新时期提高土地利用节约集约水平的几点建议

■ 申 娜

（大连市国土资源发展研究中心， 辽宁 大连 116001）

土地是民生之本，发展之基，土地的不可再生性，决定了保护土地、促进土地的节约集约利用对保障国家粮食安全、维护社会和谐稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展都具有十分重要的意义。近年来，随着经济社会的发展，各行业用地需求与日俱增，但与此同时，国家的土地调控政策却是紧而又紧，这就使得原本就十分尖锐的矛盾更加突出。在此形势下，如何化解土地供应“瓶颈”制约，提高土地利用的节约集约水平，成为当前最迫切需要思考和解决的问题之一。

1 节约集约用地的概念与内涵

1.1 节约集约用地的概念

节约用地是指建设项目要科学合理地用地，千方百计不占或少占耕地。它是一个微观概念，针对具体项目，通过一些具体的规范、技术指标来保证实现。

集约用地是指在兼顾环境效益和社会效益的前提下，通过增加对土地的投入，达到提高土地的利用效率、增加经济效益、节约用地目的的一种土地利用方式。

土地的节约、集约利用，最关键的就是要对土地资源进行集约经营。土地集约经营最早是对农业土地利用的研究，是李嘉图等古典经济学家在地租理论中首先提出的[1]。所谓农业土地集约经营，是指在一定面积的土地上，多投放活劳动和物化劳动，以提高土地单产即提高土地生产率。农业上集约经营分为三种类型：资本集约型、劳动集约型和技术集约型。英国经济学家马歇尔提出的土地报酬递减理论是最直接研究土地合理集约度的经典理论。土地报酬递减规律适用于各行业中为了生产和生活而对土地的利用，显然该规律所阐述的就是土地合理投入问题，研究的是土地的合理集约度。

1.2 土地集约利用的内涵

2007年中国土地学会学术年会与会专家对土地集约利用的内涵达成了以下几点共识：一是土地具有多种功能，土地集约利用是一个追求多目标的过程，不能单方面追求经济上的投入产出比；二是土地集约利用是一个整合集约的过程，是一个政府控制与市场调节相互配合、共同作用的过程；三是土地集约利用是一个动态的过程，不同区域、不同类型、不同经济发展水平的土地实现其土地集约利用的途径不同。笔者综合上述及前人的一些观点，把土地集约利用的内涵归结为：通过增加存量土地的投入，改善土地的经营和管理，使土地利用的综合效益和土地利用的效率不断得到提高，实现合理的用地布局、优化的产业结构、良好的生态环境。集约利用土地的科学内涵[2]，不是在寻找最高的土地利用强度，而是要寻找最优集约度或最佳集约度，即如何使土地的经济效益与环境效益和社会效益都能够同时得到提高[3]。单纯地为了高密度和高强度进行见缝插针地开发建设，那样就会带来很多环境问题和社会问题，这样是不经济的，也不能说是集约的。

2 当前土地利用方面存在的主要问题

国土资源部公布的《2008年度全国土地变更调查结果》显示，截至2008年12月31日，全国耕地面积为18.2574亿亩，比上一年度减少29万亩。全国农用地98.53亿亩，建设用地 4.96亿亩，未利用地39.11亿亩。在2008年度新增建设用地548.2万亩中，建设占用农用地466.8万亩，其中占用耕地287.4万亩。2008年度全国建设用地当中半数为存量土地，此次调查结果仍显示出，中国耕地总量不断减少，建设占用耕地数量上涨，中国用地形势依然十分严峻。

2.1 用地结构不够合理，工业用地较为粗放

一些地区城市用地规模扩张过快，城镇内部土地利用结构不合理,城市公用设施、公共建筑的建设规模也较大。部分地区工业用地的土地利用效率不高，容积率较低[4]，一、二层厂房普遍存在，厂区内绿地比例偏大。在工业园区建设过程中，设立门槛太低，曾一度出现了在县（市）、乡镇、村都设立园区，称得上是“遍地开花”，还存在园区规划面积贪大求洋，不切实际等诸多问题。

