对新时期扶贫开发工作的思考

刘北桦

(农业部发展计划司，全国农业资源区划办公室，北京 100026)

消除贫困，最终实现全国人民的共同富裕，是社会主义的本质要求，也是我们党和政府义不容辞的历史责任。改革开放以来，我国农村贫困状况极大缓解，贫困人口大幅度下降，基础设施明显改善，社会事业水平逐步提升，经济社会发展不断协调，有力地支持了全国经济增长和社会发展，为促进社会和谐、进步与繁荣做出了重要贡献，也为推动全球减贫事业的发展发挥了积极作用。过去的辉煌是因为我们走出了一条符合中国国情的扶贫开发道路。然而，新的历史时期扶贫开发任务更加艰巨、问题更加复杂、时间更加紧迫，需要我们与时俱进地调整思路，拓展领域，创新机制，完善手段，实现贫困地区政治、经济、社会、文化、生态协调发展，使全体人民共享改革发展成果。

1 新时期扶贫开发的新特点

我国已进入现代化建设的重要时期，随着工业化、城镇化、市场化、信息化、国际化进程的加快，城乡统筹的大幅度推进，扶贫开发力度增强，特别是政府从改善民生入手，多角度地制定和实施了一系列强农惠农政策与措施，全方位地改善贫困地区基础设施条件，扶贫开发迎来了发展的新阶段。其主要特点是:

1.1 及时调整扶贫对象、目标任务，工作方向进一步明确

党的十六大提出到2020年全面建设小康社会的奋斗目标，党的十七大进一步强调“确保到2020年实现全面建成小康社会”的奋斗目标，同时要求到2020年“绝对贫困现象基本消除”。这包含着两层含义:第一，范围上指全国所有地区、各个阶层的全面小康社会，当然也包括贫困地区、贫困人口，这是工作难点。第二，内容上包括政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、生态文明以及发展协调性等方面。因此，新时期的扶贫开发对象、目标和任务都有新变化。

扶贫对象由过去主要是瞄准绝对贫困人口，改为现在的同时关注低收入人口，要对低收入人口全面实施扶贫政策。去年国务院还批准实行了新的扶贫标准，即农民人均纯收入低于1196元为扶贫人口，使扶贫对象增加到4007万人，同时不再区分绝对贫困与低收入的概念。

扶贫目标与任务是提高贫困人口的综合素质和发展能力，从解决温饱为主转向解决温饱和脱贫致富并重;从增加收入为主转向提高收入和能力并重;从开发自然资源为主转向自然资源开发和人力资源开发并重。

1.2 实施强农惠农政策，贫困人口受益面不断扩大

党的十六大以来，全面贯彻落实科学发展观，国家实行了统筹城乡发展，以工促农、以城带乡的方针，对农村全面实施反哺政策，不断加大强农惠农政策力度，全面取消“农业四税”，实行“四项补贴”。“十一五”期间，中央财政农业补贴资金由2006年的310亿元，增加到2010年的1335亿元，年均增长44%。在中央强农惠农政策的带动下，地方各级政府也不断加大对“三农”的支持力度。以内蒙古自治区为例，2009年该区农牧民人均享受补贴金额469.7元，政府补贴已成为农民特别是农村贫困人口重要收入来源。

为实现公共服务均等化，近年来，国家公共财政覆盖农村的范围进一步扩大，农村义务教育实行“两免一补”，新型农村合作医疗制度普遍建立，使农民原有的家庭支出结构发生了巨大变化。全面建立农村最低生活保障制度，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助，从制度安排上解决了农村贫困人口的基本生存问题，形成了开发扶贫和生活救助两项制度衔接的新机制。

1.3 加大投资力度，贫困地区基础条件明显改善

随着国家经济的发展，中央财政用于“三农”的支出快速增加，仅2006～2010年间就由3 397亿元增加到8 183亿元，增长了2.4倍，重点改善了农村的基础设施，特别是启动了游牧民定居、农村危房改造、农村道路、人畜引水、农村能源等一批农村民生工程，使广大农牧民，尤其是贫困地区的农牧民生产生活条件得到极大改善。作为国家扶贫开发的主渠道，2002～2009年，中央专项扶贫资金从106亿元增长到197.3亿元，年均递增10.8%;与此同时，有扶贫任务的28个省 (区、市)地方财政也不断加大投入力度，扶贫资金从22亿元增加到90亿元，年均递增38.6%。

