甘肃省农村土地流转的根本性问题及对策*

韩剑萍，李兴江

(西北师范大学经济管理学院，兰州 730070)

在建设新农村和发展现代农业的时代背景下，农村土地流转问题一直受到社会各界的广泛关注。伴随着土地流转创新实践的开展和相关制度与政策 (2003年颁布实施《农村土地承包法》，《2006年颁布实施农村土地承包经营权流转管理办法》)的实施，学术界对土地流转问题也给予了很多的关注和研究。目前，大多研究集中于土地产权及相关制度、政策方面［1］。而除了土地产权这一核心问题外，制约土地流转的因素还很多［2］。许多学者在强调土地产权结构及相关法律制度等缺陷会制约土地流转的同时，往往忽略了其他一些影响因素，如农民意愿、土地流转需求主体、中介服务组织等。对于地处西北落后地区的甘肃而言，近几年其农村土地流转虽然有了一定的发展，但仍处于相当滞后的起步状态。在对甘肃省农地流转现状调查分析的基础上，通过与浙江、江苏等农地流转发展较快的地区对比，从农地流转供需主体的角度剖析甘肃农村土地流转中存在的根本性问题，并提出对策建议，对于进一步推进甘肃及西北落后地区的农村土地流转具有一定的理论和现实意义。

1 甘肃农村土地流转的特点

1.1 流转总体规模较小，且逐步增长

甘肃省农村经济发展水平较低，特别是农村产业化经营尚处于起步阶段，农村土地流转总体规模较小。2002～2007年，甘肃省土地流转面积分别占各年家庭承包经营耕地面积的比例分别为0.97%、1.39%、1.33%、1.69%、1.56%和1.36%;其中，2005年最高，流转面积达到5.3万hm2，占家庭承包经营耕地面积的1.69%。而浙江省2006年的农村土地流转面积23.7万hm2，占其家庭承包经营面积的17.9%。

从流转速度看，总体上呈现逐步增长的态势，并具有明显的阶段性特点。2002年甘肃省流转总面积为2.97万hm2;2003、2004年流转面积达到4万hm2以上，较2002年平均增长44.1%;2005、2006年增加到4.67万hm2以上，较2003、2004年平均增长18.87%，流转速度逐步加快;但2007年略有下降，较2006年下降13.03%。

1.2 流转方式多样化，以出租、转包、互换为主

总体看，各种法定流转方式在甘肃省各地均有存在，流转方式呈现多样化特点。2007年出租、转包、互换、转让、入股及其他流转方式流转土地面积分别为1.83万hm2、1.01万hm2、0.55万hm2、0.41万hm2、0.021 万 hm2和 0.21 万 hm2，分别占流转总面积的 44.67%、26.3%、13.35%、9.99%、0.5% 和5.14%。不难看出，出租和转包是近年来甘肃省土地流转的主要形式。2002～2007年，出租方式流转面积平均每年以2.4个百分点的速度递增。而随着近年来国家强农惠农政策扶持力度逐年加大，农业比较利益逐年提高，转包面积呈逐年递减趋势，2002～2007年，土地转包面积每年平均以1.21%的速度递减。同时，土地转让面积也呈下降趋势。值得一提的是一些地区开始探索实践土地股份合作等土地流转的新方式，2007年甘肃省以入股方式流转土地0.021万hm2，庆阳市西峰区和宁县借鉴先进地区经验，各创办了一个农民土地股份制合作社，入股农户184户，入股土地86.2hm2。

1.3 经济较发达地区流转规模大

2007年甘肃省1.33hm2以上的土地规模经营面积0.87万hm2。适应农业规模化、产业化经营水平，甘肃省土地规模化流转主要集中在河西、兰州等经济较发达地区。2007年酒泉市流转面积占农户家庭承包面积的比例为2.59%，张掖市4.71%，嘉峪关市3.87%，明显高于全省1.78%的平均水平。通过土地流转，推动了这些地区啤酒大麦、马铃薯、油菜等主导优势产业的产业化发展。

1.4 承转主体以农户为主

2007年流转入农户的土地3.26万hm2，流转入企业的土地0.65万hm2，流转入集体经济组织的土地0.17万hm2，分别占流转总面积的79.84%、15.93%和4.23%，农户仍然是土地流转的主要承转主体。但与2005年相比，承转主体结构发生了较大变化，流入农户的比重由2005年的82.88%下降到了2007年的79.84%;流入集体经济组织的比重由2005年的5.7%下降到了2007年的4.23%;流入企业的比重，由2005年的11.37%增长到了15.93%，涉农企业介入农村土地规模化经营的步伐明显加快。

