中国住房政策探讨

成思危

（全国人大常委会，北京市 100805）

中国住房政策探讨

成思危

（全国人大常委会，北京市 100805）

房地产业在国民经济中具有重要作用，对于拉动国民经济和增加就业作用明显，同时，住房即有保障性，又有商品性。在我国，解决住房问题不能全部依靠政府，而要依靠政府和市场两只手，依靠保障房和商品房两条腿。从长远来看，房价总是波浪式前进、螺旋式上升的。从政策的优先顺序来看，首先，要保障低收入和中低收入无房户的住房需求，这是政府的职责；第二，要对确实无房又达不到保障条件的人，给予一些优惠政策，让他们能够买得起房，或者降低他们购买住房的负担；第三，采取合理方式满足一部分改善性住房需求。对投资型、投机型购房，要从政策手段、金融手段上给予限制。目前最关键的是要通过有效的政策，促进中国房地产业健康、平稳、持续发展。

住房政策；房地产业；优先顺序；保障性住房；商品房

当前对我国房地产的发展政策问题，有许多不同的解读，有着不同的意见。我认为，在学术探讨上，我们应该做到实事求是、科学分析、理性思考、民主讨论。首先要实事求是，把数据拿出来，这是基础；然后是进行科学分析，作理性的思考（而不是情绪化的思考）；最后是民主讨论。民主讨论就是说，我可以不同意你的意见，但是我尊重你发表意见的权力。否则，搞人身攻击或者谩骂，这都不是学术讨论。

我在10年前和房地产学术界的一些专家学者对中国的住房改革问题进行过研究，出了一本书叫做《中国住房制度改革》。近年来，我一直都在关注中国的住房问题。

众所周知，制定政策很重要的一点是基本的判断和基本的观点，还有一点就是政策的优先顺序，即首先要解决什么问题，其次要解决什么问题，再次要解决什么问题。对此，我谈一点个人的看法，供大家参考，希望大家能够共同讨论。

一、关于住房政策的三个基本观点

1.房地产业在国民经济中具有重要作用

中国人口众多，现在依然处于发展阶段，住房问题可以说是每个人都必须面对的，不可能做到居者有其屋，最起码要做到居者有其所。居者有其屋，是每一个人都要有自己的住房；居者有其所，是每个人都要有地方住。

从世界范围来看，每个人都有自己的房子是不大可能的。关于住房自有率，美国最高的时候也只有64%（这几年因为次贷的原因，有一些房子被没收，住房自有率也随之下降），德国只有50%多，我国的统计数据则是72%。虽然不可能每个人都有自己的住房，但是每一个人都要有住的地方。这是联合国几次提出来的口号。

从我国来看，这个问题更加重要。我国每年新增劳动力将近1000万人，从农村转移到城市的劳动力又是1000万人，再加上还有一些需要改善住房的人，所以住房需求是长期存在的，而且满足这个需求也是我们必须要做的，因为这是人们的基本生活需求。

（1）住房建设对国民经济具有很明显的拉动作用。我们10年前的一次研究结果显示，100元的房地产投资，可以拉动上下游170～220元的投资。住房建设要用钢铁、木材、水泥等建筑材料，新家需要家具、家电等，再加上搬家公司等服务行业也为之提供相关服务，因此，住房对国民经济的拉动作用是非常明显的。我们目前正在进一步研究，还是用投入产出和一般可计算均衡来估算其作用。

（2）住房对于促进就业有着重要作用。根据统计，建设10000平方米的住房可以解决100个人的就业问题。在我国，就业是个重大问题，是民生之本，所以通过发展住房，可以解决就业问题。

（3）住房在我国应对金融危机、实现平稳增长过程中发挥了重要作用。根据统计局发布的数据，2009年国内生产总值增长8.7%，其中投资的贡献率是8%，消费的贡献率是4.3%，外贸的贡献率则是-3.6%。在消费的贡献中，一是汽车的销售量增长了46%，二是住房的销售量增长了41%。如果没有这两个高消费产品的大幅度增长，2009年实现“保八”的目标可能会成问题。实际上，消费的4.3%补偿了外贸的-3.6%，剩余的0.7%再加上8%的投资拉动才实现了8.7%。

