“三位一体”农产品质量安全制度保障体系构建

李淑文，任大鹏

（1.北京物资学院劳动科学与法律学院，北京市 101149；2.中国农业大学人文与发展学院，北京市 100091）

“三位一体”农产品质量安全制度保障体系构建

李淑文1，任大鹏2

（1.北京物资学院劳动科学与法律学院，北京市 101149；2.中国农业大学人文与发展学院，北京市 100091）

近年频发的农产品安全事件警醒我们：农产品质量安全问题的解决不能过高期望于农产品提供者的自觉行为，而应依赖于农产品质量安全相关的制度安排予以规范。在市场和政府“双失灵”存在的前提下，应该在农产品质量安全管理制度安排上寻求新生的力量，引入中立第三方组织，共同构建我国农产品质量安全微观管理制度，从而形成市场、政府、中立第三方“三位一体”的农产品质量安全制度保障体系。当务之急是培育发展农民专业合作社和农业协会等农产品安全中介组织，促进政府调控与市场机制的良性互动。利用农民专业合作社机制引导农户的技术选择，严格执行农产品生产记录登记制度和农产品监测制度；利用农业协会提高农产品质量，保障农产品安全。

双失灵；第三方中介组织；三位一体；农产品质量安全；保障体系

一、建立农产品质量安全制度保障体系的必要性

随着人民生活品质的提高，农业生产管理由偏重数量向更加注重质量安全管理转变。因而，农产品质量安全问题备受关注。农产品安全问题主要指农产品卫生安全状况不理想及农产品中掺杂使假，甚至掺进有害物质，影响农产品品质和人身健康的现象。

从利益平衡视角看农产品质量安全问题，农产品质量安全恶化现象形成的根源在于人们的行为。具体而言，是指农产品质量安全问题背后的利益相关主体（生产者、经营者和消费者）的行为及在不同利益主体的利益驱动下互动和博弈。制度设计的内涵、制度设计的目标和初衷是解决问题。正是因为利益相关主体的行为发散，农产品质量安全问题的解决不能过高期望于农产品提供者的自觉行为，而应该依赖于农产品质量安全的制度安排予以规范。

二、现有农产品质量安全制度的“双失灵”分析

所谓“双失灵”，即指在农产品质量安全保障问题上同时出现的市场机制和政府监管的双低效和失效现象。

1.农产品质量安全中的“市场失灵”

西方发达国家的农业生产市场化历程表明，在农业生产中，市场调节这只“看不见的手”的良性运行具有突出的功能优势，即在完善的市场机制条件下，大多数商品和服务可以依靠市场机制自发运作来实现最有效率的资源配置，包括有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败；经济利益的刺激性能够极大地调动人们的积极性和创造性，提高农业生产效率；市场决策的灵活性使分散决策的微观经济主体（农民和农业生产企业）灵活决策，自发实现供需平衡。当然，源于农产品的公共物品属性、外部性以及信息不对称等方面的原因，市场机制的局限性及功能缺陷是固有的，会导致所谓的“市场失灵”。

“市场失灵”指依靠市场机制自发运作不能够实现最有效率的资源配置的状况。从现实来看，农产品质量安全问题的“市场失灵”表现为两种情形：[1]

（1）市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品。其原因在于：

第一，在农产品市场上，质量安全信息是不对称的，生产者对此具有完全信息，而消费者具有部分信息或完全无信息，在没有外力干预的市场机制作用下，消费者仅凭借搜索和观察根本无法确定农产品的质量安全水平。农产品市场的这种质量安全信息不对称状况，使得市场效率降低，不能有效分辨农产品质量安全水平的高低。

第二，我国农产品生产的基本特征是生产规模小并且分散，这使得买卖双方不能进行重复博弈，从而陷入“囚徒困境”，导致信用机制对生产者的激励作用丧失。

第三，农产品生产者作为“经济人”，为了个人的利益最大化，必然会利用包括法律规范在内的一切可利用空间。加之法律法规对制假售假等行为的打击制裁不到位，力度不够，客观上纵容了劣质、不安全农产品生产者。

