中职免学费政策实施中的问题及对农村职业教育的影响

□李 晓

中职免学费政策实施中的问题及对农村职业教育的影响

□李 晓

2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”，中等职业教育免学费政策随即提上了日程。但中职免学费政策的实施目标是什么，目前已有的实施策略能否实现中职免学费政策的目标，会不会出现中等职业教育免学费实施结果与政策目标相背离。只有深入研究这些问题，才能增强政策实施的效度，实现免学费政策的实施目标。

中等职业教育，免费教育，农村职业教育

在我国教育体系中，“职业教育是教育中的短板”①，但大力发展职业教育尤其是中等职业教育却是加快普及高中阶段教育、全面推进教育公平的重要途径。从2009年秋季开始，国家实施了中等职业教育免学费政策，对农村家庭经济困难学生及涉农专业学生免除学费。但中职免学费政策的实施目标是什么，目前已有的实施策略能否实现中职免学费政策的目标，会不会出现中等职业教育免学费实施结果与政策目标相背离，这些都是亟需研究的问题。

一、中等职业教育免学费政策的提出与实施

建国后初期至20世纪80年代，中等职业教育致力于为国家培养技术干部和管理干部，接受职业教育的群体主要是工农干部、产业工人以及转业军人，实行免费加人民助学金的制度。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国大中专院校开始实施收费制度改革，中等职业教育也由免费转为计划生、委培生、自费生等多种收费方式，1997年多种收费方式实行了并轨。

1999年高等教育扩招及毕业生分配制度改革，使中等职业教育在计划经济时期的优势尽失，中职学校生源转为了农村和城市低收入家庭的学生，面向农村的中等职业教育问题凸显了出来。2003年1月9日，中央农村工作会议提出把解决好“三农”问题作为全党工作的“重中之重”，农业、农村和农民问题迅速成为中国政府需要解决的头号问题。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“加快普及农村高中阶段教育，重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费”。[1]中等职业教育免学费政策随即提上了日程。

2009年两会《政府工作报告》明确提出，“大力发展职业教育，特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费，今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。[2]根据这一要求，2009年12月14日，财政部、国家发改委、教育部及人力资源和社会保障部等四部委印发了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号），规定从2009年秋季起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中农村家庭经济困难学生和涉农专业学生逐步免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。文件还指出了免学费工作的重大意义，提出了免学费的基本原则和主要内容、免学费的对象和范围、标准、实施步骤、实施办法、免费数量以及中央与地方的分担比例，免费政策与职业教育改革的关系，免费政策与资助政策的衔接等。2009年12月20日，财政部、国家发改委、教育部及人力资源和社会保障部等四部委联合召开全国中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作视频会议，贯彻落实国务院常务会议精神，全面解读四部委《免学费工作的意见》政策要点，就如何做好中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作做出具体部署。2009年12月28日，财政部印发《关于下达2009年秋季学期中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费中央补助资金的通知》，对免学费工作提出要求，并下达近24亿元中央补助资金，中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作进入全面实施阶段。[3]

二、中等职业教育免学费政策实施过程中存在的问题

我国中等职业学校生源中拥有农村户口的学生占83.82%，其中，相当一部分来自低收入和困难家庭，中等职业教育免学费政策对于缓解家庭经济困难学生的入学问题确实起到了一定的作用。但是，免学费政策在实施过程中仍存在一些问题，主要是中职免学费政策实施后经费保障机制还不健全，免学费政策实施过程中免费范围还不规范，免学费的免费对象还不明确等。

（一）免学费政策实施后农村中等职业学校经费保障机制还不健全

免学费政策实施后，国家规定对中等职业学校因免学费而损失的部分进行补助。2009年财政部、国家发展和改革委员会、教育部等《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》中提出，“免学费补助资金，由中央财政统一按照每生每年平均2000元的标准，与地方财政按比例分担。其中，西部地区，不分生源，中央与地方分担比例为8:2；中部地区，生源地为西部地区的，中央与地方分担比例为8:2，生源地为其他地区的，中央与地方分担比例为6:4；东部地区，生源地为西部地区和中部地区的，中央与地方分担比例分别为8:2和6:4，生源地为东部地区的，中央与地方分担比例分省(市)确定。免学费资金由省级财政统筹落实。”[4]由于《意见》中并没有明确规定省级以下财政对中等职业学校的补助资金标准，致使农村中等职业学校得到的办学经费补助可能存在很大差异。这是因为农村中等职业教育“以县为主”的财政责任划分，意味着农村中职学校的财政收入依赖于县乡财政，一些贫困县对农村职业学校的经费投入本来就不足，现在又让县乡财政负担免学费的补助资金，其经费补助标准可想而知。笔者也通过对一些农村职业学校和城市职业学校管理人员的访谈得知，农村职业学校接受到的来自财政部门的免学费补助资金的标准与城市的职业学校补助资金标准有很大差异，但无论是农村职业学校还是城市职业学校，财政补助的资金都不能达到免学费前的学费收取标准。另外，还有一些地区的农村中职学校在免学费政策实施前的收费标准较低，县乡财政就依据以前的收费标准进行补助，国家免学费的补助资金不一定都能拿到。总之，中等职业学校的办学经费不足已经成为我国中等职业教育发展的最突出问题，免学费政策实施后，各地财政补助的资金或满足不了办学要求或不能到位，致使农村中等职业学校的办学经费可能比起收取学生的学费来说更为紧张。

