我国自然保护区经营主体选择的经济学分析框架*

陈阁芝

（中山大学 管理学院,广东 广州 510275）

一、研究背景

就地保护通常被认为是减少生物多样性丧失的最有效的方式之一[1],建立自然保护区则是实施就地保护的首选途径[2]。1872年,美国率先成立了世界上第一个自然保护区——黄石国家公园,随后,其他各国也逐渐建立起各自的自然保护区体系,自然保护区的数量与日俱增。然而,建立自然保护区只是第一步,如何对已建立的自然保护区进行有效的经营以实现其可持续发展,则成为摆在世界各国面前亟待解决的一个重要课题。

目前在发达国家,自然保护区大多由企业或私人经营。如美国在 1965年颁布了《特许经营政策法案》,规定国家公园实行全面特许经营制度,引入私人资金向游客提供服务,将公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标,经济上与国家公园无关[3]。英国的自然保护区推行“管理契约”制度,自然保护区经营权属于土地所有者,但必须以符合自然保护要求的方式经营和管理土地。日本的《自然公园法》也规定,个人在取得国家环境厅国家公园的经营执照后,可以经营酒店、旅馆、滑雪场和其他食宿设施[4]。在新西兰,1987年颁布的《保护法》和其他法律规定,在自然保护部的统一管理下,可以向有关个人或机构提供特许经营权,以允许他们在保护区内进行适当的商业活动,保护部要对这些特许经营权进行监督管理。然而,其中也不乏一些由政府经营的例子,如,加拿大Algonquin公园从1985年开始,将一些公共服务和设施承包给私人经营者,但直到2004年,公园东、西门的门票出售点,两个普通宿营地和两个内部旅游许可证出售点都没有承包出去,一直由公园自己经营[3]。日本的许多国家公园也向市政府发放经营执照[5]。

在我国,继1997年四川万贯集团协议开发碧峰峡国家级风景名胜区取得成功之后,国内自然保护区的经营掀起了“企业化”的热潮。如2000年,宋城集团和万向集团以协议方式分别开发浙江百山祖国家级自然保护区内的龙泉山和千岛湖国家级森林公园;2001年,四川省旅游局宣布出让九寨沟国家级自然保护区、三星堆遗址等十大景区的经营权;2004年,香港中恒集团一举夺得南岭国家森林公园50年的经营权等等。据初步统计,截止到2006年,全国至少已有25个省（市、自治区）的400多个大小不一的旅游景区（点）租赁、转让或出售其经营权。

国外自然保护区政府和企业两个经营主体的并存,国内自然保护区经营主体由政府向企业的转变,使我们不得不去思考这样一个问题:自然保护区的经营主体究竟应该如何选择?或者说,究竟应该以什么作为自然保护区经营主体选择的标准?以此为基础,本文尝试运用公共经济学和福利经济学的基础理论,建立自然保护区经营主体选择的分析框架,以期能为我国现阶段自然保护区的经营管理工作提供一些思路,并对自然保护区政策的制定有所启示。

二、相关概念的界定及文献综述

（一）自然保护区的定义及其分类体系

按照世界自然保护同盟（以下称IUCN）的定义,自然保护区是“为了保护和维持生物多样性、自然及相关文化资源而特别划定的,通过立法或其他有效手段进行管理的陆地和/或海洋区域”。可见,自然保护区实际上是个非常宽泛的概念,不仅包括我国《自然保护区管理条例》中所指的自然保护区,而且包括各级风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园等。这些区域共同构成了我国庞大的自然保护区体系。

由于世界各国设立自然保护区的背景、目的等各不相同,因而形成了多种称谓。据初步统计,全世界与自然保护区相近的称谓达44种之多,且同一称谓在不同的国家表示不同的涵义,或者不同称谓在不同国家表示同一涵义的现象不可避免。针对这种情况,IUCN于1993年发布了一个《自然保护区管理类型指南》,根据管理目标,将自然保护区分为严格的自然保护区/自然荒野区、国家公园、自然遗迹保护地、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护地、资源管理保护地6种类型,各类型自然保护区的管理目的如表1所示。这个分类标准一直沿用至今,为在全世界范围内开展自然保护区的研究工作提供了统一的基准。

表1 管理目的及IUCN自然保护区管理类型矩阵

（二）我国自然保护区的经营主体

1956年,为了适应国民经济从恢复走向发展时期对森林资源保护、野生动植物保护和狩猎管理的迫切需要,我国开始规划和建设自然保护区,至今已有50多年的历史。自然保护区发展之初,其管理权、经营权集中于政府部门。由相关的行政主管部门在自然保护区内设立专门的管理机构,负责自然保护区的规划、建设、经营、管理工作,所需经费由政府划拨。随着自然保护区事业的不断发展,一方面,自然保护区数量日益增长,仅靠政府财政拨款已无法负担庞大的成本支出,很多自然保护区的保护工作因缺乏资金无法正常开展;另一方面,由于我国市场经济体制日益完善和成熟,整体经济水平得到大幅度的提高,国民的消费水平和消费观念有了很大的改变,对自然保护区旅游活动的需求日益强烈,因此,社会上大量闲置的资金瞄准了经营旅游这一市场。在这种形势下,1994年,湖南省以租赁经营方式将张家界宝峰湖景区的经营权出让给马来西亚华侨田国来,又在1997年以委托经营方式将张家界黄龙洞景区出让给中国大通实业有限公司。特别是1997年四川万贯集团协议开发碧峰峡风景名胜区取得突破性的成效之后,碧峰峡模式在全国得到推广,自然保护区的经营主体由政府开始向企业转换。今将我国自然保护区经营主体转换后的情况部分列示如下,见表2。