2.2 土地供需矛盾突出，招商引资中对土地利用状况不够重视

现在，随着各地经济迅速发展，各行业用地需求与日俱增，土地后备资源已经严重不足，建设用地的存量空间已十分有限。部分地区为达到招商引资目标任务，将土地作为招商引资的优惠条件，部分土地服从项目、服从外商，存在“只要招商引资进来，完成考核目标就好”的思想，并对用地单位的后续开发缺少约束，导致了一部分用地单位的投机行为，土地利用效率很低，土地浪费现象较多。

2.3 农村土地利用率低

虽然不少乡镇都制定了村庄规划，但现实中一些地方不按规划实施，农民占地建房存在盲目性和随意性，有的农民弃旧建新，有的未办建房手续就建，村庄里房子朝向不一，导致整个村庄是“满眼新屋却见不到新村”[5]。农民建房布局散乱，客观上不利于农村经济发展，浪费土地资源现象严重。另外，占用耕地建房、“一户多宅”的现象也没有得到完全控制[4]。

2.4 土地利用规划缺乏对土地利用的控制

有些地区土地利用规划执行不严，缺乏公众的参与监督机制，缺乏对土地利用的控制和管理；部分地区编制的土地利用总体规划与城市建设、交通、林业、水利等部门的专项规划衔接不紧密，不能很好地控制和引导用地，造成了土地资源的严重浪费。

2.5 监管机制不完善，执法力度不够

目前，制约粗放用地、鼓励节约集约用地的法律法规相对滞后，有些地区对节约集约用地的责任机制和考核机制还没有建立，相关的配套政策措施不够完善，建设用地批前、批中、批后的全程跟踪监督还不够。对空置、闲置土地的查处力度不够大，对各种违法违规用地查处力度不够到位, 对闲置浪费土地行为，习惯于大事化小、小事化了，影响了节约集约利用土地的实际效果。全社会“节约集约用地光荣、粗放浪费土地可耻”的氛围尚未真正形成。

3 促进土地节约集约利用的措施

3.1 实行“有保有压、从严从紧”的土地供应政策

从严控制城乡建设占用耕地，限制城镇用地规模的盲目扩张；采取疏堵并举的方针，严控城市公用设施、公共建筑建设规模；严格执行工业和经营性用地“招、拍、挂”制度，进一步健全工业用地竞价机制，适度提高工业园区进园项目的准入门槛，原则上禁止在园区外新建企业。对开发区（园区）内道路等基础设施要统一规划、分步实施，制止盲目投资和低水平重复建设，不断提升土地利用效率和效益。认真落实基本农田保护“五不准”规定，严格控制各类建设占用基本农田和耕地。同时要发挥政府的计划调控作用，确保在建项目、重点项目、民生项目用地，特别是要优先保障战略性新兴产业和低碳产业用地需求。

3.2 多渠道保障土地资源有效供给

一是加大闲置土地的清理，认真细致地对辖区内土地利用现状进行认真地调查摸底，对企业旧厂房改造利用情况，土地批而未供、供而未用、用而不足的项目等进行全面清理，采取收取闲置费、等价置换、协议或无偿收回等方式予以处置，对闲置达2年以上的项目用地要坚决予以收回。启动土地收购储备制度，对当地政府所在地的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地进行重点收购。二是鼓励利用存量土地。凡利用城镇存量土地进行开发建设的，政府可根据本地实际，制订减免城市基础设施建设配套费等鼓励政策。鼓励增资扩建，并给予税收方面的优惠。三是积极从项目入手“赚”增量。从招商源头入手，变饥不择食的“招商引资”为资源节约型的“招商选资”，引进占地少、技术含量高、污染少、附加值高的产业和项目，以科技含量提高土地的投入产出率，实现土地资源利用效益的最大化。