（二）免学费政策实施过程中免费范围认定缺乏规范

依据《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》，免费的认定对象主要包括农村家庭经济困难学生以及涉农专业两个方面。由于免学费政策在免费范围的认定上还缺乏规范，造成免学费补助资金的分配不公及资源的浪费。

首先，农村家庭经济困难学生的认定指标缺乏科学的理论指导，导致资助资源的分配不公。我国中职学校农村家庭经济困难学生的认定是由学生本人提出申请，根据生源地县级人民政府民政等相关主管部门颁发相关证明材料或乡镇政府出具的有关证明，由中等职业学校在农村家庭经济困难学生入学时组织实施，并按照一定的比例进行上报。其中，贫困生的认定指标是认定过程的关键，教育行政部门确定的贫困生认定指标主要包括：孤残学生、烈士子女或优抚家庭子女；单亲家庭、父母年事已高或患病丧失劳动能力者；父母双方或一方有残疾，家庭无固定经济来源，基本生活难以维持的；学生家庭或本人突遭不幸（如家庭遭遇自然灾害，学生本人突发疾病或意外事故），超越家庭经济承受能力的；享受农村最低生活保障的家庭子女；响应国家计划生育政策，农村家庭只有一个子女或两个女孩且经济困难的。总体来看，教育行政部门所确定的贫困生认定标准主要涉及学生家庭经济的现实情况，其中孤残、烈士、单亲、低保等指标相对较为客观，但由于我国居民的收入信息不透明，是否有固定经济来源却相对主观，这就为中等职业学校在判定贫困生时出现随意性、主观性或存在人际关系因素提供了可能。[5]同时，在免学费政策实施初期，享受免学费的农村家庭经济困难学生是有一定比例的：西部地区按在校生的25%确定，中部地区按在校生的15%确定，东部地区按在校生的5%确定，那么，各地区贫困生比例的设定依据是什么？西部地区25%的比例是否能够满足学生的要求？另外，中等职业学校为减少贫困生的认定成本，会不会出现认定过程中的不严谨？这些因素会不会导致真正需要资助的学生得不到相应的资助，从而影响了教育资助的公平，导致教育资源的分配不公。

其次，对涉农专业的认定缺乏严格的认定程序，导致国家补助金被套取。免学费政策实施后，国家对涉农专业的认定依据是于2000年和2010年颁布的《中等职业学校专业目录》中出现的涉农专业名称，规定2010年秋季入学前的涉农专业名称为2000年教育部颁布的《中等职业学校专业目录》(教职成[2000]8号)中的2l类专业，2010年秋季入学的涉农专业为2010年教育部发布的《中等职业学校专业目录（2010年修订）》（教职成[2010]4号）中的农林牧渔类所有32类专业。总的来看，国家为发展涉农专业，逐步扩大了对涉农专业的免费范围，并对涉农专业的名称进行了详细规定，以确保涉农专业的认定。但这只是依据专业名称，却没有出台严格的涉农专业认定程序，也没有组织专门人员对涉农专业的建设情况进行评估，再认定的过程还缺乏科学性和规范性，有可能导致一些中职学校对原有的非涉农专业名称进行“改造”，利用政策实施过程中的不规范套取国家补助资金。

（三）免学费政策的免费对象还不明确

《教育部关于做好2011年中等职业学校招生工作的通知》中指出，2011年中等职业学校要“广泛招收应往届初中毕业生、未升学普通高中毕业生、退役士兵、青年农民、农民工、在职职工等接受中等职业教育”，说明中等职业教育的招生范围在逐步扩大。随着招生范围的扩大，免学费政策在实施过程中就出现了一些问题。由于免学费政策并没有对注册学生的年龄进行严格的限制，并且由中等职业学校上报免学费学生人数，有可能造成一些职业学校借此大面积招收进城和就近、就地转移到非农领域的务工人员和务农的农民，让农民工进行注册，虚假上报学生数量，进而通过这两类人员套取国家补助金，致使应届初中毕业生及未升学的高中毕业生的利益受到侵害。为此，2010年12月5日，教育部、财政部、人力资源社会保障部、审计署联合出台了《关于严禁虚报学生人数骗取中等职业学校国家助学金、免学费补助资金的通知》(教职成[2010]15号)，要求进一步健全中等职业学校国家助学金、免学费补助资金管理机制，规定严格执行中等职业学校的审批标准和程序，严格学籍管理，确保国家助学金、免学费补助资金补助学生人数真实、准确。但是，如果不能明确免学费的资助对象，加上没有完善的监管体系，中职助学金和免学费政策有可能继续成为某些中职学校违法牟利的“唐僧肉”。[6]

