统筹城乡发展背景下的土地利用管理研究

■ 陈蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江苏苏信房地产评估咨询有限公司，南京 210018)

统筹城乡发展背景下的土地利用管理研究

■ 陈蓉蓉/黎德松/徐 惠

(江苏苏信房地产评估咨询有限公司，南京 210018)

统筹城乡发展是农村全面建设小康社会，实现我国经济社会全面发展的重要思路，而建立合理、有效的土地利用管理体系对于发展农村经济、缩小城乡差距有着重要意义。我国现行的土地利用管理存在着理念偏差、体制建设缺失与不足、土地管理制度不完善等诸多弊端，应本着实事求是、因地制宜统筹城乡发展的要求，加快土地管理体制改革，加大土地执法监督力度，改革农村土地所有权制度及土地征收征用补偿制度。

统筹城乡发展；土地利用管理；改进措施

全面建设小康社会是我国经济社会发展的重要目标，然而，目前我国广泛存在着城乡发展不平衡，城乡经济差距较大的问题，主要表现在农民收入低、农村经济社会面貌落后等方面。因此，统筹城乡社会发展，缩短城乡差距是全面建设小康社会的重要战略思想和途径。

土地是农业最重要的生产资料，土地问题是农业发展最基本的问题，而土地利用管理体系的合理与否显著影响着农业生产及农村经济社会发展水平，为此，建立合理有效的土地利用管理体系是全面发挥土地效益、增加农民收入、加快农村经济社会发展的根本，对缩小城乡差距，全面建设小康社会具有重要意义。然而，我国现行的土地利用管理体系老化、滞后，在统筹城乡发展，全面建设小康社会新要求下更难以发挥作用，因此，着力探索、研究在统筹城乡发展背景下高效、适用的土地利用管理体系意义重大。

1 合理的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要内容

简单地说，统筹城乡发展就是把城市和农村的经济社会发展作为整体统一规划，把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决[1]。究其本质，就是要更加注重农村的发展，逐步缩小城乡发展差距，实现在城市和乡村范围内统一筹划经济、文化、教育等各项社会经济事业。统筹城乡发展涉及内容广泛，牵扯变革体制众多，这其中，土地作为农业最重要的生产资料，其经济与社会的双重功能决定了建立完善、合理的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要基础。土地的经济功能促使土地作为重要的生产要素应当为农民带来经济利益最大化，然而，在目前为实现农村经济增长，统筹城乡管理的大背景下，现行土地利用管理体系存在诸多不适当之处，一方面，土地产权不明晰，农民对土地的使用权不完整，农民无法真正意义上承包、经营土地；另一方面，土地流转制度的不规范又导致土地被非法圈占、滥用等事件频频发生，侵害了农民利益；此外，土地本身应具有保证农民基本经济来源、提供农民就业，以及由此而派生的优化资源配置，维持社会稳定的社会功能等多种作用，这对于我国农业人口比例大，农业人口向非农人口转移比例低这一基本国情极为重要[2]，因此，建立完善、适合的土地利用管理体系是统筹城乡发展的重要基础，并具有极其重要的意义。

2 现行土地利用管理存在的问题及其原因分析

2.1 土地利用管理理念存在偏差

土地管理理念决定着土地管理的方式，科学的土地管理理念是实现土地资源合理利用并发挥最大效益的根本保证。然而，在城乡协调发展背景下，现行的土地管理理念存在诸多问题。首先，城乡用地管理理念差异较大，重城市轻农村的现象普遍存在。在城市，用地没有把握好企业用地门槛，以各种名目大量圈占土地，使得土地非农化的速度超过人口城镇化的速度，且存在圈占土地投入少甚至闲置现象，浪费了宝贵的土地资源[3]；而在农村，往往放任自流，农村建设无序混乱，不按照已有规划实施，或土地利用规划本身就存在不合理的地方。这种缺少民众基础，仅依靠单一政府决策，造成多数项目实施得不到民众认可和支持，更无法统筹协调城乡土地的共同发展。其次，土地利用管理缺乏科学专业化的理念，针对城乡用地矛盾，一方面土地规划制定与其理论科学联系不强，土地利用规划缺少前瞻性和动态性；另一方面，规划实施随意性很大，且不考虑城乡统筹发展的要求，导致土地规划整体设计片面，没有将城乡土地利用效益最大化，造成土地资源重复利用或遗弃。最后，土地利用过度注重经济效益，农用土地与城市土地的功能是不同的，应当按其自然属性有效区别，而现行管理理念忽视农用土地的环境效应和生态效应，对土地的过度开发使土地丧失了其原有的生态承载能力，导致诸多环境问题。