流转土地主要用于粮食等农业生产。调查数据显示，2007年流转入企业的0.65万hm2土地中，用于粮食生产的0.41万hm2，用于其他用途的土地0.25万hm2，分别占流转入企业土地总面积的62.29%和37.71%。

2 甘肃农村土地流转存在的主要问题

近几年来甘肃省农村土地流转虽然有了一定的发展，但和浙江、江苏及全国水平相比仍有相当大的距离。其中存在的问题除了我国农村土地流转中普遍存在的诸如农地产权模糊，农地流转机制、制度方面存在的问题外，认为甘肃省农村土地流转中存在的根本性问题在于流转参与主体方面的问题。

2.1 农地需求相对不足

需求和供给是相互作用的，但在一定条件下，需求对供给往往具有很强的诱发性和决定性作用。和工业生产比较，农业生产具有投资量大、生产周期长、自然风险和市场风险大、投资收益率低等特点，使许多企业和种养大户等接包土地从事农业生产的利益驱动性、积极性不强。尤其对于甘肃许多农村地区的土地而言，地处偏远且土壤肥力差，更是少有人问津，这在很大程度上造成了流转农地需求不足。而在浙江省，有一大批农业龙头企业投资开发农业，直接参与和推进了土地流转的发展［4］。近几年，随着现代农业的发展，农民生产大户、农民合作组织、农村集体经济组织，尤其是涉农企业发展规模化经营的需求日益强烈，但由于缺乏技术、资金、税收、金融等扶持政策，总体上看，甘肃省各类经济组织参与农业规模化经营的积极性尚未调动起来，农业规模经营发展缓慢 (2007年甘肃省0.67hm2以上土地规模经营面积2.01万hm2，仅占全省家庭承包土地总面积的0.6%;浙江省2006年0.67hm2以上土地规模经营面积16.42万hm2，占其家庭承包土地总面积的26%［1］)，从而对流转农地需求不足。据2006年甘肃省统计局对全省30个县调查，有9个县存在耕地撂荒现象，占全部调查县的30%;9个县人均耕地0.19hm2，人均撂荒0.013hm2，人均撂荒面积占人均耕地面积的比重为6.62%。而需求的不足在一定程度上又抑制了供给行为的发生以及一些农地流转方式的产生 (如浙江省出现的反租倒包、土地信托、土地季节性流转等方式在甘肃省基本没有发生)。

2.2 农地供给积极性不高

在我国，落后的社会保障体系影响了土地流转主体的积极性，使许多农民对土地产生了较强的依赖性［3］。而在甘肃广大的农村地区，非农业产业发展的落后、不发达，使大多农民不得不以农为本、以农为生。2006年甘肃省乡镇企业就业人数205.64万人，总产值1 874.48亿元［5］;浙江省2007年乡镇企业总产值7804.47亿元，就业人数1 353.14万人，占农村劳动力近58%，人均年收入占农民年均纯收入的65%［4］。2008年，甘肃省农村居民家庭纯收入2 724元，远远低于全国4 760元、浙江9 260元、江苏7 357元的水平;就收入结构而言，甘肃省的农村居民家庭工资性收入仅占总收入的32%，而全国、浙江、江苏的相应比例分别为39%、50%、53%，甘肃省的农村居民家庭经营性收入占总收入的比重为57%，而全国、浙江、江苏的相应比例分别为51%、40%、38%。可见，和浙江、江苏等地区相比较，甘肃省农民对土地具有过分的依赖性。调查发现，大约有74%的农户认为土地是生活的基本保障，不愿转让。同时，由于封闭、落后，大多数农民对土地流转的认识仅仅停留在出租、承包土地的水平上，有些人根本就没有听说过什么“土地流转”(虽然他们知道自己顾不上经营的土地可以出租或承包给别人);他们认为，土地流不流转对流出方的增收没什么影响，它们也没看见靠土地流转致富的农民。所以，思想认识上的局限，也是造成甘肃省农地供给积极性不高的原因。