三、中等职业教育免学费政策实施结果会不会与政策目标相背离

农村中等职业教育免学费政策的实施目标是什么？是促进教育公平，还是大力发展涉农专业？如果是促进教育公平，那么就应该包括数量的公平和质量的公平，以质量的提高促进数量的增加。在前面我们已经提到，免学费政策实施后，农村职业学校的经费保障机制还不健全，办学经费紧张带来的直接后果就是可能导致农村职业教育办学质量的下滑。没有充足的办学经费，农村职业学校实验室和实训室的投入和双师型教师的数量都不能得到保证。而一直以来，农村职业学校的软、硬件设施就较差，与城市职业学校相差较大。在硬件投入方面，仅以2009年中职教学及辅助用房的条件为例，教学及辅助用房包括普通教室面积、实验室面积、图书室面积、微机室面积及语音室面积等。从数据比较中可以看出，在普通教室所占比例中，农村中职为75.44%，城市中职为71.25%；在实验室所占比例中，农村中职为9.9%，城市中职为18.2%；在图书室所占比例中，农村中职为4.5%，城市中职为4.1%；在微机室所占比例中，农村中职为4.14%，城市中职为5.16%；在语音室所占比例中，农村中职为0.95%，城市中职为1.21%。另外，农村中等职业学校还存在大面积的危房，其危房面积比例占校舍总建筑面积的24.72%，而城市职业学校的比例仅为1.05%。这说明农村中职学校不仅不能完全保证普通的教学用房条件，而且在促进学生技能提高的实验室、微机室和语音室等方面的配置要远远落后于城市中职学校。在软件投入方面，以师资为例，教育部在2001年11月颁发的《关于“十五”期间加强中等职业教育师资队伍建设的意见》中要求，到2005年，具有高级专业职务专任教师的比例，中等专业学校(含成人中专)达到25%，职业高中达到20%，中职学校达到15%。但是到了2006年，农村职业学校共有专任教师295863人，除去2506名不任课的专任教师外，剩余的293357名专任教师中，正高级职称教师2153人，占0.73%；副高级职称教师39538人，占13.48%，高级职称教师总和占到14.21%，离教育部的要求相差太远。

如果中等职业教育免学费政策的目标是大力发展涉农专业，那么，由于免学费政策实施后，中等职业学校对所有的涉农专业的学生入学不再收取任何学费，也不需要学生先缴纳学费经认定后再退还这一程序，学生直接注册即可入学，这就使中等职业学校的经费依赖关系发生了变化：由对学生学费的依赖转为对当地政府财政补助的依赖。原本涉农专业在中等职业学校的发展态势就不如非涉农专业，再加上当地政府的经费保障机制不健全，一些中等职业学校为了生存，会不会依据学校具有专业设置的权限，大面积缩减涉农专业的设置，甚至通过设置更多的非涉农专业来增加学费收入？如果是这样，在不久的将来，涉农专业还会不会出现在我国中等职业教育的专业目录中？涉农专业的持久发展将如何实现？国家原有的希望通过对涉农专业免费来促进农村职业教育发展的政策目标又如何能够实现？另一方面，非涉农专业仍要缴纳高昂的学费，增强职业教育吸引力的目标如何能实现？

总之，中等职业教育免学费政策是职业教育发展的必然趋势。但免费教育过程中建立对中等职业学校尤其是农村中等职业学校的经费保障机制，确保免学费政策的实施效果非常重要。同时，还需要进一步健全免费教育的实施步骤和关键环节，尤其是规范实施层面的制度设计。只有这样，才能保证农村家庭经济困难学生能够上的起学，促进农村中等职业教育及涉农专业的大力发展，真正增强职业教育的吸引力，实现免学费政策的实施目标。

注 释：

①全国人大常委会委员、民进中央副主席兼秘书长朱永新在接受中国青年报记者采访时说。

[1]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定.[EB/OL]http://www.cnjyw.net/html/2009-1/16743.html.

[2]2009年两会《政府工作报告》全文.[EB/OL]http://news.qq.com/a/20090305/002988.htm.

[3]刘红.建国后我国中等职业教育资助制度的历史考察[J].职业技术教育，2010（25）：73-78.

[4]财政部、国家发展和改革委员会、教育部等.关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见.[EB/OL]http://www.aqedu.net/ZCFG/ShowArticle.asp?ArticleID=142.

[5]毕鹤霞.国内外高校贫困生认定与研究述评[J].比较教育研究，2009（1）：65.

[6]韩俊杰，段艳超.中职教育免费喜与忧[N].中国青年报，2010-8-16.

G710

A

1001-7518（2011）22-0033-04

李晓（1982-），女，河南灵宝人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心助理研究员，硕士，主要研究方向为职业教育发展战略。

2009年教育部全国教育科学规划课题“农村免费中等职业教育政策保障研究”阶段性成果,主持人，郎群秀；2010年河南省政府决策招标课题“职业教育发展的制度障碍及其破解策略”的阶段性成果，主持人：梅宪宾。

责任编辑 肖称萍