1.4 建立对口支援机制，集中连片贫困地区加快发展

党的十六大、十七大和十七届三中全会都反复强调:要继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困山区的扶持力度，对贫困程度较深的集中连片贫困地区和特殊类型贫困地区给予重点扶持。根据中央的要求，从20世纪90年代起，部分省 (市)与西藏、新疆和三峡库区建立了对口支援机制，促进了集中连片贫困地区经济社会的快速发展。

2010年，中央先后召开了西藏工作座谈会、对口支援新疆工作会议，不久还将召开新疆工作座谈会，专门研究西藏、新疆这两个集中连片贫困地区的发展与稳定问题。会议对新时期对口支援西藏、新疆工作进行了新部署，主要有三个方面:一是明确了援藏工作要以改善农牧生产生活条件为首要任务;而援疆工作要坚持全面支持，民生优先的原则，二是支援资金全部被量化，明确规定:今后10年内 (2011～2020年)，支援西藏资金为地方财政一般预算收入0.1%。支援新疆资金为地方财政一般预算收入0.3%～0.6%(由中央依据各地财政收入情况确定由幅度)。以为北京市为例，按北京市财政一般预算收入0.6%安排，前五年将支援新疆72亿多元;三是科学规划，有序推进。会议要求对口支援省 (市)在2010年完成支援专项规划，从明年起开始精心组织实施。可以预见，上述措施的有效实施，将会从根本上解决这一地区的贫困问题，实现经济社会的跨越式发展。

1.5 行业扶贫添亮点，“大扶贫”新格局初步形成

近年来，按照中央以工促农、以城带乡方针，我国扶贫开发逐步呈现出专项扶贫、惠农政策扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措相互结合、互为支撑的“大扶贫”新格局。其中行业扶贫成为十分突出的一个亮点。应当讲，作为国家对“三农”全面实施反哺政策的产物，行业扶贫概念是最近这几年才提出的。长期以来，我国农村基础设施和社会事业建设全靠“三提五统”和“两工”来解决。农村税费改革和全面取消了农业税后，原来只负责城市基础设施、社会事业的部门，开始把工作延伸到农村。2009年行业扶贫资金大大超过了国家专项扶贫资金，成为扶贫开发的重要方面。主要涉及领域有:基础设施、社会事业、产业培育、公共服务、生态环境保护等。

2 当前扶贫开发面临的主要困难和问题

我国经济社会发展正处在新的历史起点上，扶贫开发工作面临着新的形势和任务。一方面我国仍处在社会主义初级阶段，经济社会发展的总体水平还不高，人均收入水平较低。另一方面，新的阶段性特征更加明显，城乡之间、区域之间、不同社会群体之间发展差距还相当突出，人口资源环境的矛盾尚未破解，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。对于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进过程中的扶贫开发工作，还需要更深入的研究和探索。

2.1 缓解和消除贫困的任务仍十分艰巨

贫困现象依然严重。按照新的扶贫标准，我国农村扶贫工作对象4 007万人，占农村总人口的4.2%。就绝对量而言，相当于欧洲一个中等国家的人口。而一个更加突出的问题是，在绝对贫困人口逐渐减少的同时，相对贫困问题却日益突出。

特殊贫困积重难返。目前扶贫对象的分布，重点集中在一些特殊类型地区，民族自治地方所占比重大。青藏高原、西北干旱地区、沙漠化地区、岩溶地区、秦巴山区和陆路边境地区，生态条件差，生存环境恶劣，基础设施落后，社会发展滞后，公共服务欠缺，地方病严重困扰，贫困人口比例超过30%，缺乏有针对性、可持续的扶贫措施。