土地利用管理理念的滞后严重影响着土地利用管理水平的提高与管理方式的变革，在城乡统筹发展的背景下，现行理念更是无法保障充分发挥土地功用。目前，国外众多先进经验都表明，土地利用管理应当做到能够支持土地健康、多样、多产的开发利用，能够保证既满足当代又不影响后代对土地的需求，这种既满足城市用地的需求，又不破坏农用土地生产、生态效应的可持续发展理念应当始终贯穿于土地利用管理中。

2.2 土地利用管理体制建设的缺失与不足

自改革开放以来，我国不断推行土地管理体制改革，经过几十年的努力，我国已经形成了现行的五级土地管理体系，即中央政府设国土资源部、省级政府设国土资源厅、地级政府设市国土资源局、县区级政府设县级国土局、乡镇政府设乡镇国土管理所。但同时，地方土地管理部门隶属于地方政府，这种制度造成土地管理无法有效实现行业内以业务关系为主的“条条”的垂直管理体制，而主要实行的是“块块为主”的地方领导体制。统筹城乡发展的要求指出针对同一地区，应将城乡土地统一布局，通盘考虑，将城乡土地视为一个共同体从而达到满足经济建设，生态需求的要求，但目前这种“条块”结合，以“块块”为主的管理体制虽然对保护耕地、保证建设用地需求等有积极作用，但也极易造成地方政府为使利益最大化而出现土地利用不合理现象。此外，以“块块为主”的土地管理体制势必会阻碍土地市场的形成，离开了高效、健康的土地市场后实现土地资源的高效配置将十分困难，也无法达到统筹城乡协调发展的要求。因此，“块块为主”的领导体制只是一种经验管理体制，在这种非法治、非行业体系的管理环境下，上级政府放权或收权的自由度太大，往往会造成一放就乱和一收就死的不正常现象，这种局面难以体现土地作为基本生产资料的作用，更无法协调农用土地与城市土地的共同发展。

2.3 土地利用管理制度存在弊端

土地管理制度的完善是一个渐进的过程，现行土地管理制度针对统筹城乡协调发展有诸多障碍。一是土地征用制度存在不合理方面。现行征地行为多是政府行为，但却违背了农民的意愿。一些地方政府打着“国家建设用地”的旗号大量圈占农地，作为经营性用地。这种管理制度单方面的以利益取向配置土地资源，而并没有考虑这块土地应具有的其他方面的效应，更没有在城乡统筹发展背景下综合考虑其应具有的价值和作用，极易造成土地资源浪费并产生土地纠纷[4]。二是土地管理法制建设落后，土地执法监察责任制、土地非法案件问责制方面执法不严，违法不究，推诿、拖延情况不断。多年来，我国在土地管理法制方面不断探索、改进，并不断完善，但仍存在诸多弊端甚至成为城乡协调发展的重大障碍，土地利用管理法制表现在土地所有权界定。首先，有关法律规定农村土地的所有权归集体所有，然而，相关法律法规都没有明确的指出“集体”的代表是谁，所有权主体的不明确必然导致土地资产化运作缺乏责任主体，从而禁锢了农民和农村的发展。其二，土地管理法规对于土地征收概念模糊，有关规定指出，国家为了公共利益，可以依法对土地实行征收或征用并依法给予补偿，然而，公共利益界定困难的问题导致诸多项目都可借“公共利益”为由频频上马，而真正关乎公共利益的项目却又乏善可陈；其三，补偿标准过低或补偿不到位现象广泛存在，尤其表现在土地征用补偿标准制定得太低，从法律角度上根本无法保护农民利益，而农民也因无法可依而造成其利益难以保障[5]。土地管理法制的缺失并不会直接表现在城乡土地利用上的不合理，但法律作为社会管理的重要手段，且制定与实施会深刻影响社会发展进程，因此，土地管理法制的不完善造成土地资源浪费、土地所有者权益受到侵害、土地效用不能最大发挥，这些问题的存在必定间接影响到城乡土地良性发展，进而减缓城乡协调发展的步伐。

