从企事制度的差异性分析看地勘单位改革

■ 朱堂华

（贵州省地质矿产勘查开发局，贵阳 550004）

从企事制度的差异性分析看地勘单位改革

■ 朱堂华

（贵州省地质矿产勘查开发局，贵阳 550004）

企业与事业单位各自有明显的特征，在人事用工制度、收入分配制度、会计核算制度、财政管理体制等方面也有显著差异，作为事业性质的国有地勘单位受内、外部环境压力影响必须进行改革。其改革路径是：以局为单元、以队为基础、以产业为载体，在职能归位基础上进行事企分离，坚持在政府主导下推进地勘单位改革；同时要有相关政策支持。

企业；事业；制度；差异性；地勘单位；改革；必要性

地勘单位改革趋向已十分明朗，对此国务院《关于加强地质工作的决定》及国土资源部《关于国有地勘单位改革发展的若干意见》已提出了明确目标和时间要求。本文拟通过对企业制度与事业制度的差异性分析，提出地勘单位必须进行改革。

1 企业与事业单位的概念及特征

企业是指把人的要素和物的要素结合起来的、自主地从事经济活动的、具有营利性的经济组织。这一定义的基本含义是：企业是经济组织；企业是人的要素和物的要素的结合；企业具有经营自主权；企业具有营利性。《辞海》（1979年版、上海辞书出版社）中对“企业”做了如下定义：从事生产、流通或服务性活动的独立核算经济单位，如工业企业、农业企业和商业企业等。《中国企业管理百科全书》（1984年版、企业管理出版社）对“企业”的定义是从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要并获取盈利，进行自主经营、实行独立经济核算，具有法人资格的基本经济单位。在《现代汉语词典》中“企业”解释为：从事生产、运输、贸易等经济活动的部门，如工厂、矿山、铁路、公司等。从上述定义中可明显看出企业具有以下特征：一是从事生产经营活动，以盈利为目的；二是社会经济活动中的基本经济单位；三是独立核算、自主经营，具有独立法人资格。

而事业单位是指不具有物质产品生产及国家事务管理职能，主要以精神产品和各种劳务形式，向社会提供生产性或生活性服务并依法取得法人资格的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号）所称事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在计划经济时期，“事业单位”是与“企业”平行使用的常用词语，《辞海》1979年版中，对“事业单位”的解释为：“受国家机关领导，不实行经济核算的单位”。一般而言事业单位不以盈利为直接目的，其工作成果与价值不直接表现或主要不表现为可以估量的物质形态或货币形态。这类组织主要由政府举办，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充。其基本特征是：非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。

2 企业与事业的制度差异

（1）人事用工制度上的差异。目前，事业单位人员都深深地打上了事业身份的烙印，职工的固定身份，干部的任免制和行政级别，这种按身份进行管理的人事用工制度是事业单位管理体制最主要的特征。因此除了政府部门以外，事业单位成了许多人向往和趋之若鹜的地方，同时人员能进难出、干部能上难下、机构臃肿庞大也就成了难以褪去的色彩。而企业则是根据自身生产经营和发展需要，自主确定用人标准、用人额度，并到人才市场进行招聘；通过竞争上岗的办法，确定每个员工在企业内的位置，充分调动员工的积极性。同时企业与员工之间建立合同制的劳动关系，以此明确企业和个人的义务和权利。

（2）收入分配制度上的差异。事业单位原来采取的是一种以按劳分配为主的分配制度，事业单位的工资，一般按职工的级别或职务等来确定，与职工的能力大小没有直接关系。而且在很多情况下还是说你能力大，你就能力大，说你能力小，你就能力小，正所谓“说你行你就行，不行也行；说你不行你就不行，行也不行。”没有一个定量标准。目前，事业单位正在推行岗位绩效工资制度，但难度较大，同时受工资总额限制，事业单位职工的收入很难有较大的提高，拉大职工间收入分配差距在实践中也很难操作。而企业是按岗位和效益确定工资收入分配的，其薪酬与每个人的贡献大小直接挂钩。

（3）会计核算制度上的差异。企业和事业的主要区别，就在于是否具有物质生产方面的职能，是否具有生产经营性。企业会计同事业会计的主要区别，则在于是否追求资本的保值增值，是否具有营利性。企业投资者投入资本以后，要求得到回报，企业终止时，投资者要收回原来投入的资本，企业在生产经营活动中必须获得盈利才能维持其生存和发展。所以，企业会计要以营利为目的，会计的确认、计量、记录、报告都要围绕着资本的保值增值、所有者权益而展开。行政和事业单位进行各种公务活动，公益性、社会性业务活动，其出资者投入资金以后，不要求得到回报，这些单位一般也不会终止，个别单位终止时出资者也不一定都收回资金，它们在业务活动中有的无偿提供服务，有的虽有收费但也并非足额补偿，而是由国家财政提供全部或大部分的资金。所以，事业会计要以社会效益为目的，会计的确认、计量、记录、报告都要围绕着社会效益而展开，而社会效益主要是定性的，定量性差。非营利性是事业会计区别于企业会计的特殊性，也是各部门事业会计制度和会计核算方法的等同性。