返贫问题更加突出。新的返贫与传统致贫因素交织一起，增加了扶贫工作的难度。因自然灾害风险、农产品价格波动、食品安全事件、家庭变故，因病致贫、因学致贫仍是造成返贫的重要成因。

2.2 扶贫工作与发展形势不完全适应

一是扶贫标准的调整机制与新阶段工作要求不相适应。目前扶贫标准调整机制忽视了收入差距，扶贫标准与全国农民人均纯收入之间的差距逐渐拉大;扶贫对象不稳定，难以适应扶贫工作长期历史任务的要求;部分地区扶贫标准与最低生活保障标准倒挂，与最低生活保障是维持生存、扶贫是促进发展的工作定位不相称。

二是扶贫工作重点区域的扶持与实际贫困状况不适应。重点县发展不平衡，长期未调整，产生不公平。对特殊深度贫困地区缺少整体、有针对性扶持政策。

三是规划工作严重滞后。目前，各地普遍存在着规划滞后或规划缺失的问题，尤其是省以下层次的总体规划和各级各类专项规划不足的问题更为突出。由于缺少具有指导性和约束性的扶贫工作规划，导致扶贫政策的延续性差，工作效率低，工作效果不佳。

四是扶贫资金投入水平与贫困地区对投资的需求不适应。虽然近年来中央财政不断加大扶贫资金投入力度，但是与贫困地区各项事业发展需求还存在一定的差距。扶贫资金的投入以中央财政投入为主，地方政府的扶贫投入有待增长。部分投资项目要求地方和农户配套，使得贫困地区和贫困人口因为缺乏能力而难以受益。

2.3 相关政策有效衔接不够

政策环境存在渠道较多，整合不够;强调普惠，缺少倾斜等不足，表现在:一是扶贫与最低生活保障两项制度需要进一步衔接。各省区市在执行中存在不一致的地方。二是在“大扶贫”格局下，行业扶贫不断向贫困地区、贫困人口延伸，过去专项扶贫是贫困地区最为主要的扶贫手段，使用范围很宽泛，目前则存在与行业扶贫重复使用的情况，需要进一步加强衔接。三是行业扶贫任务与行业发展规划不一致，在行业发展中兼顾行业扶贫工作有难度。如:农业各产业发展都有建设规划，其规划都是依据产业布局，投到优势产业集聚区;而贫困地区往往都不在产业优势区内，贫困地区的产业发展任务难以完成。四是生态、资源、社会等方面的补偿政策需要进一步完善、落实。如:多数贫困地区属于资源富集区，当地群众很难获得资源开发的收益;生态涵养区和水源、风沙源保护地没有充分落实补偿政策;革命老区、边境地区也需要进一步加大扶持力度。五是贫困地区经济社会政策与人口计划生育政策需要进一步协调、配合。目前农村许多惠农政策、社会政策都是直接补助到人的，非计划生育农户同样享受相关政策，增加了计生政策落实的难度。

3 对扶贫开发若干重大问题的认识

2010年是《中国农村扶贫开发纲要 (2001～2010年)》(以下简称《纲要》)实施的最后一年，《纲要》提出的奋斗目标可以如期完成。结合扶贫开发的新形势、新问题，按照中央的统一部署，将组织编制新一轮《纲要》。为确保编制一个符合形势要求，明确扶贫开发工作任务的纲领性文件，新《纲要》的编制需要注意以下几个问题。