（2）市场不能自行解决质量安全问题。在质量安全信息不对称的农产品市场，对农产品生产经营者而言，一般不会主动提供信息，因为这种信息的提供可能对其个人而言不仅无利可图，反而会使其丧失因信息优势而可能获取的超额利益；对农产品消费者而言，由于自行收集信息的成本过高和能力不足等原因，使得消费者自己收集质量安全信息的行为不可能普遍成功。质量安全问题靠市场难以自行解决。

2.“政府失灵”，农产品质量安全宏观管理制度的缺陷

著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者萨缪尔森认为：“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷”。[2]农产品市场存在着严重的“市场失灵”现象，为政府干预经济活动、加强农产品质量安全监管让出了空间。政府对农产品质量安全问题监管的合理性，不仅在于“市场失灵”，还在于政府具有特殊的公共管理职能、农产品质量信息获取优势和权威公信力。[3]“市场失灵”困境，为政府监管提供了必要性。然而，政府的农产品质量安全监管制度并非尽善尽美，存在着大量“政府失灵”的现象。

（1）政府失灵的原因。正如林德布洛姆所言，政府“只有粗大的拇指，而无其他手指”。作为单一的监管主体，政府的监管同样存在着“失灵”的可能性。从宏观经济学的角度而言，造成政府失灵的原因包括：政府公共利益监管的公正性受到政府机构“内在效应”的制约；政府作为垄断性制度供给者的身份极易使政府丧失对效率和效益的追求；政府监管的顺利实施还需要政府众多机构或部门具有高度的协调性，政府部门的职权划分、协调配合、部门观点，都影响着调控体系的运转效率；政府角色错位（依据“瓦格纳定律”，政府具有一种天然的扩张和膨胀的倾向，这与社会对公共产品日益增长的需求相配合，极易导致干预的范围和力度过大，政府机构和人员的增长，巨大财政赤字造成高昂的政府监管成本）；政府干预为寻租行为提供了可能性，从而干扰监管效率和公正监管；由于政府对经济的认识难以完全符合经济规律，进而导致其决策不可能完全正确。

（2）政府失灵的表现。“政府失灵”表现为以下几种情形：一是政府对农产品质量安全监管经济活动达不到预期目标或干预无效，即政府对农产品质量安全这种公共产品投资不足，导致政府监管的范围和力度不足或方式选择失当，结果也就不能弥补和纠正市场失灵；二是政府对农产品质量安全监管虽达到了预期目标但成本高昂；三是政府的过度干预引发了负效应，即政府对农产品质量安全监管的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当，结果导致政府失灵。

正因为政府干预存在着上述缺陷，所以让政府干预成为替代市场的主导力量，其结果只能导致“政府失灵”，用“失灵的政府”去干预“失灵的市场”，必然是败上加败。因此，政府不干预或干预乏力与干预过度均在摒弃之列。

（3）如何避免政府失灵。首先，要转变观念，摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”观念，正确认识政府对农产品质量安全监管的作用，不能片面夸大，认为只要政府加强监管，农产品质量就完全没有后顾之忧了。同时，把握好政府干预的限度，确定政府干预的内容、范围和手段。规范政府干预职能及行为，保证政府监管的公正性，避免政府缺位。其次，加强对政府监管行为的监督。政府是制度的制定者，同时也是制度的践行者，必须遵守制度。除了强化政府的自律机制外，还必须加强外部监督约束机制，加紧制定有关监督政府行为的法律法规，防止政府腐败和不公正。同时，协调政府与农民、行政监管者与生产经营者的民事权利关系，明确介入错误时应当承担的救济责任。在制度安排上，对于政府越位应设置退出机制。最后，把竞争机制引入政府调控的某些领域。政府对公共物品的垄断是导致滥用经济职能最重要的原因。因此我们在确定政府及其下属机构的经济职能时，应尽可能引入竞争机制，打破垄断局面。这一方面提高了公共服务的效率和质量，另一方面也缓解了政府的财政压力。尤其是在一定范围内允许和鼓励自生的、民间的第三方机构介入，进一步完善农产品质量安全保障制度。

