农地非农化有效实现的法律保障机制

■ 王 忠/揭 俐

（1.中国地质大学(武汉)政法学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学(武汉)传媒学院，湖北 武汉 430074）

农地非农化有效实现的法律保障机制

■ 王 忠1/揭 俐2

（1.中国地质大学(武汉)政法学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学(武汉)传媒学院，湖北 武汉 430074）

农地是人类共有的稀缺资源，具有私人物品和公共物品的双重特性。农地非农化属于产权保护的问题，由此而产生的产权关系是对农地非农化现实法律关系的直接反映。农地非农化的法律关系可以分为两类：一类是基于权利自由交换的民事权利法律保护关系；另一类是基于政府管制的行政权利法律关系。我国宪法的立法精神强化了农地产权的公有性质，农地非农化的法律关系反映了执政党和政府公权的利益需要和目标，在实际的农地非农化过程中，政府采用市场之外的力量来限制、阻碍农地自由价格机制的形成，地方政府成为农地非农化的唯一需求者和唯一供给者。如何使农地非农化过程反映市场的价值规律并有效实现其最优法律价值目标，是所要研究的重点。

农地非农化；价值目标；法律关系；产权契约

在中国，由于宪法规定农地实行集体所有的产权制度，农地产权具有公有性质，在农地非农化的过程中，政府采用来自市场之外的强制力量，通过规制、立法等手段来阻止农地自由交易市场机制的实现，破坏权利交换的基础。同时，由于中国农地产权主体的虚置、司法救济制度的缺失以及政府公权力的滥用等原因造成了各级地方政府的“土地饥渴”，导致农地过度非农化和土地违法行为时有发生，政府干预农地非农化市场以保护耕地的目的没有实现应有的效果。农地非农化在现代国家不仅是一个事实问题，更是一个法律问题，法律机制是农地非农化过程中利益关系调整的基本手段，是解决利益矛盾冲突的最终手段。

1 农地非农化的最优法律价值目标

一般认为，现代农地产权的所有制形态可分为三种形态，第一种是实行农地产权的私有制（如法国），第二种是实行农地产权的公有制，第三种则是实行私有与公有相结合的混合所有制形态。对于实行农地产权私有制的国家，农地非农化价值目标的主体性应反映私有产权交易的自由、平等、效益等目标，重点在于实现农地私有产权的经济性价值；而对于实行农地产权公有制的国家（如中国），农地非农化价值目标的主体性则应反映公有产权配置的社会公平、效益、秩序等目标，重点在于农地公有产权社会性价值目标的实现，同时兼顾农地产权经济性价值和生态性价值目标的实现；对于实行农地产权私有与公有相结合的混合所有制国家，农地非农化的价值目标则应基于公益性质和非公益性质区别反映不同主体的利益需要和目的，世界上大多数国家实行这种混合所有的农地制度，如日本、美国、俄罗斯、荷兰等。

农地非农化的过程是国家对农地产权实施优化配置的过程，其配置模式可分为市场化配置模式和非市场化配置模式两种。前一种配置模式是自由交换思维下的市场配置模式，后一种配置模式则是政府管制思维下的权力型配置模式，两者差异的根源在于其反映的法律价值目标的不同以及由此而构建的具体法律制度的不同。这两类配置模式所对应的法律价值的主体性是不同的，自由交换式的配置模式反映的是市场主体基于农地产权的私有属性，在自由、公平、竞争的秩序中实现农地使用权的价值转让或交换，实现使用权价值的优化配置；后者反映的是国家基于公权力的需要，采取对社会经济发展进行规划和指导的方式，运用行政行为来实现农地使用权价值的让渡，公权力可以基于公共利益的目的而对农地非农化过程进行干预。

我国农地非农化采取的是政府管制式的农地配置模式，其价值取向反映了我国政府主导型发展模式所需要的公权力的利益要求。但是，我国农地非农化的立法规范从制度上限制了农地非农化自由交易市场的形成，它反映的只是维护执政党或国家公权力的垄断性，即实现执政党的执政要义和国家行政权对农地资源配置的效率，将农地的供求关系限定在一个非自由市场的供给模式中。在这个模式中，农地非农化的需求者和供给者都是地方政府（农村集体内部的农地非农化除外），地方政府成为土地储备或土地征收的强势主体，同时，也是城镇建设用地一级市场高度垄断的供给主体。我们知道，当权利没有界定清楚存在公共领域时，人们便会利用自己的优势去追租。所以，在农地非农化的供给关系中，地方政府会基于与中央政府形成的代理——委托关系，施行触犯道德风险来攫取农地产权公共租金的行为。