（4）财政管理体制上的差异。事业单位实行严格的“收支两条线”的预算管理制度，即各事业单位的支出完全与收入脱钩，收入列入财政预算，支出由财政部门按部门职能需要，依据定额标准足额供给。在事业单位内部，资金管理实行按财政预算核定的支出报账制。事业单位收费的主要目的是合理利用和有效保护有限的社会资源，而不是增加本单位的收入。而企业是以市场为导向、以盈利为目的，不断拓宽经营渠道和增加收入来源。目前财政对国有企业实行的是资本收益预算制度，即按企业的税后利润向财政缴纳一定的资本收益，企业有较大的经营自主权。

3 地勘单位改革的必要性

从上述制度的差异性分析中可以看出，地勘单位改革已显得非常必要，改革趋势也是不可逆转的。

（1）外部压力逐渐加大。一是国家对事业单位改革提出了总体目标和要求。目前，文化、出版行业已完成了改制工作，各省、市、自治区也在紧锣密鼓地推进事业单位改革。二是国土资源部对国有地勘单位提出了改革时间表，即2020年实现改革目标，并在《关于推进国有地勘单位改革发展的若干意见》中明确提出“坚持国有地勘单位改革方向。按照建立完善的社会主义市场经济体制和国家事业单位改革的总体要求，坚持政事分开、事企分开、管办分离的原则，总体设计、因地制宜、分类指导、积极稳妥地推进国有地勘单位改革发展”。三是国家在财政预算管理、事业单位资产管理、非税收入管理等方面对事业单位构成了政策合围之势，国家对事业单位的相关政策将越来越严格、越来越规范。在这种局面下地勘单位要么是纯事业，要么就改成企业，不可能两方面都能顾及。

（2）内部矛盾（事企不分）日趋突出。“戴好事业的帽子、走好企业的路子”是过去也是当前地勘单位在发展与改革过程中的两难选择，当然这种选择既给地勘单位带来了很多好处，同时也产生了一些弊端。随着市场化、制度化、法制化程度的提高，这种事企不分带来的矛盾将越来越突出，也越将来越阻碍地勘单位的发展。首先是事业单位和企业单位两类不同组织形式之间的矛盾难以协调，两者在社会职能上存在本质的区别，事业单位追求的是社会效益，即如何为民众和政府服好务，而企业除了间接承担的社会责任外，追求的是经济效益，即如何使资本最大化，两者之间较难协调一致。其次是事业单位在管理方式和运行机制上与企业的资本运作具有本质的不同，事业单位实行的是经费划拨与核销制，而企业是要实现资本积累，随着非税收入收支两条线管理、预算支付的国库集中统一管理等财政管理体制改革的推进，更加制约地勘单位的发展；三是在分配制度、用人制度上，如前所述事业单位与企业有许多不同，事业单位受很多政策方面的限制，不利于充分发挥人的积极性和创造性（潜能）。另外，在工商、税务、审计、资产管理以及资质申办等方面都不同程度地存在事业管理与企业化管理之间的冲突。在这种两难之中，地勘单位要取得较快地发展似乎比较困难。

4 地勘单位改革建议

从全国地勘行业改革的情况来看，许多省局都进行了一些探索和尝试，并积累了一些经验。主要有“内蒙模式”、“广东模式”、“云南模式”等改革模式。无论是怎么做，不外乎是“两个层面、两种推动，一个核心”。即有些是在局这一层面进行事企剥离、组建局企业集团，有些是在队这一层面进行内部事企分体运行；有些是在政府推动和主导下进行的改革，有些是从本身发展需要自我推动的改革，其核心都是围绕地勘单位事企分离进行的。作为颇具中国特色的“地勘单位”，如今正处在改与不改、什么时候改、如何改的十字路口上，但改革的方向是既定的。笔者认为，地勘单位改革要着重把握两个方面问题：

4.1 地勘单位改革的路径选择

地勘单位既具备一般事业单位的基本特征，又同时具有地勘行业的特殊性以及区域差异性。因此，在改革的措施和步骤上不能与一般的事业单位等同，也不能搞一刀切，必须因地制宜、因省施策、循序渐进、逐步到位。地勘单位应坚持以下的改革路径：

（1）以局为单元、以队为基础、以产业为载体。长期以来，由于体制原因，各省（市、自治区）基本上形成了地矿、有色、煤田“三足鼎立”的地勘局管理地勘单位的垂直管理格局，各自有着严格的分工和“势力范围”，即使是在属地化管理以后，这种管理格局在绝大多数省也没有被打破，各地勘局相对处于一个各自为战的状态。这个管理格局虽然在管理机构上重复，但在地勘局内部便于人财物等各种要素的统一调配、便于队伍结构和产业结构的统一调整、便于内部地勘队伍的统一管理。基于此，地勘单位改革也应以局为单元来进行，以队为基础、以现有产业为载体来推进。

