社区教育发展的合力模式探究——基于上海地区的实践

□杨 平 杨 东

社区教育发展的合力模式探究
——基于上海地区的实践

□杨 平 杨 东

社区教育发展的过程是社区教育合力形成和凝聚的过程，上海社区教育形成了“政府主导推进、专门机构实施、社会力量协同、居民自主参与”的合力模式，行政力量、专业力量、社会力量、自主力量有机融合。增强合力需要进一步完善社区教育领导体制，探索资源整合的有效方式，突破发展瓶颈。

社区教育；发展；合力；上海

社区教育是实现社区全体成员素质和生活质量提高以及社区发展的一种社区性的教育活动和过程。[1]进入新世纪，随着学习型社会建设、终身教育体系构建战略的实施，社区教育在促进社区发展、实现教育公平中的作用不断增强，在应对城市化、老龄化等各种挑战中具有重要的积极意义。自教育部在全国范围内开展社区教育实验以来，上海社区教育发展呈现出快速优质的发展状态，这有赖于多个方面的共同推动。

一、社区教育发展在于形成合力

社区教育的发展始终需要两种力量的推动。一是社区教育兴起于社区居民有了学习的愿望和需求，才产生社区教育这样的教育活动来满足需求，因为社区教育的基本动力和形式是由地区民众自发产生和形成的，[2]我们将此描述为自下而上的发展力。另外一种力量来自国家和政府改革和发展的需求，包括提高市民素质、加强精神文明建设，促进社区和谐稳定等，我们将此描述为自上而下的推进力。自下而上的发展力体现了社区教育的本质特征，即社区教育是以社区居民为主体自主展开的一种学习活动。自上而下的推进力体现了中国特色的行政推动和组织推动。从社区教育发展的几个阶段可以看到，社区教育的发展过程反映着自上而下和自下而上两种力量的共同作用，而这两种力量又化为多个推动力量的集聚。

二、社区教育发展合力的要素分析

社区教育发展合力是多个组织、多种力量、多类资源的积聚，包括政府力量和民间力量，机构的力量和学习者的力量，等等。我们将社区教育管理合力系统的要素分为四个部分：政府、社区教育专门机构、社会力量、居民。

政府 社区教育管理活动首先和主要地是由最大和最具权威性的公共组织——政府来承担和完成的,[3]包括教育、文化等多个行政职能部门。从当前社区教育重点服务的对象来看，社区教育并不以传统的人力资本理论为依据，而是着眼于提高社区居民素质和生活质量，促进人的发展和社区发展。尤其是为老年人群、下岗失业人群等弱势群体提供的社区教育服务具有明显的公益性特征。这也必然要求政府在社区教育发展中应承担主导作用。

社区教育专门机构 教育的发展历来需要专业教学和组织机构来实施，社区教育专门机构，指专业从事社区教育工作的机构或者组织。在国外社区教育及终身教育发展中，美国社区学院、日本公民馆、瑞典的民众高等学校、台湾社区大学等专门机构发挥了重要作用。在我国主要体现为成人教育机构的转型与功能提升，在上海表现为社区学院、社区学校等专门社区教育组织体系的建立。

社会力量 社会力量是一个泛化的概念，包括行业企业的培训机构，社区内的教育培训机构、企事业单位、社区组织，都可承担社区教育工作；博物馆、美术馆、纪念馆、体育馆、图书馆等公益型社会设施都应该向居民开放；各类协会、研究会、基金会等民间组织也是推动社区教育发展的重要因素。

居民 社区居民既是服务对象，也是一个社区教育的发动主体。社区居民需要主动地、积极地参与社区教育服务的供给，包括自主开展以及实施、监督和评估管理过程的参与。

三、“政府主导推进、专门机构实施、社会力量协同、居民自主参与”的合力模式

推动社区教育发展的几种力量的合力并不是自然形成的，不同角色承担职责不同，各有分工。根据前面对各种力量的分析，我们将上海社区教育合力系统概括为“政府主导推进、专门机构实施、社会力量协同、居民自主参与”，在这个运行体系中，行政力量、专业力量、社会力量、自主力量有机融合，相得益彰，是个动态发展的模式。