（三）相关研究综述

自然保护区体系的经营权实施转让以来,学术领域就其是否可以转让的问题进行了激烈的争论。徐嵩龄针对1996年以来风景名胜区股票上市的现象所引起的争议提出了一些自己的见解,认为“景区股票上市”会弱化和取消社会公益性,就其具体内容看并不是一个既利于旅游业发展又利于风景资源保护的好的市场化措施[6]。邬爱其、徐进通过对比国家风景名胜区规制改革的国际经验和我国的规制改革现状,认为分离经营性项目是国家风景名胜区事业发展的必然选择,并提出明确景区管委会的性质和职责、在经营性项目中引入竞争机制以及推进新的制度性补充是我国国家风景名胜区经营性项目规制改革的重要内容[7]。钟勉也在研究中指出,所有权、经营权“不可分离”的理论已大大落后于改革发展与实践,并在理论和实践结合的基础上对“分离”的必要性、可行性进行了分析论证[8]。彭德成等也阐述了旅游景区的产权、体制和机制创新的问题[9]。张进福则对此持中立的态度,他认为,判断景区经营权是否可以出让以及出让的程度,应该以景区的目的和宗旨、景区的唯一性与级别为标准[10]。

表2 我国自然保护区体系经营主体转换的部分情况

总体来看,虽然国内学术界对自然保护区经营权的问题进行了一些相关的研究,但普遍存在着以下几个方面的问题:（1）基本上都是以风景名胜区或旅游景区为研究对象,用旅游景区这一概念囊括自然保护区、风景名胜区、森林公园等区域,显然忽略了一个重要问题,那就是自然保护体系内不同的类型其实对应着不同的管理目的,并不都是以开展旅游为最主要的目标。张进福提到景区经营权转让应根据景区的目的、宗旨、资源性质进行区分,但这种说法过于笼统,没有深入到经营主体选择的实质。（2）缺乏系统的理论基础作支撑,研究中多是定性的描述,没有定量的分析,因此研究结果的说服力不够强。

本文以公共经济学和福利经济学的理论为指导建立分析框架,期望能对目前相关研究中的不足之处有所改进。

三、分析框架的建立

前文已述及,根据管理目标可将自然保护区分为严格的自然保护区/自然荒野区、国家公园、自然遗迹保护地、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护地、资源管理保护地6种类型,其中,严格的自然保护区主要用于科研和保护,不允许开展旅游活动,自然荒野区、栖息地/物种管理区、资源管理保护地虽然允许开展旅游活动,但不以此为主要目标,而国家公园、自然遗迹保护地、陆地/海洋景观保护地则可将旅游作为其主要目标之一（见表2）。虽然我国自然保护区并没有严格按照IUCN的标准进行分类,但这个标准仍可作为自然保护区经营管理的依据:第一,对于严格的自然保护区来说,由于禁止开展经营性旅游活动,因此不存在经营之说,作为纯公共职能,保护工作只能由政府或者其他公共服务机构承担。第二,对于能够开展经营性项目的自然保护区,并没有限定只能由政府或只能由企业作为经营主体,问题的关键在于选择最有效率的制度安排。即,如果政府经营自然保护区更有效率,自然应该由政府作为经营主体,反之亦然。

（一）建立的依据

根据福利经济学的有关理论,任何一种制度安排的调整或演进都以实现帕累托最优为目标,即在既定经济条件下实现社会福利最大化[11]。因此,自然保护区经营主体的制度安排,也应该从增进社会福利的角度进行考察。对于一个社会所可能具有的任何社会福利函数,社会福利的变化都可用马歇尔总剩余的变化来度量[12]。在不考虑征税机构的情况下,马歇尔总剩余的组成部分可直接划归消费者和厂商,即包括消费者剩余和生产者剩余。其中,消费者剩余是消费者愿意为某一商品支付的数量与消费者在购买该商品时实际支付的数量之间的差额。就消费者总体而言,消费者剩余等于需求曲线与市场价格之间的面积。生产者剩余是所有生产单位边际生产成本和商品市场价格之间差额的总和。从市场整体来看,生产者剩余是位于供给曲线上方直至市场价格的区域。如下图所示,在完全竞争市场,需求曲线D与供给曲线S的交点E对应于均衡市场的价格P,消费者剩余为△aPE的面积,生产者剩余为△cPE的面积。