（2）在职能归位的基础上对地勘单位进行事企分离。按照分类管理的要求，事业单位可以划分为三大类：第一类是行政管理类事业单位，经法律法规授权或委托，辅助行政机关直接从事行政管理和行政执法；第二类是经营类事业单位，以盈利为主要目的，直接从事生产经营和为市场提供中介服务；第三类是社会公益类事业单位，不以盈利为目的，承担公共事业发展职能，直接为社会提供公共服务。因此今后地勘单位改革的大体趋势将有三种方式。首先，行使政府职能的事业单位将向政府机关“靠齐”，如地勘局机关按照或参照机关公务员管理；其次，具备一定条件的、以生产经营为主的地勘单位应逐步转制为企业，实行企业的管理和运作机制，如各地质队；剩下的公益性和社会服务性地勘单位，仍可能保持“事业”身份，如地调院、环境监测院、地质学校等，以此对地勘单位进行职能归位。在此基础上，对拟转制为企业的地勘单位进行事企分离、分体运行，如职工身份管理、离退休人员管理、待岗职工管理、基地物业管理等事业职能，从企业剥离出来，由地勘局统一进行管理，条件成熟时实行社会化管理。

（3）坚持在政府主导下推进地勘单位改革。从我国改革开放三十多年的实践经验来看，不管是农村改革，还是城市改革、企业改革，其改革成败与否在很大程度上取决于政府的作为，地勘单位改革也不例外。地勘单位必须善于把改革的内在要求与政府的推动有机结合起来，变压力为动力、使动力变活力。只有政府主导，才可能出台相应的配套政策，才可能得到政府有关部门的支持，才可能将改革推行下去，也只有这样，地勘单位才可能感到有真正的外在压力。

4.2 地勘单位改革必须有政策支持

（1）真正落实属地化管理的有关配套政策。为推动国有地勘单位属地化管理和企业化改革，国务院先后下发了（1999）37号文、（2001）2号文、（2003）76号文和国发（2006）4号文，对国有地勘单位在住房、土地、税费、社会保障、基础设施建设及探矿权价款等方面都作出了明确规定和要求，但真正落实的并不多。因此，要推动地勘单位改革，必须制定和出台一些便于操作的配套性政策文件，真正落实国家的有关政策。

（2）实行矿业权有效配置政策。矿业权是国有地勘单位进入市场赖以生存和发展的基本条件。推进地勘单位改革，促进地勘单位可持续发展，应该以矿业权的有效配置为前置条件。经过改革开放，地勘单位虽然有一定程度的发展，但都是处于一种“打工”经济，主要以提供劳务和技术服务来维持经济的缓慢增长，其发展基础十分脆弱、发展后劲严重不足。只有通过矿业权的有效配置，才能使地勘单位形成勘查开发一体化的产业格局，形成可持续发展的产业基础。

（3）进一步落实财政有关政策。一是预算包干政策，属地化管理以后，各省（市、自治区）对国有地勘单位大多实行的是基数加增量的预算包干财政政策，这对地勘单位的发展是有很大的促进作用，地勘单位改革后各省、市、自治区也应维持这一政策，不要因地勘单位对外创收多了或改为企业了就减少财政预算，这样只能让地勘单位对改革望而却步；二是非税收入管理政策，目前，大多数省（市、自治区）都实行了非税收入“收支两条线”的财政管理体制改革，如对地勘单位也采取同一政策，就会带来许多不便和预算管理上的难题。这是由地质工作本身的特殊性和地勘行业的特殊性所决定的。

（4）健全社会保障制度。社会保障制度，是保证事业单位改革顺利成功的稳定器，同时，更是安置未聘人员、促进人才流动、加快单位转型的助推器。在事业单位全面完善养老保险、失业保险、医疗保险等，既可解除事业单位人员流动、转企的后顾之忧，也可以降低事业单位改革的成本。目前，我国各地在事业单位开展社会保障制度的进度不一致，有的已经实施了很长时间，有的甚至刚刚起步。因此，在地勘单位改革过程中，首先需要解决完善社会保障这一重大问题，对于改革中涉及到社会保障资金来源的，应由当地财政解决。

[1]范恒山.事业单位改革:国际经验与中国探索[M].北京:中国财政经济出版社,2004.

［2]赵立波.政事关系的理论阐释和现实治理[J].中国行政管理,2007(1)：17.

[3]王宏才.谈谈地勘单位事企分体运行应注意的几个问题[J].中国国土资源经济,2010,23(7):49-50.

[4]崔文夏.解放思想,改革创新,努力探索地勘单位改革发展的有效途径[A].中国地质矿产经济学会青年分会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2010:236.

F407.1

B

1672-6995(2011)06-0048-03

2011-01-07

朱堂华（1961—），男，湖北省武穴市人，贵州省地质矿产勘查开发局经济发展处处长，地矿经济研究员，主要研究方向：地勘产业经济、财务管理。