3.1 充分认识扶贫工作的长期性艰巨性

近年来，随着农村绝对贫困大规模缓解、大扶贫格局形成和农村最低生活保障制度建立，社会上出现了一些模糊认识，对于要不要继续坚持扶贫开发产生了疑虑。这些疑虑和模糊认识，说到底，就是“扶贫开发还是不是一项长期历史任务”。新阶段扶贫开发的意义绝不仅限于解决温饱，而是要促进全体人民共享改革发展成果，构建社会主义和谐社会。要正确认识我国扶贫开发工作的长期性。过去，由于我国绝对贫困人口数量很大，我们一直把解决温饱作为扶贫开发的首要任务，形成了以绝对贫困概念来认识贫困的思维方式，把绝对贫困人口的减少作为衡量工作成效的主要标志。因此，在绝对贫困人口占比大幅下降的情况下，很容易产生扶贫工作任务基本完成的错误认识。必须看到，绝对贫困现象基本消除是我们的奋斗目标，但对收入差距扩大造成的不平衡更不可忽视。我国正处在发展的重要机遇期，也处在矛盾凸显期。凸显期存在许多与贫困相关的不稳定因素，而引发这些不稳定因素的主要不是绝对贫困，而是相对贫困。即使随着社会发展，绝对贫困现象基本消除，贫困问题也仍将是一个长期的社会现象。

扶贫开发是中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分。搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义。在全面建设小康社会的进程中，扶贫开发承担着帮助贫困人口增加收入、脱贫致富的重大任务，承担着缓解收入差距、促进均衡发展的艰巨使命。没有贫困人口的小康，全面建成小康社会的目标就无法实现。我们必须从战略和全局高度，充分认识扶贫工作的长期性和艰巨性，充分认识加快推进扶贫开发的重要性和紧迫性。在新的历史条件下，扶贫开发工作只能加强，不能放松;扶贫政策力度只能加大，不能削弱;贫困地区的发展步伐只能加快，不能停滞。

3.2 在统筹城乡背景下研究扶贫开发

2008年我国人均GDP超过3 000美元。国际经验表明，这是经济发展阶段的一个重要分水岭，标志着现代化建设进入加快推进时期。研究新阶段的扶贫开发工作，必须科学把握我国所处的发展阶段;必须依据新形势、新任务的要求，将扶贫开发纳入国家经济发展宏观背景下考虑，纳入统筹城乡、统筹区域发展中考虑，纳入城市化、工业化进程中考虑，纳入新农村建设和发展现代农业中考虑。要充分发挥工业化、城镇化的辐射带动作用，通过区域整体经济的增长，带动贫困地区资源和要素的流动;依托县域经济的发展和中心城镇的兴起，促进移民搬迁和贫困农民转移就业，并为转移安置到城镇的贫困农牧民提供住房、培训、就业、生活补助、医疗、养老保险等方面的政策保障;通过要素集中和人口流动，促进城镇化的发展，使贫困地区的扶贫开发和城镇化相互促进、相得益彰。这几年的实践证明了这一点，十六大以来，每年减少贫困人口数量由本世纪初的380多万，提高到年均860多万。

3.3 不断扩展开发式扶贫的内涵

开发式扶贫方针，是改革开放30年扶贫开发的基本经验，也是做好扶贫工作的根本保证。首先要处理好开发式扶贫与救助式扶贫的关系，不能把它们对立起来。从道理上讲，最低生活保障是维持生存，扶贫是促进发展。这两项工作相辅相成，不能相互替代。最低生活保障是消除绝对贫困现象“兜底性”的制度安排，而扶贫开发则是实现脱贫致富的必由之路。其次是坚持开发式扶贫方针，并不断扩展其内涵。我国有几千万贫困人口，帮助和鼓励有劳动能力的贫困人口经过辛勤劳动实现脱贫致富应该是长期、一贯的方针。要汲取西方国家单纯福利制度的教训。要抓住我国农业正在从传统农业向现代农业转变的有利时机，努力完成扶贫开发的战略任务。

一是发展优势产业。以培育适应当地资源条件、具有较强市场竞争能力的优势特色产业为切入点，大力发展特色农业、生态农业，推进绿色食品和有机食品生产，促进品牌农业建设。优化产业结构，转变经济增长方式，培育、壮大龙头企业和农业专业合作组织，发展农业产业化经营，推进农产品加工转化。

二是改善基础设施。依托现有基础，突出乡村特色、地方特色和民族特色，开展各类基础设施建设，改善贫困人口的饮水、能源、道路、居住、通讯等条件;加快发展农村文化教育事业，普及和巩固农村九年义务教育;加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，普及基本医疗保险，完善新型农村合作医疗制度;建立与扶贫政策相配套的社会保障制度。