（4）住房建设在我国全面建设小康社会这一阶段，其重要性是不可否认的。它实际上也是一个重要的支柱产业。有人说，发达国家不一定都拿房地产业作为支柱产业，有一些人甚至提出中国经济要去房地产化。对这一观点我并不认同，因为在发达国家，城市化问题已经解决，住房问题也已基本解决，人口增长又很慢，有的甚至是负增长，住房的重要性很难体现出来。我认为，中国起码在10年甚至更长的时间内，住房依旧是拉动国民经济发展，满足人民群众日益增长的物质需求的支柱产业。因此，中国经济不可能去房地产化。我们要按照中央的政策，使中国房地产业健康发展。

2.住房具有双重性质，既有保障性又有商品性

一方面，要使低收入和中低收入群体得到保障，通过政府的支持来解决低收入和中低收入住房困难户的住房问题。但是另一方面，要通过市场来解决商品房的供应和需求问题。现在有一种观点，认为住房是准公共产品，我不敢苟同。如果说住房是准公共产品，那就是说政府要对所有人的住房给予不同程度的补贴。这不仅是不可能做到的，也是不应该的。对于高收入者为什么还要给他补贴，他买房子按照市场规律买就是了。解决住房问题要分清公共产品和非公共产品及保障房和商品房之间的界限。

从现在来看，廉租房可以说是公共产品，因为完全是由政府提供和补贴的，没有产权，但是能居住；经济适用房可以说是准公共产品，因为政府给予补贴，但是个人还要拿一部分钱；至于商品房，那就是商品，怎么能说是公共产品？在这个问题上，一定要把概念弄清楚。住房问题，一方面是要通过保障性住房来解决一部分；另一方面还是要通过市场提供商品房。这一点也是必须弄清楚的，否则把所有住房都说成是准公共产品，这样既不应当，也不可能。

3.从长远来看，房价总是要上涨的

这是经济学的一个基本规律，其上涨是波浪式前进、螺旋式上升的。因为从长期来看，土地是一种稀缺资源。土地供应是有限的，我们要保18亿亩耕地的红线，也就是说，土地的价格弹性是刚性的。换句话说，就是土地的价格总是要上涨的。

生产资料的价格从长远来看，也是会上涨的，包括钢材、水泥、木材等等。尽管有的时候会涨得少一些，但总的趋势还是上涨。劳动力价格随着我国经济的发展，劳动者的收入也会不断提高。从这些基本因素来看，住房价格怎么可能不上涨？不管中外，可以用10年作为一个周期来看，10年前的房价肯定比现在的房价低，这是毫无疑问的。住房价格从长期来看肯定是一种上涨的趋势。另外，从经济学的另外一个角度即供应和需求的角度来看，也可以看到，房价下跌必然导致两个结果：一个是能够买房子的人多了，需求可以有更多的增加；另一个是愿意卖房的人少了，因为利润低了。在这样的情况下，就会形成需求供应差，这种差距达到一定程度之后，就可能由于需求的推动使价格又重新往上走，这一现象我们看到了很多，2008年和2009年都出现过。

遏制房价过快上涨，中央是指部分城市房价的过快上涨，但不可能房价一直往下跌，况且房价一直往下跌也没什么好处。现在有一些舆论说房价要跌40%～50%，不知道其中的根据是什么。2008年也有人说房价要跌40%～50%，当时我说，房价总的来看不会跌，会升，结果事实证明不是那么回事儿。现在又说要跌40%～50%，我觉得这恐怕不容易。根据以上分析，再通过房价的构成来看，我们2005年作过研究，对北京、上海、福州三个城市的房价构成进行分析，大体上得到这样的数据：房价地下占25%，建安费用占25%，开发商利润占30%，政府税费占20%。后来有了土地增值税以后，开发商的利润和政府税费都变成25%，简单说来就是4个1/4。建安费用肯定是不能往下掉的，土地价格也不可能往下掉，政府税费现在也没有说要减少，而且从有一些政策来看还是在增加的，从哪里来的40%～50%降价空间呢?