社区教育管理合力模式示意图

（一）政府的行政力

在上海社区教育的运作中，政府主导推进的方式可以从以下几个方面分析：

1.政策的制定与优化。纵观新世纪上海十年社区教育政策，有三个发展向度，第一个向度是政策制定层面，从国家、市到区县、街镇不断深入。近三年来，上海市教委等部门发布许多社区教育文件，如《关于全面推进本市老年教育工作的若干意见》、《关于推进本市社区学院建设的指导意见》等文件。区县政府也在加强制定相关政策。第二个向度是政策内容从宏观到微观不断具体。近年来的政策直接关注社区学院、社区学校、课程、教育活动等微观机制，也反映了社区教育实践发展的深化。第三个向度是从政府文件向法律法规发展。上海通过多年努力，出台了《上海市终身教育促进条例》，从立法的高度保障了终身教育、社区教育的可持续发展。

2.体制的改革与完善。2007年上海成立了上海市推进学习型社会建设指导委员会，由宣传部、文明办、市教委等多个委办局共同组成。该委员会办公室由市教委和市精神文明办联合成立，设在市教委，简称市学习办。同时，市教委成立终身教育处，终身教育处与市学习办合署办公，实施“一套班子，两块牌子”。2010年，上海又建立了学习型社会建设和终身教育促进委员会，区县也建立了相应的体制。这些组织体制的建立，不仅是要建构一种教育的管理体制，也试图建构一种融教育、文化和精神文明建设的综合体制。

3.运行制度的创新与深入。从21世纪的十年发展看，我们也可以认为社区教育的发展过程就是社区教育的实验过程。为了加强社区教育实验的领导力，上海市教委在近年先后颁发、转发了19个专门关于社区教育实验区、实验街镇、实验项目的文件，极大地提升了社区教育实验的权威性，并成立了上海市社区教育实验项目指导小组。上海先后有13个区加入全国社区教育实验区，8个区成为示范区，有45个街镇又被评为全国社区教育示范街镇。社区教育实验从时间上看，有三条发展线路，一是“从社区教育实验区到社区教育示范区”，二是“从社区教育实验项目到社区教育示范项目”，三是“从社区教育实验街镇到社区教育示范街镇”。从城区到街镇到项目，是一个范围上不断缩小的过程，也是一个内容上不断创新的过程。

4.公共学习环境的营造。营造学习环境的重要方法之一是举办大规模的学习和交流活动，从全国来看，由中国成人教育协会、中国联合国教科文全委会发起的全民终身学习活动周，已经形成规模，产生了深远影响，上海每年都组织全民终身学习活动周，并颁发专门文件。从上海来看，“振兴中华读书活动”、“创建学习型组织，争做知识型员工”、“上海市家庭讲故事比赛”、“市民好书换好书”等全民性学习交流活动已形成品牌，除此，上海还有许多地区性的品牌学习活动。大规模的学习活动使得市民实实在在感受到了学习型城市建设给生活带来的变化，进而有效地向市民传递了学习活动中蕴含的学习理念，切实提供了必需的教育服务。

（二）社区教育专门机构的专业力

在社区教育发展的合力系统中，社区教育专门机构在政府指导下具体实施社区教育工作，是联结政府、社会和居民的重要枢纽，也是发挥社区教育合力的主要实施者。从上个世纪80年代起，上海在各个区县建设社区学院，在街道乡镇建设社区学校，逐步建立起社区教育网络。2007年，为了加强市级社区教育管理体制建设，市政府成立了上海市学习型社会建设服务指导中心，设在上海远程教育集团 （上海电视大学），作为市级社区教育业务机构，基本形成了政府主导下的“1+3”社区教育专门机构体系。“1”指市服务指导中心，“3”指以区县社区学院为龙头，街道乡镇社区学校为骨干，社区内中小学校、居民小区学习点、村民学校为基础的社区教育三级网络。此外，市精神文明建设办公室为加强社区精神文明建设，成立了东方社区学校服务指导中心，还有老干部大学、老年大学、远程老年大学等老年教育机构在不断发展。