2 农地非农化的现实法律关系

从所有权的法律关系上来讲，农地集体所有的土地制度造成了农地产权主体的虚位。因为“集体”的概念是相当模糊的，农地集体所有的产权归属于“集体经济组织、村民委员会、乡镇政府”三类主体，在其中集体经济组织大多已经不复存在，村民委员会是一个自治组织，而乡镇政府则是一级政府机构，所以，农地集体所有事实上变相演变为乡镇政府所有。从学理上来讲，这一现象也有着深刻的理论根源。农地集体所有的实现主体（集体）与原始主体（国家）之间存在着一种附属关系，集体所有是国家公有制的一种实现形式，是国家制造的一种权利，它既不是纯粹的国家所有，也不是集体的公有私权，缺乏独立性和完整性，它是国家控制下的集体权利制度，本质上还是属于国家所有。如此一来，国家土地所有权就可以很容易侵犯到农地集体所有权，农地集体所有权行使将受到国家土地所有权的种种限制。

从现实法律关系的角度来讲，由于农地是一种不可替代的自然资源，具有生产作物的经济价值，供给工业原料的社会价值，保护环境优美的生态价值等，能否保持足够的农地资源，直接关系到一个国家社会经济的可持续发展。因此，世界上许多市场经济国家都采取了对农地非农化市场的干预措施，以期实现上述三类农地价值的有效实现，如，荷兰、日本等国实行农地私有和国有相结合的产权制度，农地非农化的实现模式是以市场自由交易为主，政府征购为辅的农地非农化模式，其法律关系是基于权利自由交换的民事权利法律保护关系。中国，与一般市场经济国家不同，农地非农化实行政府权力直接介入的模式，以基于公共利益为依据，将性质上属于集体所有的农地通过行政强制征收的方式收归国有，然后通过行政划拨与市场招、拍、挂或者协议出让相结合的方式让给用地方，农地权利的自由交换机制在很大程度上遭到政府权力的限制和破坏，其形成的法律关系则是基于政府管制的行政权利法律关系。

我国农地非农化事实上的行政权利法律关系属性反映的是对执政党执政要义与公权力资源配置效率的一种体现。但随着市场程度的不断完善，公权力理应逐步退出对市场的干预，而维护市场机制的自由和高效。我们知道，囿于对农地所有制主体地位认识的不足和公权力的扩张天性，公权力对市场机制的替代欲退还进，进而又阻碍了自由市场的形成，从而形成农地保护的产权悖论，再加上中国立法、行政、司法统属于广泛的政府范畴，从而使得无法从政治制度内部形成抑制公权力追逐农地非农化利益增值的动能，司法救济制度和权力制约机制的缺失，最终导致了我国农地非农化的价值目标只能将地方政府变成为追求农地价值增值的经济人，从而造成政府管制的悖论：即，在农地公有制度基础上，如果没有农地非农化的政府管制，农地产权将得不到有效的让渡和保护；而有了政府管制，政府公权力又可能会损害农地产权的利益方，使农户成为公权力侵害的对象。

3 农地非农化的产权契约保护机制

从理论上讲，农地产权具有私权和公权的双重属性，农地非农化问题的本质是一个属于产权保护的问题，有效的产权保护可以形成不同的产权结构，带来经济绩效的改进。农地资源是人类共有的稀缺资源，除了具有基本的生产功能外，还具有明显的社会效益和生态效益。生产性功能反映的是农地作为生产要素投入生产过程之后，将产出一定数量的、具有经济价值的农作物产品，因而，农地便具有了生产私人物品的属性，属于私人物品。相反，对于农地的社会性功能和生态性功能而言，由于这些价值是被置于公共领域之中的，市场机制无法自由实现农户对农地保护进行投资而获取的经济性价值，这一权利具有公共物品的属性，属于准公共物品。所以，农地产权具有私人物品和准公共物品的双重属性，农地非农化的过程就是将农地产权所具有的经济性价值、社会性价值和生态性价值进行转移的权利再配置过程。

在中国，农地非农化以行政性调整为主，由此而形成的管制式产权安排其实就是一种不完整的产权契约。在这个契约中，农地产权被分解为农地所有权、农地占有权、农地使用权、农地收益权与转让权几个部分，使用权可以从所有权中剥离出去。在我国的农地产权制度中，所有权为国家所有，国家出于组织亿万分散农户进行有序生产的考虑，制造出了农地集体所有的形式，将所有权有条件地赋予给了农村集体所有，但前提要件是农村集体需要完成国家下达的粮食生产任务。对于农地使用权而言，国家将使用权从所有权中剥离出来，赋予农户，以家庭联产承包责任制的契约形式，来激发农户创造和积累财富的动力，农户在保证契约履行的前提下，可以获得农地承包经营权的30年期限或70年期限的使用权。