三、“政府失灵”要求自生的、民间的第三方机构介入，共同建构我国农产品质量安全微观管理制度

“市场失灵”引发政府监管，政府干预又存在“政府失灵”现象，从而引发我们探讨在农产品质量安全管理制度安排上寻求新生力量。此时，我们将目光投向与农产品生产和流通息息相关的一些民间自生的中介组织。自生的、民间的第三方机构主要包括各种农业协会、农民专业合作社等中立组织。引入第三方，共同建构我国农产品质量安全微观管理制度，从而形成市场、政府、中立第三方“三位一体”的农产品质量安全制度保障体系。

当务之急是培育发展农民专业合作社和农业协会等农产品安全中介组织，促进政府调控与市场机制的良性互动。事实上，建立健全农产品质量安全管理长效机制，不仅仅需要政府监管，更需要农户、农民组织、农产品加工企业、批发商、零售商、储运企业的广泛参与和有效配合，不仅仅需要法律法规的规范，而且更需要农业中介组织的自我约束。

1.利用农民专业合作社机制引导农户的技术选择

所谓农民专业合作社，是指以农民为主体并由农民自愿组织起来，在技术、资金、信息、购销、加工、储运等环节进行自我管理和自我服务的农村新型合作经济组织。农民合作社有助于提高农业生产的组织化程度，维护农民利益，是农民乐于接受的农村中介组织形式。分散农户的生产、加工、储运等受规模和交易成本的制约，是市场竞争中的弱者，不能成为市场的流通主体。通过建立合作经济组织，形成一定规模的生产、加工、储运、销售，把生产和流通、经营等服务结合起来，不仅可以获得加工、销售环节增值而形成的利润，提高农业自身的经济效益，提高农业生产的专业化和集约化水平，还可以在更高层次上进入大市场，根据市场需求安排生产经营，降低生产、交易成本和市场风险。

《中华人民共和国农民专业合作社法》已于2007年7月1日起施行。“农民合作社担负着农业生态环境的优化者、农业科技成果的扩散者、农业基础设施的改善者、政府调控的传导者、农民参与农业生产的聚合者等诸多功能”。因此，农民专业合作社对农产品质量安全的作用有可能比政府监管来得更直接、更有效，应加强培育合作社机制。贯彻落实《农民专业合作社法》，加快发展农民专业合作社和农业产业化龙头企业等，可以切实提高农业生产经营的组织化程度，构建农业生产规模化、标准化、品牌化以及农产品质量安全全程可追溯的组织制度基础。

农民合作经济组织在农产品质量安全方面负有的责任，在《农产品质量安全法》中有严格的界定。

（1）农民合作经济组织必须建立农产品生产记录。由于农民专业合作经济组织不但具有一定的规模和技术基础，同时还具有一定的组织管理能力和市场营销能力，生产的农产品绝大多数是为了满足市场销售。建立完善的生产过程记录，既有利于生产过程中技术的统一，也有利于品牌打造、质量安全问题追溯，而且更重要的是便于带动农产品的标准化生产，引领签约农户和周边农户树立质量安全意识、责任意识和满足市场需求的生产意识。因此，《农产品质量安全法》规定，农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。农产品生产记录必须保存两年，以便于对质量安全问题的追溯和生产过程问题的追查。同时，《农产品质量安全法》第47条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处2000元以下罚款。

（2）农民专业合作经济组织必须对出售的农产品进行检测。根据《农产品质量安全法》第26条、第27条等有关规定，农产品生产企业和农民专业合作经济组织，应当自行或者委托检测机构对农产品质量安全状况进行检测；经检测不符合农产品质量安全标准的农产品不得销售。否则，要依法予以处理和处罚。