2.3 农地流转市场化程度低

完善的市场是经济主体 (供需双方)降低交易成本、顺利实现交易的保障，而甘肃省农村土地流转市场化程度低。一方面表现为土地流转中介组织缺乏。据调查，2007年甘肃省仅有占全省乡镇总数的7%左右的乡镇建立了土地流转中介服务组织，还没有出现土地银行、委托代管等具有土地短期储蓄代耕职能的服务组织。土地流转中介组织的缺乏，使土地流转供需主体之间的信息流动不畅，影响土地资源的合理流动和有效配制。另一方面表现为流转程序不规范，以农户间自发流转为主。2005年，甘肃省农户间自发流转面积比重达到83.45%，2007年为75.9%。在大部分地区，农户间采用口头协议流转的多，签订正规书面合同的少。第三方面表现为缺乏流转监督机制，对于违规流转农地缺乏相应的惩罚措施，对于农地流转地价的评定缺乏科学合理的标准。所以，农地流转市场化程度低、不规范，使土地流转机会成本过大，是造成甘肃省部分农民宁肯土地荒芜也不流转的一个重要因素。

3 促进甘肃省农地流转的对策

3.1 提高农业的比较利益，激活并增加土地使用权市场的需求

一是鼓励农、工、商企业进入农村投资农业，在农业中引入现代科学和管理技术，加上大型企业的规模化经营，提升农业的平均利润率和边际效益，使农业向赢利型行业转变，从而激活土地使用权市场的需求。二是加大财政支付的转移力度，对农业技术研究、基础设施建设和农业可能遭遇的自然灾害要建立政府补偿规划;建立农业风险的防范机制，专门建立农业社会保障基金，在政府划拨保障专款的同时，可逐步把商业保险引入农业保险。三是做好融资服务，建议甘肃省政府通过贴息的办法，激励银行和各种融资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保经营流转农地所需资金;四是重视并做好技术服务，大力推广粮食及经济作物科学务做技术、畜禽养殖和病虫害防治技术等先进实用技术，推进农业产业结构调整，帮助流转地经营着解决技术难题，提高流转农地经营效益。

3.2 促使农民与农地、农村的分离，激活土地供给的动力机制

要促进土地流转就必须减少农民对土地的依赖，降低土地对农民的重要性，就必须降低种植业在农民收入中的比例，大规模转移农村劳动力到非农岗位就业，实现农业生产的规模化经营。一是应该逐步完善农村社会保障体系，替代土地的部分社会保障功能。二是大力发展乡镇企业，完善乡镇企业的经营机制，提高乡镇企业的经济效益，增强发展后劲，从而提高乡镇企业就业机会的稳定性和社会保障功能;同时要积极引进和培育劳动密集型、技术含量低的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量大的基础设施建设，努力创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力的就地消化。三是通过各种宣传加强农民对农地流转的认识和了解，强化对农民的职业教育和技术培训，提高他们的科学文化素质，提高劳务价值，为农民“走出去”务工创造条件。四是从户籍制度、子女上学等方面为农民进城务工提供便利条件，并积极为外出务工返乡人员打好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的打工者“走回来”，在本地投资开发，带动地域经济发展。

3.3 建立完善的农地使用权流转市场，为农地使用权的流转提供运行载体

建立完善的农地使用权流转市场，首先要加强市场中介组织的建设。由于土地使用权流转的程序比较复杂，这就要求建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介组织，培育农村土地经纪人或经纪公司。县一级可以建立农村土地使用权流转托管中心、服务中心，乡镇建立流转服务站。同时还可扩大和增加土地交易的服务网络，利用现代传媒发布农地使用权流转的供需信息，使服务专业化、社会化。其次要建立健全的地价评估机制，尽快制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法，并科学确立最低保护价制度，即使农地估价有章可循，又便于政府对农村土地市场的宏观调控和微观管理。再次要突破村界、乡界和县界，扩大农地使用权流转的市场范围。第四是适当地引导农村集体经济组织将土地使用权通过市场的价格、供求、竞争等信号，从利用效率低的农户向效率高的农户流动，实现农地资源的优化配置。

1 黄祖辉，王朋.农村土地流转:现状、问题及对策—兼论土地流转对现代农业发展的影响.浙江大学学报 (人文社会科学版)，2008，38(2):38～48

2 钱文荣.农地市场化流转中的政府功能探析—基于浙江省海宁、奉化两市农户行为的实证研究.浙江大学学报 (人文社会科学版)，2003(5):154～160

3 刘甲朋，崔嵬.中国农地流转研究观点综述.经济纵横，2003，(6):55～59

4 浙江省中小企业局.创造浙江历史奇迹的支撑力量—浙江乡镇企业三十年改革发展历程回眸.调研与对策，2008，(23)

5 甘肃农村年鉴编委会.2007.甘肃农村年鉴2007.北京:中国统计出版社，2008