3 改革农村土地利用管理制度的主要对策

城乡发展失衡是历史遗留问题，同时也是现今我国社会、经济建设与全面发展的重大制约，因城乡发展不平衡带来的问题已日益凸显。为缓解城乡发展困境，加快农村发展，建立合理、有效的土地利用管理制度是统筹城乡发展的重要保障，而统筹城乡发展必须从观念上突破，从体制上改进现有土地利用管理模式。总体来讲，建立合理的土地利用管理制度必须从以下方面推进：

3.1 实事求是，因地制宜，统筹城乡土地发展

编制城乡各类规划，应重点考虑城乡土地所具有的不同特点，土地规划编制与实施应最大化地发挥城乡土地功能，做到以实际用地需要为重点，杜绝搞形象工程。针对农村土地投资往往存在历时长，近期收益不明显等问题，但绝不能以此作为减缓农村发展的理由，应当采取城市用地收入反补农业用地等办法，统筹城乡发展，针对城乡编制相应规划，并制定政策措施保证各项用地按规划有效实施。

3.2 加快土地利用管理体制改革，加大土地执法监督力度

针对我国现行土地利用管理体制的弊端，一些学者也提出了不同的管理体制模式。有人建议实行土地管理部门和人民政府双重领导，也有人提出地方各级土地管理部门应实行行业垂直领导的管理体制。双重领导将不可避免地存在冲突，对于政府的土地违法行为也不能有效制约，种种缺陷仍然存在。笔者认为垂直领导的管理体制应是目前行之有效的应对措施，行业内管理者对辖区土地资源的认识准确，全面，对于城乡土地的类型、特点、功用有完整的认识和了解，采用垂直领导体制可以最大化地发挥城乡不同土地资源的价值，从而满足统筹城乡发展的要求，这势必更有利于我国土地资源的合理高效利用。

3.3 改革农村的土地所有权制度和改革土地征收征用补偿制度

改革农村的土地所有权制度，首先要完善农村土地集体所有制权限，将价值形态的土地产权以股份的形式落实给农户，使“集体”有其真正意义上的代表，并从法律上赋予农户物权性质的土地承包权，使土地的使用权长期归属于承包农户，确保农户在承包期内可依法自愿有偿转让、出租、抵押、入股、继承土地承包权。第二，健全土地征收征用法律法规，严格区分公共利益用地和一般经营性项目用地。在土地交易过程中，让农民充分发挥其主体作用，保证农民的利益不受侵害。完善补偿机制，提高补偿标准，丰富征地补偿方法，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。农民依法拥有一定的土地权利可以极大地调动农民生产积极性，有利于发挥农业土地资源效应，而同时农业补偿制度的有效建立也更加有利于公平，这两方面有助于保护农民的经济利益，缩小城乡收入差距，保证社会稳定，从而有效保障城乡统一协调发展。

[1]王伟健.统筹城乡破解“三农”[N]．人民日报, 2003-03-19（1）.

[2]张丽艳.统筹城乡发展与完善农村土地流转制度的思考[J]．辽宁工程技术大学学报(社会科学版), 2006,8(6):605-607.

[3]郑伟元.统筹城乡土地利用的初步研究[J]．中国土地科学,2008,22(6):4-10.

[4]颜华.我国统筹城乡发展问题研究[D]．哈尔滨:东北农业大学经济管理学院,2005:23-26.

[5]唐细宗.我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考[J]．经济与社会发展,2009（2）:108-111.

[6]刘国臻.论我国土地管理机制改革方略[J]．南方经济,2003(8):17-20.

[7]陈多长.中国现行土地管理体制：制度缺陷与改革思路[J]．特区经济,2004(8):28-30.

[8]张立艳.建国以来城乡关系演变的历史考察与现实思考[D]．长春:东北师范大学,2005:18-20.

F407301.2

C

1672-6995(2011)01-0041-03

2010-09-02

陈蓉蓉(1983- )，女，江苏省盐城市人，工学硕士，主要从事土地开发、土地整理、土地复垦、土地规划等相关工作。