门较为头痛的一件事，也被视为藏在水面下的执法“暗礁”。社会护税协税组织的存在，就像在政府和社会之间加了一块缓冲带。

2011年2月28日，安徽省个体税收社会化管理现场会在马鞍山召开，尽管这只是安徽税源专业化管理工作迈出的一小步，但它在促进征纳和谐上则迈出了一大步。

税法遵从，服务更给力

“始于纳税人需求，基于纳税人满意，终于纳税人遵从”，这是《决策》记者在这次采访中听到最多的一句话。

记者在采访中发现，无论是根据纳税人需求变化来及时调整服务内容，还是按照减少纳税遵从成本原则来确定服务方式，安徽纳税服务最大的特点就是“供求对路”，能充分考虑纳税人的实际利益和“感觉”。

2009年国际金融危机时期，安徽地税诸多政策供给就是对“始于纳税人需求”最有力的实践。

金融危机“寒流”到来，企业需要什么样的政策御寒“过冬”？安徽地税第一时间派出17个调研小组，利用双休日分赴17个市，深入40多个企业开展调查研究，及时出台了促进经济平稳较快增长10条措施。全面落实结构性减税和社保费“五缓四降”等政策措施，保增长促发展。

安徽地税推出“一对一”服务纳税人办法，在全省范围确定了1042户重点纳税人开展“四个一”服务活动。“主动上门开展一次涉税政策辅导、协助企业制定一套税收与财务计划、为企业提一条合理化建议、努力帮企业解决一个生产经营难题，以促进企业改进经营管理，增强应对危机的能力”，谈及两年前非常时刻的非常举措，一位地税人感慨良多，“这期间，减免抵和缓缴税费共达140亿元，帮助企业渡过了难关，促进了税源持续稳定增长”。

主动跟进重点发展战略，也是一种立足于纳税人需求的服务措施。近年来，安徽地税跟进服务皖江示范区建设、跟进服务皖北地区加快发展、跟进服务国家技术创新工程试点省建设。此外，还围绕支持文化体制改革、非公经济和县域经济发展、服务业发展等，出台多项意见办法，在权限范围内最大限度地拓展税收政策应用空间。

如果说对重点税源企业开展的“一对一”服务，是一种个性化的“VIP”服务，那么，安徽地税构建“1234”纳税服务体系，落实“3456”服务要求则旨在提供一种均等化服务。

“1234”、“3456”，经常挂在安徽地税人嘴边的这串数字，既是一种质朴的服务理念，更有一套规范的服务标准。

何谓1234？

规范办税服务厅“一个大厅”，完善互联网站和12366纳税服务热线“两个平台”，健全纳税服务制度、运行和评价“三个体系”，履行税法宣传、纳税咨询、办税服务、权益保护“四项职责”。

何谓3456？

推进“三时服务”：准时服务、限时服务、延时服务；落实“四办要求”：符合政策的坚决办、手续齐全的立即办、涉及各方的协调办、后续办理的预约办；坚持“五零标准”：征纳沟通零距离、执法流程零障碍、服务质量零差错、规定之外零收费、服务行为零投诉；实行“六项制度”：首问责任制、承诺服务制、AB岗工作制、办事公开制、领导接访制、意见反馈制。

此外，通过加快信息化建设，大幅度提升纳税服务质效，减轻纳税人负担，也是安徽地税近年来用力较大的“一着”。四级地税广域网全面贯通，征管软件应用覆盖所有纳税人和缴费人，6成以上企业纳税人通过网上申报……“网上税务局”让纳税人感受到了办税的快捷、高效和惬意。

从皖北到皖南，安徽地税系统基层创新的激情均获得了很好的机制性保护。

《决策》记者在采访中，受访对象多次提及一本书。这本在每一个办税服务厅都能看到的《地方税纳税服务指南》，被纳税人称为“办税宝典”。“这本书按照办税流程，对主要办税程序进行逐一梳理，使纳税人通过阅读，可以足不出户掌握税收法律法规、政策和办税程序，极大地方便了纳税人办理各类涉税事项”。

对数字的描述尽管枯燥，但正是这些针对纳税服务“动作规范”进行的制度设计，令“始于纳税人需求，基于纳税人满意”的服务理念具备了落地机制，最终提高了纳税人税法遵从度。

不久前，安徽省地税启动大规模的第三方调查活动，由安徽省调查总队具体负责的“纳税人满意度及需求调查”采取随机抽样的“背靠背”方式进行。全省4750户纳税人对地税系统党风廉政建设、政风（行风）建设、效能建设和税收管理服务工作“评头论足”。

采用第三方调查去听取纳税人诉求，这本身就是安徽地税对促进征纳和谐的一种诚意，82%的满意度调查结果也是对安徽地税践行“始于纳税人需求基于纳税人满意，终于纳税人遵从”的一种认可。