三是提高农民素质。以提高脱贫致富能力为核心，以培养种养加能手、能工巧匠、经营能人和技术骨干为重点，多层面、多渠道、多形式结合，提高农民的就业技能和生产能力。在全面开展农民职业技能培训的基础上，进一步研究探索提高农民素质的有效方法与途径，创新形式，丰富手段，强化实践，全面提高农民的综合素质，增强其创业、就业和生产增收的能力。

四是促进就业和增收。大力发展县域经济和农村二、三产业，扩大农民当地就业渠道;通过“阳光工程工”、“雨露计划”等农村技能培训，提高农民就业能力;开展东西扶贫协作，组织农民到发达地区打工，拓宽农民就业和增收渠道。

3.4 强化规划，分类指导扶贫开发

规划是引领发展的基础，是贯彻科学发展观的具体体现，搞好新时期扶贫开发，必须扎实做好规划编制工作。规划要明确扶贫目标是到2020年基本消除绝对贫困现象，实现全面建成小康社会;规划要从彻底解决绝对贫困入手，根据区域经济社会综合协调发展的需求，结合各地实际，科学谋划、统一规划、整合资金、分步实施，确保目标的如期实现;需要强调的是对不同的贫困地区，要采取不同的扶贫方式，做到分类指导。可考虑三种扶贫开发方式:

一类是对具备资源优势或有产业发展条件的地区，要大力支持当地支柱产业，加强基础设施建设，发展产业化经营，培育农民合作组织，提高市场竞争能力;同时不断改善民生，提高公共服务水平，努力赶上全国农业、农村经济发展整体水平。

二类是对生存条件恶劣、地质灾害严重、生态保护重点地区实行易地搬迁开发，从根本上改善生活条件，并逐步通过培训、引导就业，解决好移民就业和增收问题。

三类是尽管生存条件恶劣、生态环境脆弱、不适宜人居住，但该地区农牧民承担着国家特殊任务，不能迁移的 (例如:边民)，要以改善生活条件为主要内容，保障他们的基本生活居所和必要的公共设施，其收入的一部分要靠政府补贴来实现。

在规划编制中要关注三个问题，一是要把扶贫开发规划纳入国民经济和社会发展规划，做好与各行业规划的衔接。二是各类项目的建设标准，应考虑贫困地区灾害多发的实际情况，提高建设标准，保证工程质量，防止因灾返贫的现象发生。三是规划经过论证并被批准后，要坚持“一张蓝图绘到底”的思想，认真实施规划，按照“统一规划、集中投入、渠道不乱、任务不变、各尽其力、各记其功”的原则，整合资源，集中建设，形成规模，提高效率。

3.5 建立分工明确、责任清晰的扶贫工作机制

建立扶贫工作机制，重点是考虑如何充分调动和发挥中央、地方两个方面积极性。多年来，中央层面和地方层面始终存在着工作分工不明确，责任不清楚，目标不一致的问题。中央层面更关注贫困人口能从扶贫资金的投放和建设项目中直接受益，改善他们生产生活条件，使他们尽快增加收入，摆脱贫困;地方层面则更加关注如何尽快实现GDP增长和地方财政增长，实现农业农村总体发展水平的提升，往往忽视这部分贫困群体。这些年地方扶贫资金增长缓慢已证明了这一点。因此，必须建立“中央统筹、责任到省，连片开发、县为单元，整体推进、扶贫到户“的扶贫工作机制。明确中央和地方的责任。中央政府要制定宏观战略方针，加强工作指导和政策协调，切实承担起组织领导全国性、跨区域、涉及重大扶贫战略工作的责任。省级政府要负责组织编制本省的扶贫规划，因地制宜地确定本省的扶贫开发目标和任务，根据自身发展水平、财政能力和贫困现状，安排财政扶贫资金。县级政府要负责扶贫任务的落实，完成好中央和省级开展的相关试点工作，切实履行好县抓落实的责任。要建立有效的扶贫责任考核机制，将扶贫工作成效纳入地方各级党政干部考核指标。