农地非农化的契约保护是私法保护与公法保护的结合，重点应突出私法的保护作用。我们知道，产权主体的明确可以产生经济学意义上的竞争，以实现稀缺资源配置的经济效益，产权的任何缺失与弱化，都可能直接或间接地使价格信号失真或不存在，市场机制失去优化配置的作用，民事权利法律关系的调节作用也就不复存在。所以，对于我国历史上实行的没有可分割、可转让的社会主义公有式产权制度，实质上是一种公权对私权的替代而形成的管制式行政权利法律关系，是一种对社会经济效率的破坏。依据现代产权理论的观点，每一份产权契约都可以以具体、精确化的方式实现农地配置的经济效率，促进社会福利的帕累托改进，农地产权的契约保护应实现私法主导下公私法相结合的保护机制。

4 农地非农化价值实现的有效路径

农地非农化的应然价值目标应该是努力实现农地非农化社会公共利益的最大化，同时兼顾农地私有权利交易的自由、公平和效率。根据这一最优法律价值目标，农地非农化价值实现的路径则依赖于以下两条，一是运用自由市场的价格机制，自发地对农地产权在农业利用和建设利用两种用途之间进行配置，形成高效有序的农地非农化自由交易市场；二是运用国家权力的规制机制，对农地产权的外部效应进行调节，促进农地产权公共租金的消散，形成有限理性的农地非农化政府干预机制。由此可见，农地非农化有效实现的关键在于清晰界定农地产权的法权结构，并将农地非农化的最优法律价值目标建构在相应的法权基础之上，形成充分有效的产权契约保护机制。依据产权的法律性质，我们可以将农地产权的法权结构划分为公法产权与私法产权两类。公法产权是指国家或社会所享有的，表现在农地的经济公益、环境公益以及社会公益三个方面的权利，其产权的保护受到国家公法的调节。而私法产权则是指农户个人所享有的，表现在农地所赋予给农户的包括生存利益和财产利益在内的两个方面的权利，这两方面产权的保护则受到国家私法的调节。

实质上，农地产权的法权结构与契约保护机制之间还存在着一种天然的共生关系：当农户觉得国家契约保护机制对农地法权结构的配置明确，并且有完善的司法救济机制帮助农户用以抵抗国家公权力对农地产权中具有私权属性权利的干预或任意剥夺时，农户便会有更强的激励去对农地进行投资，使其保存和增强农地的长期投资回报率，而市场的价格机制又会对农地产权的任何变更实施价格保护，从而进一步增强了农地产权配置的稳定性，从而反映出契约保护与法权稳固性之间的共生关系。这种共生关系也为我们阐释了农地法权结构与产权契约保护机制在创造农地经济效率过程中所体现出的共生效应。

在确知契约保护机制与农地法权之间的关系之后，就需要采用哪种价值实现的路径。从理论上讲，实现市场价格机制、行政规制机制与司法救济机制的有机耦合而成的“三位一体”的混合机制，有助于实现这一目标。但如何“耦合”，则需要视具体的法权结构而定。在非公益性农地非农化中，私法产权的契约应得到农地非农化私法调节机制的保护，让市场价格机制发挥基础性作用，通过行政规制机制对其市场失灵现象加以纠正，并通过司法救济机制对行政规制失灵现象加以规范。在公益性农地非农化中，公法产权的契约应得到农地非农化公法调节机制的保护，让行政规制机制发挥主导性作用，并通过市场机制、司法救济机制对规制失灵现象加以矫正，以确认公益性农地非农化的行政规制是基于公共目的，而没有实现地方政府的部门收益。

现实中，我国农地非农化的过程呈现出行政规制居垄断地位、市场调节和司法救济相对缺失的特征。我国《宪法》和《土地管理法》规定国家可以基于公共利益需要的目的对农地实施征收。但由于这个公共利益指代不明，在实际的操作过程中公共利益的概念常常被各级地方政府泛化，将征地的范围从公共利益需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地范围。市场价格机制无法真正反映农地非农化所应给付的征地补偿费用，而行政规制机制又成为了地方政府寻求农地非农化公共租金的推手，从而形成“规制失灵”与“市场缺失”的困境之中。其矫正的路径则在于通过农地非农化的司法救济机制对行政规制的利益受损方进行保护，对违法行政行为进行纠正，并通过政府公权力在农地非农化过程中增设土地增值税、土地交易税等市场价格机制，对涉及低价征地、高价让地的违法农地非农化行为予以矫正。

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F301.11

A

1672-6995(2011)06-0033-04

2011-02-18

中国地质大学（武汉）国土资源法律评价工程实验室开放基金资助项目（571228）

王 忠（1979-），男，湖北省武汉市人，中国地质大学（武汉）政法学院讲师，政治经济学博士，主要从事政府管制问题研究。