法定的农产品生产记录登记制度和农产品监测制度的约束，又使得农产品的生产和流通有了组织的保障。通过农民专业合作社机制，可以提高农业和农民生产的组织化水平。生产经营主体的组织化程度与素质是影响农产品质量安全的关键。同时，合作社应引入“合同农业”经营理念，强化农产品质量安全生产经营质量监管工作，包括技术培训，提供信息、市场、管理等综合服务，引导农民生产技术选择，提升农产品生产经营主体诚信守法意识和质量安全观念，提高生产者的质量安全知识和技能。规范农民经纪人的经营行为，培育有较高农产品安全意识的农民经纪人，依法合规经营。通过合作社机制，对农民生产进行分类指导。根据我国农业生产经营主体多而分散、生产经营规模差异较大等特点，应让农户、生产企业、农民专业合作组织等不同生产经营主体，分别承担相应的农产品质量安全管理义务和责任。

2.利用农业协会提高农产品质量，保障农产品安全

农业行业协会是介于政府与农民之间的一个重要组织，它可以使农户、农业企业和其他农业组织在自律、互助的基础上形成更大范围的联合行动，有效克服小规模生产和分散经营的局限性，提高农业生产的专业化程度和集约化水平，从而成为农产品质量安全的制度保障之一。

农业协会通常以推动农业和农村经济发展为核心，以保证生态环境为己任，致力于促进农产品质量安全事业的发展，力图协调好农产品质量安全科研、生产、加工、贮运、销售和监测等方面的关系，组织好农产品质量安全的宣传、科技协作、经验交流、信息传递和理论研究，成为政府与农产品质量安全企事业单位之间的桥梁和纽带。

要使农业行业协会真正发挥作用，关键是要赋予其应有的职能。[4]我国现有农业行业协会的功能还极其有限，除了行业统计、行业调查等工作外，大部分行业管理的职能仍然掌握在政府行政部门及其事业单位手里。当前急需解决的问题，就是要结合政府机构改革进程，主动将现有一些由政府承担的行业管理职能逐步转移到相关协会。根据目前我国实际，政府可以先将以下职能落实到农业行业协会，如农业行业发展规划、农产品生产与质量的国家标准和行业标准制订，WTO规则下有关“绿箱政策”、“黄箱政策”的实施，农业行业资质的评定，行业名特优产品和先进企业的评选，对内部成员组织或农户之间的各类技术纠纷、服务标准、商事摩擦和重大市场关系作出裁决等。

（1）强化农业协会的自律功能。农业协会实际上是一种集体合约机制，即通过集体合约形成对协会会员的制约，约束同行企业共同遵守农产品技术标准、质量规格、杜绝假冒伪劣产品。一是建立行业自律机制。这种行业约束相对于法律和行政约束可能更为有效。如果发现有会员违反行业规范，搞不正当竞争，损害同行和消费者利益，协会将采取惩罚措施，如取消会员资格，禁止在本行业从业，甚至向法庭起诉。二是加快行业协会立法，依法对行业协会进行引导、监督和管理，以法律形式强化行业协会的社会地位，明确其职能，规范其行为，使行业协会有法可依，为行业协会快速、持续、健康发展提供法律保障。

（2）完善信息传递机制。信息传递功能是行业协会的基本功能，为政府和农业企业提供信息服务是农业协会的重要服务内容。健全的行业协会内部信息服务机构，是行业协会充分发挥信息功能的必要条件。行业协会应该提高对信息功能的认识，重视行业协会内部信息服务机构建设，广泛收集信息，掌握动态，让农民及时了解行业标准变动、相关法律法规以及技术规定等。另外，要充分利用网络，推动农业协会与相关企业和政府之间实现信息共享、资源共享、成果共享。