还有人说，房价要回到2005年，我看也不大可能。就从经济学最基本的常识来看，2005年到现在，物价指数上涨了多少，房价怎么可能回到2005年？我觉得，对于房价，无论是从通货膨胀的角度还是从供求关系的角度来看，长期来看，它是会上升的，短期可能会下降，但是下降的幅度不可能很大。如果说开发商连利润都不要，那也只有25%左右的空间（这里所说的是平均利润，确实有的房子要价很高）。

综上，我认为，在考虑住房政策的时候要注意以上三点。

二、关于住房政策的优先顺序问题

制定住房政策除了要注意以上三点之外，还要考虑优先顺序。解决住房问题，制定政策很重要的一点就是要考虑优先顺序问题。

1.第一顺序，首先解决低收入和中低收入无房户和住房困难户的需要

前几年我跟建设部合作对廉租房作过研究，当时向人大提了一个提案，跟建设部交换了意见，专门组织了国内调研和国外调研，并提出了相关报告，在报告送交总理之前，我们又进行了一次讨论，当时的分析是无房户和住房特别困难户大概800多万，这些人必须要通过廉租房来解决，大数是1000多万户。当时我们提出了六点建议，接到总理批示以后又跟建设部进行过讨论，这几年来廉租房政策基本明确，各地建设廉租房的行动也在加速。廉租房的问题，可以说只要按照现在的政策做下去，资金有保障，那么我们当时提出的到2010年解决所有低收入无房户和住房困难户住房问题的目标，现在看来2011年最迟2012年应该是可以实现的。

但是，在经济适用房方面问题还比较多：一个是房子的标准不够明确，再一个是受保障的人的标准不够明确。我曾经提出，经济适用房的标准不能过高，保障的条件要紧。但是目前来看这里还是存在很多问题，导致经济适用房成为腐败高发区，为什么?如果现有的经济适用房像回龙观，有的面积超过100平方米甚至达到130平方米，这么高的标准，首先公务员自己就可能近水楼台先得月。最近看到一些报道，说一些地方的经济适用房小区变成了公务员住宅小区。经济适用房本来是要解决中低收入群体的住房问题的，却变成了公务员小区，这就是一种不合理。我反复讲过，掌握分配权不能有优先选择权。如果掌握分配权的人拥有优先选择权的话，那必然要出现腐败。比如两个人买了一块蛋糕，老张要切这块蛋糕，怎么保证公平?最好的方案是老张切，但是让老李先挑。也就是说，掌握分配权的人没有优先选择权。如果让老张自己切，自己先挑，那肯定不会公平，他可以先把大的挑走。这是容易出现的第一个问题。

容易出现的第二个问题，有一些人会千方百计地挤进去，一挤进去就多赚几十万元，因为它跟商品房相比要便宜很多，因此产生各种寻租现象，也是腐败的一种，像6连号事件，真有这么凑巧吗?肯定是在摇号过程中有猫腻，向掌握分配权的人行贿，这就造成了又一种腐败。

经济适用房标准过高的第三个问题，是容易使得不够保障条件的人感觉不公平。哪些人可以申请经济适用房，总得划一道线，线外的人就不能享受经济适用房。线内最低部分和线外最高部分的差距有多大?线外最高部分的人说我就差那么一点，但是他能享受这么好条件的经济适用房，我却不能，就会心理不平衡，就会产生问题。我一直主张，经济适用房既然是保障性住房，那标准和规格就不能高，应该与廉租房差不多，同时在保障的条件上要严格，不能拿政府的钱补贴给了一部分不应该享受保障性住房的人。

这是第一个优先顺序，我们一定要解决低收入和中低收入无房户和住房困难户的住房问题。有一些人提出要特别关注夹心层，这个观点我不完全同意。我觉得首先要关注的还是低收入和中低收入的无房户和住房困难户。

