“精细化管理”之惑

将制度层面和精神层面的问题，用器物层面的行政技术提升来解决，显然无法对症下药。他们对于什么是精细化管理，都产生了误读。

[案例一]

酉阳GPS监管干部

重庆市酉阳县决定对党政干部进行精细化管理，第一个举措就是用GPS手机监管官员8小时外的行踪。

酉阳给所有党政干部都发放一部具有GPS定位功能的3G手机，要求他们24小时开机，接受跟踪监督，购机费和通话费由县财政统一支付。

督查巡察办公室采取不定时抽取的方式，先对被跟踪者进行GPS定位，再通过电话叫官员报告行踪。如果发现谎报，将按相关规定进行重处。实施一年来，该县共有82名领导干部因各种原因被通报批评，其中20人被诫勉谈话。

酉阳县通过这种办法来精细化管理靠谱吗？是否侵犯了干部的隐私权？同样引起了巨大争议。

[案例解读]

荒谬的“精细化管理”

张芳山（南昌大学M PA教育中心）

政府部门引用市场经济管理的精细化管理方法，加强对干部的监督，出发点无疑是好的。中牟县要求科级干部写日记，酉阳县对官员进行GPS定位，都可谓搜肠刮肚、费尽心机，试图在政府管理中引用企业管理的方法，加大对官员工作的监督，促使官员勤政廉政。但是，这些办法却为人们所诟病。深入分析，可以发现它至少存在以下几个谬误：

首先，把精细化管理等同于无限制管理。人的基本权利是生存权和自由权，公务员也一样，其在工作之外的时空应该享有充分的隐私权，政府不该以制度的形式进行明火执仗。精细化管理不等于“白 + 黑”、“5+2”，不等于对官员生命和身体的垄断。

其次，对有效性的质疑。中牟和酉阳的精细化管理，都存在“目的—手段”的矛盾。目的是正确的，但方法却错了，好比缘木求鱼，南辕北辙、适得其反。

按照中牟县领导的逻辑，“做事日记”是一种制度，官员的日志最终都是干部考核评价的材料。这样也就可以保证，官员们每天必须去做一件具体的事。

这个道理看似有理，但是仔细一想这里至少也有两个问题：县委书记的日记谁来查？这些官员日记造假谁来查？需要核实吗？谁去核实？1000多本日记本的真假是非，要核实也不是一个小工程难道还得专门成立一个庞大的“日记检查办公室”不成？

事实证明，为日记而日记，平时不去做具体事务，而忙于编撰日记。日记写的一定都是好事，不得罪同事与他人，不亏待自己，还讨好上级。结果，写日记就会变成沉重的负担，其他具体事务倒成了可有可无的，因为影响和决定升迁的就是日记。

图/ 王恒

[案例二]

中牟“抓具体”

为了落实“抓具体”的工作要求，河南省中牟县推行工作日志制度。从4月1日开始，全县1039名科级以上干部都要记日志。

为此，该县还专门印制了工作日志笔记本。每天分上午、下午、晚上三个阶段，详细记录自己所完成的具体工作。干部每天要进行自我评价，从能、勤、绩、学四个方面，按60至100分进行自我评分。工作日志每月上报组织部门，由上级领导调阅。在选用干部和评先评优时，没有记日志的干部，视为没有政绩档案，不能提拔使用。

中牟县“日志门”迅速引起了激烈的争议：工作日志制度是不是精细化管理的好办法？能否提高工作效率？能不能从根本上解决问题？

最后，工作和日记可能都会流于形式，官员写日记只会报喜不报忧。如果没有做什么好事，那就会造假杜撰，结果是锻炼出了不少“故事大王”、“撒谎专家”。

精细化管理中的器物与制度

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

所谓的精细化管理是一种理念，一种文化。它是源于日本20世纪50年代的一种企业管理理念，它是社会分工的精细化，以及服务质量的精细化对现代管理的必然要求，是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。

现代管理学认为，科学化管理有三个层次：第一个层次是规范化；第二层次是精细化；第三个层次是个性化。精细化管理就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化，它要求每一个管理者都要到位、尽职。

但是就酋阳的案例，笔者认为不难发现，它的宣传意义大于它的实际推广价值。譬如，有关报道中“经督查巡察办公室同意，记者随机抽取13位持机者进行定位，发现对8人的定位失败。经查实得知，三人关机，其余人员要么是手机损坏，要么是因信号问题无法接通。”这样的抽查结果可以判断出，它无法达到精细化管理所追求的目标。

精细化管理强调的是：第一次就把工作做到位，工作要日清日结，每天都要对当天的情况进行检查，发现问题及时纠正，及时处理等等。其中尤其推崇，“服务精细化管理是指以最经济的管理方式获取最大的效益”。而这两个案例中，显然政府投入大量的财力、人力和物力，但是产生的结果，却并不令人乐观，无法体现精细化管理的精髓。

精细化管理理论认为：精心是态度精细是过程，精品是成绩。精细化管理在服务中是“用心服务，真心服务”的工作思想在管理中的具体体现，其目的就是把通常看似简单、很容易的事情用心、精心做好。“认真做才能把事情做对，用心做才能把事情做好，细节决定成败”。

中牟和酋阳的初衷毋庸置疑是正确的，也足以说明领导加强管理监督之决心，只是选择了颇令人争议的机制和手段，试图用工具理性取代价值理性来解决行政监督中存在的问题。

将制度层面和精神层面的问题，用器物层面的行政技术提升来解决，显然无法对症下药。他们对于什么是精细化管理，都产生了误读。

另外，酋阳将公共领域与私人领域相混淆，将公共管理者公共生活与私人生活混为一谈也是不足道的。就如同将公权与私权混为一谈一样颇不可取。虽然，从公共管理的角度而言，我们反对将公共权力私有化，将公权变成私权；但是我们同样反对抹杀基层管理者或领导者私权，侵犯其私人领域，混淆公权与私权的边界。