（3）建立和形成政府与协会之间的良性互动关系。应从法律的角度明确行业协会与政府在相关领域的各自权利和义务。相对于政府间接的方式、经济和法律手段的行业管理方式，农业行业协会的主要功能应放在宣传行业政策、提供行业信息、制定行业规范和行业标准、开展行业培训、处理本行业企业国内外纠纷等中观层面上。再次，政府与行业协会之间应形成两个有效机制：一是合作机制，农业行业协会的活动要在政府的宏观经济政策指导下进行，同时农业行业协会又要成为政府对农业实行行业管理的依靠力量；二是谈判机制，如果农业行业协会的决定与政府意志发生矛盾甚至对抗，也应有相应的解决途径和措施。

（4）加大政府对农业行业协会的扶持与激励力度。政府对农业行业协会的扶持与激励政策主要应体现在以下几个方面：一是尽量降低对农业行业协会的准入门槛。在发展初期，出现数量过多、规模偏小的现象是正常的，市场经济发展必然要经历这么一个过程。二是各级政府每年应从财政收入中拨出一定的经费支持农业行业协会的活动。不过要注意支持的方式与方法问题，以避免农业行业协会成为“第二政府”。三是有关政府应为农业行业协会的活动提供必要的设施和法律保护。四是农业行业协会作为一个非营利组织，应给予一定的减免税优惠政策。以日本为例，其各级政府坚持以经济手段调整农业，很少使用行政命令进行干预，所制定的农业政策、税收及金融政策等都以促进农业规模化经营为目标，在保证农民得到实惠的前提下，农产品质量安全也得到了有力的政策保障。

四、结语

在农产品质量安全问题上，“市场失灵”引发政府监管，政府干预又存在“政府失灵”现象，从而引发我们探讨在农产品质量安全管理制度安排上寻求新生的力量，即与农产品生产和流通息息相关的一些民间自生的中介组织。我们努力的目标是：引入自生的、民间的第三方中介组织，共同建构我国农产品质量安全微观管理制度，从而形成市场、政府、中立第三方“三位一体”的农产品质量安全制度保障体系。

[1]王可山，李秉龙.试论政府管制机制与农产品质量安全[J].北方经济，2007（4）：22-23.

[2]韩康.公共经济学概论[M].北京：华文出版社，2005：27.

[3]孙迪亮.农民合作社：农业可持续发展的重要依托[J].齐鲁学刊，2008（1）：89.

[4]胡剑锋，黄祖辉.建立我国农业行业协会的思路与方案研究[J].浙江学刊，2004（1）：195-196.

The Construction of the"Three in One"Guarantee System for the Safety of Agricultural Product Quality

LIShu-wen1and RENDa-peng2

（1.Beijing Wuzi University,Beijing101149，China；2.China Agricultural University,Beijing100091，China）

Events concerning the safety of agricultural product arising in recent years tell us that solving problems related to the safety of agricultural product quality can not fully depend on the conscious behavior of agricultural product supplier,but on the standardization of related system.In the precondition of"dual failure",we should depend on the new forces and introduce the intermediaries to construct the micro management system for the safety of agricultural product quality for the safety of agricultural product quality,namely the"Three in One"guarantee system,which is composed of market,government and intermediaries.The task of top priority for us is to cultivate more intermediary organizations,such as agricultural cooperatives and agricultural association,and promote the sound interaction between government control and market mechanism. We can provide technological guidance for famers with the help of agricultural cooperatives;we can also improve agricultural product quality and guarantee the safety of agricultural product with the help of agricultural association.

dual failure；intermediary；Three in One；the safety of agricultural product quality；guarantee system

F323.7

A

1007－8266（2011）06－0064－05

李淑文（1972-），女，河北省唐山市人，北京物资学院副教授，中国农业大学农村发展与管理专业博士生，主要研究方向为农产品质量安全、农村环境问题、农村土地制度；任大鹏（1963-），男，山西省运城市人，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任，教授，博士生导师，兼任中国农业经济法研究会副会长、中国法学会农村法制研究会副会长等，主要研究方向为农业和农村法制。

林英泽