图1 完全竞争市场下的总剩余

（二）相关假设

为了建立本文的分析框架,首先需作如下假设:

假设1,经营自然保护区所提供的产品面对一条向右下方倾斜的需求曲线D:P（Q）和向左上方倾斜的供给曲线S:S（Q）。从短期来看,消费者对自然保护区产品的需求还受到多种因素的影响,例如广告宣传、突发性事件等,在这种情形下会出现向左上方倾斜的需求曲线或者向右下方倾斜的供给曲线。但从长期来看,作出这种假设是合理的,考虑币值稳定的市场,自然保护区产品价格越高,生产者愿意提供的产品数量越多,消费者对这种产品的需求量越小。本文将采用最简单的需求曲线P（Q）=a-b*Q和供给曲S（Q）=c+d*Q,以简化研究。

假设2,自然保护区的旅游产品无论是由企业还是由政府经营,生产成本是相同的。无论自然保护区是由政府还是企业经营,生产同样的产品需要在开发、规划、建设、保护等过程中投入相同的资金、人力等成本。虽然社会上普遍的观点认为,企业的运作比政府更有效率,但这种现象并不是必然的,也就是说,如果确实存在企业与政府效率的差异,这种差异归根到底也是由于缺乏相应的外部约束机制而导致的,而不是制度安排本身的问题。因此,这种差异可以通过完善相应的配套机制予以解决。

假设3,企业经营自然保护区的市场交易成本全部由消费者负担。一种产品作为私人产品由企业提供,要通过购买或付费的方式来取得消费权,实现排他性消费,比如企业经营自然保护区,需要耗费一定的人力、资金成本,在自然保护区内设置收费点,这中间需要有一个市场交易过程,需要支出排他性消费成本,因而存在有相应的市场交易成本。一种产品作为公共产品由政府提供,特定范围内的任何成员都可以无偿地获得特定产品的消费权,没有市场交易过程,也没有市场交易成本。因此,企业的供给曲线S1总是位于政府供给曲线S0的上方,两者之间的距离体现为交易成本的大小。

假设4,自然保护区产品由政府提供相对于由企业提供的供给增加量全部属于超额供给。这里应该注意的是,在政府作为经营主体的情况下,由于任何人无法被排除在消费之外,也就是说,政府的供给应满足市场上所有愿意消费该产品的社会成员的需要。包括有些对该产品的效用低于固定边际生产成本,甚至趋近于零的成员,由此导致供给量增加,即存在超额供给。这种超额供给,从全社会角度看,就是该产品的边际效用不能补偿边际生产成本,从而构成了一种相对的经济效率损失。

（三）分析框架

基于以上假设,以f（w）表示自然保护区体系经营主体的制度选择,W1表示企业供给时的马歇尔总剩余,W0表示政府供给时的马歇尔总剩余,Wi为社会福利变量,则本文的分析框架可建立为:Wi=W1-W0。

图2 分析框架图

在上图中,横轴Q表示自然保护区经营性项目的需求量（供给量）,纵轴P表示价格,D为需求曲线,A、B分别为需求曲线D与纵轴、横轴的交点;S1为该产品由企业供给时的供给曲线,E1为供求均衡点,P1为均衡价格,Q1为均衡供给量,P′1为企业的最低边际成本;S0为该产品由政府供给时的供给曲线,E0为供求均衡点,P0为均衡价格（成本）,P′0为政府的最低边际成本,Q0为供给量,且 Q0＞Q1。

由图2可知,当旅游产品由企业提供时,消费者剩余为△AP1E1的面积,生产者剩余为△P1E1的面积,马歇尔总剩余W1为 △AE1的面积;当旅游产品由政府提供时,消费者剩余为△AP0E0-△E0B的面积,其中△E0B的面积表示政府作为经营主体时超额供给所带来的效率损失,生产者剩余为△P0E0-△E0E0′S0的面积 ,其中,△E0S0的面积表示政府作为经营主体时超额供给所带来的成本增加,马歇尔总剩余W0为△AE0-△E0BS0的面积。

如果Wi＞0,则应该选择企业作为经营主体,如果Wi＜0,则应该选择政府作为经营主体。

从变量的测算来看,可根据一段时期内自然保护区价格与需求量的数量关系建立需求曲线,根据企业或政府的边际生产成本建立企业或政府的供给曲线,具有实践操作意义。

四、结论及讨论

选择自然保护区的经营主体,其实质在于作出最优的制度安排。本文基于公共经济学和福利经济学建立分析框架,以自然保护区经营主体转换带来的社会福利的变化作为度量效率是否优化的标准,为自然保护区经营主体的选择提供了量化的依据。但本文在福利经济学的理论基础之上建立的分析框架,还停留在比较粗略的阶段,数据的支持或许能使框架的建立更加可靠和可信。因此,后续的研究还需进一步努力,以建立一个操作性更强的模型,真正有助于实现自然保护区的可持续发展。

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