3.3 加大农村土地开发整理力度

在土地资源越来越紧缺的情况下，过去那种着眼于新占地的用地观念，现在要转变到存量挖潜上。对布局分散的农村居民点，要通过合理规划，引导农民“出村进城”，发展小城镇、中心村，迁村并点、建设农民多层住宅、整理“空心村”、退宅还田，可以腾出很多土地[7]。将农村分散零落的耕地进行开发整理，把耕地连成片，建设高标准农田，发展效益农业。同时在土地开发整理方向上要适应建设社会主义新农村的要求，要向粮食生产区倾斜，向基本农田保护区倾斜，向土地开发整理重大工程倾斜[6]。还要加强对废弃地进行开发整理利用。对从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设破坏的废弃地，兴建水利、修筑铁路公路、建筑取土等废弃地进行开发整理利用。对大量的灾毁地、撂荒地、工矿建设 废弃地、废弃宅基地等及时进行科学整治、复垦，重新利用。

3.4 科学编制土地利用总体规划

重视土地利用总体规划的编制与完善工作，努力提高规划的前瞻性与可操作性，切实发挥土地利用总体规划的整体调控功能。各类与土地利用相关的专项规划（如城市规划、集镇规划、交通、水利规划等），凡与土地利用规划相抵触的都必须依据土地利用总体规划进行相应地调整或修订[7]。切实维护土地利用总体规划的权威性和严肃性，严格监督建设用地项目规划预审和审批关，对不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地，从源头上阻断浪费土地行为的发生。同时应改变土地利用规划只在土地表面上进行规划的传统观念，应将目光投向土地立体空间上，促使土地使用向“空中”和“地下”发展，深化土地节约和集约利用[6]。对用地单位利用自有土地建设地下空间作为地上建筑配套或附属设施的，可以考虑划拨方式使用；对利用地下空间从事经营性活动、销售或转让应依法有偿使用的，可以考虑出让金减半收取。

3.5 推行节约集约用地的考核和监管制度

一是建立集约用地工作年度考核制度。将国土资源保护和节约集约用地情况列为每年政府年终综合考评的重要内容，作为评先创优的前提条件，对违法用地、土地闲置浪费严重以及单位面积产出GDP、税收低于平均水平的实行“一票否决”。二是健全监管和执法管理机制。建立政府主导、部门联动、齐抓共管的监管和执法监察机制，通过国土、纪检、监察、建设、规划、公安、工商等相关部门定期开展用地情况的执法检查，形成多部门联动、互相协调、共同推进的执法机制，加强对建设用地审批后的跟踪管理，确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的要求用地。同时，加大国土资源执法管理的公众参与度，逐渐形成政府主导、部门监督、公众参与的土地执法监管新机制。三是建立完善的激励机制。要对节约集约用地的地方、单位和个人进行大力宣传和表彰，而且在用地政策上给予倾斜；对粗放、浪费土地的地方、单位和个人给予曝光,给予经济上的处罚，甚至限制其用地或收回用地，在全社会营造出节约集约用地的氛围，逐步提升全民节约集约用地的意识。

[1]陶志红.城市土地集约利用几个基本问题的探讨[J].中国土地科学,2000(5):1-5.

[2]曹建海.我国土地节约集约利用的基本思路[J].中国土地,2005(10):19-21.

[3]王静,邵晓梅.土地节约集约利用技术方法研究：现状、问题与趋势[J].地理科学进展,2008(3):68-74.

[4]徐青青,祖益康.新形势下土地节约集约利用几点思考与建议[EB/OL].(2009-2-24)[2011-8-4] http://www.shmlr.gov.cn/tdxh/xsjl/200902/1729.html.

[5]黄继辉,张绍良,候湖平，等.城市土地节约利用与集约利用概念辨析[J].国土资源导刊,2006(6):17-19.

[6]张颖,王群,王万茂.关于土地节约和集约利用问题的思考[J].广东土地科学,2007(3):4-9.

[7]梁宇哲.土地利用规划与节约集约用地[J].广东土地科学,2009(1):13-16.