2.第二顺序，解决中等收入无房户的住房需求

一般把中等收入者说成是夹心层，实际上夹心层也有各种不同的情况。其中一些人是确实没房，一些人是想改善住房，一些人是想买第二套住房。对于中等收入阶层，我们应该关心那些无房户，要使居者有其所，首先要保证这些人有地方住。如新就业的大学毕业生，他们的收入超过了保障标准，不可能享受保障性住房，几年之后要结婚，要有房子住，要解决这些人的住房问题，这是第二优先顺序。

这些人里，有不少是买不起房的，因为没有财产性收入，要靠工资收入买房差距太大。对这些人怎么去保障?现在国家也很明确，就是公租房，就是国家增加住房供应，让他们开始的时候能够有地方住，等其收入、储蓄达到一定程度的时候，有了买房能力以后再去买。公租房是非常正确的决策，也确实是解决无房户居住问题的有力举措。这个政策非常好，要抓紧落实。

这部分人里头，有一些是有购房能力的，其中有两种情况：一种是过了几年（特别是两口子都工作的）有了一定的储蓄；另外一种是父母或者亲戚可以给予支持。对于这些人，在政策上应该给予优惠。第一，降低首付款比例。现在对首套购房人的头款要求是20%，还可以适当降低，降到15%，甚至再低一些，以减轻他们的负担。第二，实行优惠利率，就是现在所说的打7折优惠利率。第一次买房70平方米以下降低首付款，享受优惠利率，再加上递增式还款。第三，采取递增还款方式，也就是说开始还款少，以后随着收入的增加逐渐提高还款数量。一般来说，收入每年总是在增加，开始时还款能力差，收入不断增加之后就会提高还款能力。在政策上实行差别化利率，差别对待，使他们买房的负担减轻。这也是很有必要的!第四，倡导这部分人适度消费。现在有一种现象，买房就要一步到位，一下子就买130平方米，那怎么可能买得起，除非到处借钱。如果买一套70平方米的房子，负担一下子就减轻了一半。因此，我们的政策应该鼓励这些人适度消费。

3.第三顺序，关注改善性住房需求

这次出台的政策，对改善性住房需求没有太多考虑。但是我认为，中国目前的住房需求很大一部分是改善性的，真正投机型的人，比如有人说的一买就是40套，但那样的人数不会太多。一个是他不一定有那么多钱，第二个是他得向银行贷买40套房的款，没有特殊的关系是不可能做到的。有改善性住房需求的这些人多半是什么情况?原来可能通过单位的福利分房或房改拥有了一套住房，现在可能觉得面积太小或住房条件不是太好，同时又有了一定的储蓄，希望买好一点的房子。

有这一类需求的人，现在大多因为期望房价下降还持观望的态度。最近大家看到，成交量大量下降，是不是说明需求大量减少?不是。只是说我有钱赚，房价可能还要跌，我先不买。从另一点可以反证，二手房市场成交量大量下滑，原来准备卖旧房买新房，现在先不买新房，那旧房就不卖了。对于这一部分人的购房能力不能低估。现在很多人总讲房价收入比，这是联合国提出的一个概念，其实质是讲中等收入阶层的房价收入比，并不是讲所有阶层的房价收入比。

现在很多学者一讲住房收入比，就说中国住房收入比太高，这对于无房户来说是对的，但是对于改善性住房户来说则是不对的，在国外也不能这么算。因为他原来有房子，房子本身就是一项财产，算房价收入比的时候，不算它能行吗?当然不行，肯定要算，必须要把新房价格减掉旧房价格，这才是房价与收入的比。在这种情况下，很多人是有购房能力的，尽管他原来的房子面积小，可能不那么豪华，但是一般这种房子的位置都比较好。像北京这种房子大都在三环以内，如果将二手房卖出去，在三环以外买房，相对价格差就比较大。这就是说，他真正要付出的钱就比较少!