1.完善社区教育阵地。上海18个区县均建立了社区学院，主要有依托上海电视大学分校、依托职业与成人高校模式、新建事业单位三种组建模式。社区学校的实体化建设也取得明显进展，213个街镇均建立了社区学校，许多社区学校建筑面积达到数千平方米，开设了钢琴房间、书画房间等多种专业教室和多功能教室，并建有电脑教室，配备数十台可以上网的电脑，社区学习环境不断改善。

2.提供多种教育服务。社区教育主要提供三大教育服务：一是学历教育。社区学院整合了电视大学和业余大学等机构的学历教育资源，需要发挥学历教育的更大功能。二是职业技能培训。社区学院、社区学校开展了多种职业技能培训，组织各类适应就业需要的职业技能培训、岗位证书培训，承办各部门、行业委托的培训项目。三是社区休闲教育。开展多种教育活动，组织各类休闲文化教育，丰富居民精神文化生活。

3.建设学习资源。学习资源是社区教育服务居民的最直接表现。上海市学习型社会建设服务指导中心承建的上海终身教育资源库，经过三期建设，成为目前全国最大的省级教育资源库之一。社区学院、社区学校开发了技能培训教育、帮扶教育、特殊群体教育、文化娱乐、陶冶情操、维权服务等大量社区教育课程；为居民提供导学服务，编印课程手册；建设学习资源。包括开发教材和读本，建设学习课件等。

4.建设数字化学习平台。上海终身学习网是上海市政府实施的实事工程，作为上海终身教育平台中的一个重要组成部分，学习网提供学习门户、课件制作、课件学习、互动答疑、在线作业和学习档案等学习功能。并在全国首先建设了社区教育课程信息管理系统 “上海社区学习地图”，集课程信息收集、汇总、统计、管理和评价为一体，汇集了全市18个社区学院、200多个社区学校（含老年学校）的主要课程信息。许多区县也都建立了社区教育数字化学习平台。

5.开展社区教育队伍培训。上海市和各区县建立社区学院院长、社区教育部主任、社区教育骨干教师、社区学校校长、郊区成人学校校长等系列人才培训机制，同时，注重培训制度创新，与社会工作者培训、劳动局考核证书培训相结合。大大提升了社区教育队伍的理念能力和综合素质，形成一支热爱社区教育、密切联系居民、熟悉社区业务、善于开展活动的社区教育人才队伍。

6.开展科学研究。由上海市教委、市学习型社会建设服务指导中心创办的 《上海社区教育杂志》为上海社区教育工作者提供了重要的研究和交流平台，杨浦、徐汇、静安、崇明、奉贤、浦东等区县也创办了区县社区教育杂志。社区教育专门机构还承担了大量的社区教育研究课题，包括国家级、省市级的重大课题。为提升社区教育业务能力奠定了智力基础。

（三）社会力量的协同力

新公共管理理论主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，以市场或顾客为导向来改善行政绩效。[4]在新公共管理理念影响下，服务型政府提供社会公共服务的机制和方式发生变化，由单纯依赖政府的单一机制向政府、市场机制以及社会机制三种机制并用转变。社区教育内容非常丰富，政府难以也无需成为唯一的提供者，社会协调就显得非常重要。当前，各种社会力量参与社区教育主要以下几种形式：

1.鼓励公益性的学校以及教育文化设施向居民开放服务。上海市民政局、市财政局、市教委、市文广影视局、市体育局2006年颁发了《关于本市体育、文化、教育设施资源向社区开放的指导意见》，对体育、文化、教育设施资源向社区居民开放的基本原则、实施范围、管理方式、职责分工、安全保障、经费补贴进行了规定。目前大部分学校都已开放。

2.依托社会团体提供决策咨询、管理和教育服务。社会团体主要有两种类型，一是各类协会和研究团体，如上海市成人教育协会、上海终身教育研究会、上海社区教育协会等组织，这些组织具有一定的政府背景，重在通过研究，为决策提供参考。二是具有一定管理职能的民间组织，这类组织承担了一定的政府管理和服务职能。