[深度剖析]

“决策怪圈”的由来

张芳山（南昌大学M PA教育中心）

为什么两个案例中如此荒谬的决策能够推行下去？这和我们的政治文化有关系，我们大多数公民尤其是政府公务员，惟上是从马首是瞻。为什么？因为他们深深知道，他们的命运被领导所控制。

圣经说：你的饭碗在哪里，你的心就在哪里。当然，他们对上级的服从并不是意志本身的屈服，最多算是暂时明智的选择。正是因为屈从造成了一个“决策怪圈”：上级决策-被迫无奈-消极接受-变相抵制-流于形式-计划破产。也就是所谓的，“上有政策，下有对策”。

“防官如防贼”这个逻辑起点是对的，“精细化管理”的目标也很正确，但关键是谁去防？如何管理？是上级去防吗？那谁来防止上级？被监督官员可以通过人情收买搞定领导，实在不行，搞定具体工作人员应该不会有很大的问题。

所以，我们的监督主体搞错了，防官如防贼应该让老百姓来防，让官员的升迁与老百姓的评价紧密关联起来，调动老百姓主人翁地位的积极性，那么官员就处在老百姓360度全景式的监督之中，即使想腐败想不做事也不可能了。何必搞什么日记、GPS定位等形式呢？

还有一个问题：不论中牟还是酉阳，这两个事件中的县级正职都没人监督，他们是全县的主宰，最后谁是谁非、谁好谁坏、谁上谁下都只能由他们一笔划定，他们的权力无形之中得到了放大。所以，在对干部进行精细化管理的过程中，必须遵循制度，不能仅仅为达到政治目的而不顾政治道德，必须时刻警惕权力的滥用从一个极端走向另一个极端。

客观来讲，我国制度法律不可谓不多，但是公务人员不作为、乱作为、腐败等现象依然存在。这不是制度有无的问题，而是执行有无的问题。由于利益的不同，各级部门对政策不执行或变相执行，在这种形势下，出再多的奇招险招也不会有很大效果，无非吸引眼球而已。

中牟、酉阳只是个例，但绝不是特例。这种事情现在似乎已经成为一种流行病，不绝于耳、时有听闻。不难看出，这些做法无不是受“政绩观”的驱使，刚好凸显出我们制度化管理的缺失。

如此荒谬的想法居然能变成地方政策，真是令人嗔目结舌。我们一些领导的决策水平、素质也可见一斑。决策浪费是最大的浪费，有时候比贪污腐化的危害还大。决策错误不仅会带来显性的经济财富浪费，这是可以计算的风险，另外更大的风险是不可估量的，那就是对政治合法性的危害。

“路不可以不看就走；话不可以不想就说；事不可以不明就做。”所以，河南中牟县官员写的“日记”、重庆“酉阳”干部挂的GPS手机，从一开始就已注定成为人们茶余饭后的谈资。当然，这样的“政治秀”也不尽然一无是处，至少它在某种程度上引发了大众的思考。

[对策建议]

如何精细化管理？

顾丽梅（复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

首先，基层的监督和精细化管理所需要的是制度化建设，需要的是精神层面和制度层面的设计。

酋阳通过定位系统，跟踪察看官员的活动情况，防止领导干部去不该去的地方，既让干部不敢乱作为，又能及时发现和有效控制干部不请假就外出的现象，让干部将更多时间和精力投入到工作和学习中。在现实中，刚开始也许产生了一定的震慑作用。但是不符合以人为本的管理原则，把人性假设为“经济人”或者“机械人”是有问题的。

泰罗早在一个世纪前的科学管理主义理念的推行，就已经告诉了我们问题的症结之所在。在泰罗时期，为了抵制严格的机械化管理，于是工人消极怠工，捣毁机器。与此相类似，在酋阳的案例中我们所看到的是，至今仍有人钻政策的空子，要么谎称手机无电而关机，要么谎称手机进水坏掉了，各种理由，貌似有理，实则变相的抵制。

所以，强化监督，抵制腐败，最重要的是有完善的制度系统，规范政府管理者的行为，这本身也是符合精细化管理的精神。

其次，强化基层公务员的公共伦理道德建设，建立普遍的社会责任感对于公务员的监督，如果过多地寄希望于行政管理技术的提升就可以实现，那是非常天真的想法。泰罗时期的经验和教训已经告诉了管理者，这是行不通的。

只有通过对公务员思想层面的引领，推动公务员发自内心的“修身、齐家治国、平天下”道德素养的提升，才能真正实现公务员的“独善其身”的最高思想境界。完全依托行政管理技术，想要防范社会价值和行政价值层面的问题，不符合问题的内在逻辑。

第三，建构基层健康积极的行政组织文化，而不是基于“人性恶”的基础上简单地用技术手段取代价值建构。

上述两个案例只不过是诸多个案中的典型，是冰山一角而已。针对基层政府治理中所存在的失范问题，最重要的是建构健康积极的行政组织文化。发挥利益相关者，公务员和普通公民的主观能动性，通过组织文化来凝聚人，达到组织成员相互之间，以及组织成员与公民之间的相互监督、相互信任与协作，培养共享的价值观和团队精神。

向社会借力、整合资源，通过社会的监督和行政组织内部的监督相结合，提升基层干部的责任感和公民的责任感培养和谐、健康的行政组织文化，这是G PS手机监管和工作日志制度所无法实现的。