有这种改善性住房需求的人，是下一步应该考虑的。现在不允许买第二套房，第二套房贷款利率提高到1.1%，甚至还要收房产税。我认为可以采取这样一种办法：对于有改善性住房需求的人而言，如果要买第二套房，首先要把第一套房卖掉，这当然得有一套程序，在银行要有证明，要经过价格评估，银行按照新买房价格减掉卖房的价格来算贷款额，而这个贷款不提高利率，按正常利率贷，这样能解决部分改善性住房需求问题。不然的话，如果不考虑这个问题，实际上是增加了这一部分人买房的负担。这一部分人有改善性需求，且占比较大的比例。很可能房价掉到一定程度，他们一看值得买就去买了，这样一来又会把房价往上推。因此，这部分需求要很好地加以解决。

三、结语

住房在我国是一个大问题，要很好地加以解决，房地产业在近期还将是我国的支柱产业。解决住房问题不能全部依靠政府，而要依靠政府和市场这两只手，要依靠保障房和商品房两条腿。从长远来看，房价总是波浪式前进、螺旋式上升的。短期内可以遏制房价过快上涨，甚至房价短期出现下跌，但从长远来看，还是会呈上涨趋势。

从政策的优先顺序来看，首先保障低收入和中低收入无房户的住房需求，这是政府的职责。第二是要对确实无房又不够保障条件的人，给予一些优惠政策，让他们能够买得起房，或者减轻他们住房的负担。重庆提出工作六七年可以买得起房的目标，应该可以做得到。第三是要考虑当前有不少改善性需求，应当采取合理的方式加以解决。也就是说，一定要卖掉原有住房，以这样的方式帮助其改善。当然其他类型，如投资型、投机型需求，现在我们都不赞成，都要限制，要从政策手段、金融手段上给予限制。

但是，中国住房在国民经济中有这么重要的作用，住房需求起码近10年之内会不断增长，随着城市化和居民收入水平的提高，关键是要使房地产业健康成长，房价过快上涨在一定程度上不仅对消费者不利，对生产者也是不利的。一定要通过认真学习，努力贯彻中央的一系列政策，促进中国房地产业健康、平稳、持续发展。

Explore China’s Housing Policy

CHENGSi-wei

（The Standing Committee of the National People's Congress of the People's Republic of China，Beijing100805，China）

Housing industry is now playing an important role in national economy;it is of great significance for fueling national economy and increasing employment;it has both the nature of welfare and commodity.In China,solving the problem of housing can not fully depend on the government,but on both the government and market,namely the low-income housing and commodity housing.In the long-run,housing price will be advancing wave upon wave and in an upward spiral.In terms of policy priority,first,the government should shoulder the responsibility of solving housing problems of the medium and low income families;second,the government should formulate some preferential policies for families without house and not available for low-income housing to let commodity housing to be more affordable for them;and third,we should meet the demand of some people to make home improvement in some rational ways.We should impose limitation on people who purchase house for the purpose of investment or speculation in the way of policy and financial countermeasures.The key for us to promote the health,stable and sustainable development of China’s housing industry is the effective policies.

housing policy；housing industry；priority；low-income housing；commodity housing

F293.31

A

1007－8266（2011）06－0004－05

成思危（1935-），男，湖南省湘乡市人，第九届、第十届全国人大常委会副委员长，中国民主建国会第六届、第七届、第八届中央委员会主席，著名经济学家、软科学专家和管理科学专家，中国软科学研究会理事长，中华职业教育社理事长，中国科学院研究生院管理学院院长、虚拟经济和世界科学研究中心主任，华东理工大学名誉校长，北京大学、清华大学、南开大学等多所高校和研究机构特聘教授、博士生导师，曾任第七届全国政协委员，第八届全国政协常务委员，化学工业部副部长、副总工程师、经济技术委员会主任、科学技术研究总院总工程师，国家自然科学基金委员会管理科学部主任，国家科技奖励评审委员会委员，中国系统工程学会过程系统工程专业委员会主任委员，负责完成了“七五”国家科技攻关重点项目《全国磷资源开发系统研究》和国家软科学研究项目《我国汽车用高分子材料的对策研究》，获得国家科技进步二、三等奖及化工部科技进步一、二等奖，在国内外期刊发表学术论文200余篇，出版著作25部。

林英泽