3.引进民营办学机构，政府购买服务。社区教育应充分利用市场化运作机制，充分培育社会教育培训力量，加以资源配置优化，来促进社会优质资源服务社区教育，支持社区教育。采用政府购买教育服务的形式，探索社区教育服务市场化。

（四）居民的自主力

居民自主参与社区教育发展主要表现为社区文化教育团队和民间组织的形成与发展。近几年，随着居民文化素质的提高和闲暇时间的增加，社区群众文化团体和民间组织迅速发展，如静安寺街道的“柏万青志愿者团队”、宝山区大场镇的“快乐大场电脑沙龙”、金山区枫泾镇的“故事会团队”、卢湾区打浦路街道的“迎世博文明礼仪团队”等，这些团队已成为深受居民欢迎的学习共同体。政府应进一步加强对民间团队的扶持力度，在人财物上提供活动保障，要通过提升团队文化促进居民自主参与。

四、增强社区教育发展合力的思考

总体而言，社区教育合力系统的运作还处于起步阶段，在运行中也存在不足，有不少瓶颈问题有待突破。结合当前实践，笔者认为发展社区教育需要重点做好以下几个方面的工作。

（一）分区域做好领导体制的顶层设计

社区教育是跨部门的合作，对于基层而言，存在多头领导、任务重复、压力较重等问题。首先需要加强各级党委和政府管理部门间的协调与合作，最大范围内调动社会各方的力量和积极性。随着社区教育内涵的变化，社区教育早已不是狭义的学校校外教育。二是整个社区建设的重要内容，在我国现有的职能部门分工中存在明显的交叉。根据“就近”原则，作为一种教育活动，教育部门应当在社区教育实际运作过程中发挥主管和协调作用，并充分发挥社区教育专业力量的作用。但为了保证社区教育发展的宽度，而避免成为传统教育的翻版，应当是由精神文明委的领导，充分整合现有社区精神文明、社区文化建设的资源。在横向部门进行资源整合的同时，要加强市、区县不同层面的联动与协调，加强市区两级管理力量的协调。

（二）进一步加强社区教育资源的整合利用

发挥社区教育合力的目的是最大限度的利用社区教育资源。社区教育资源非常丰富，可分为物力资源、组织资源、人力资源、学习资源和网络资源等，既包括显性的教育资源，也包括隐性的教育资源。应当区分社区的教育资源和社区教育资源的关系，并且不断探索资源整合利用的有效方式。明确资源整合的主体和客体，谁来整合资源，整合谁的资源，切实促进资源效益发挥。并且要形成合理的政府管理方式，借助各种社区教育组织，尤其是社区教育专门机构和公共组织，创新管理和运作方式，来发展社区教育。

（三）努力、及时突破社区教育发展瓶颈

随着社区教育的实践发展，社区教育发展也面临不少困难，如社区教育队伍流动性高，教师职称没有评审途径，社区学校建制不明，这些问题主要可以概括为社区教育队伍职业化、社区教育专门机构标准化、社区教育管理社会化、社区教育内涵深入化等。有些瓶颈需要在政策体制上去突破，有些问题需要业务上不断创新，不断去突破。这需要进一步加强社区教育的理论研究，更好地发挥科研工作者在社区教育研究中的作用。

[1]厉以贤.社区教育的理念[J].教育研究,1999（3）.

[2]小林文人.当代社区教育新视野[M].上海教育出版社，2003：16.

[3]张建华.社区教育管理行为模式述评[J].宁波大学学报(教育科学版)，2010(5).

[4]张洋.从新公共管理理论的视角看我国公立高校转制的意义[J].西南教育论丛，2007(2).

杨平（1960-），男，副教授，MBA，上海市学习型社会建设服务指导中心办公室主任，主要从事成人教育、教育管理研究；杨东（1981-），男，助理研究员，硕士，上海电视大学教师，主要从事教育管理、社区教育研究。

本文是上海市教育发展基金会课题“社区教育发展的范式演变与规律探索”（2008CGB01）与上海市教委创新课题“街镇教育的功能结构与实践模式研究”（11YS260）的阶段性成果，主持人：杨东。

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1001-7518（2011）22-0025-04

责任编辑 肖称萍