广西玉林创新土地管理政策分析

■ 黄 洁/张慧君/高 兵

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

1 玉林市基本概况

广西壮族自治区玉林市地处广西东南部，毗邻粤港澳，面向东南亚，背靠大西南，南接北部湾，经济腹地广阔，是广西北部湾经济区“4+2”城市。玉林市总面积12838平方公里，总人口641万人，是广西重要的粮食、水果、禽畜生产基地。玉林市境内山地、丘陵、谷地、台地、平原相交错，尤以丘陵台地分布较为广泛。平原盆地占全市面积17.4%，丘陵占49.4%，山地占33%。其中，耕地面积19.02万公顷，宜林果地27.8万公顷，牧草地10.33万公顷。

玉林市土地利用率很高，存量土地较少，用地形势严峻。作为广西城乡建设用地增减挂钩试点地区，玉林以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，安排各类支农项目的涉农资金，整合农村集体建设用地资源，集中力量统一对农村田、水、路、林、村、房等采取综合整治措施，逐步改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，走出了一条创新用活土地整治政策的路子。

2 玉林探索土地管理政策的做法与特点

2.1 城乡一体化土地综合整治

为了指导城乡一体化土地综合整治项目，玉林市分别出台了7个政策性文件，对土地综合整治项目从申报到实施的各个环节都做了明确的规定，并且制定了“三个一百万” 目标，即：100万农民得以向城镇或中心村集中，100万亩基本农田得以实施整理，100个新型农民社区得以建立。目前，玉林市的土地综合整治工作已经选定6镇7村作为试点。其中一个项目点已经开工建设，其它项目点已进入调查摸底阶段。

通过调研分析，玉林市的土地综合整治工作具有以下特点：

2.1.1 探索两种模式

(1)“整片整镇规划，整村推进，分步实施”模式。就是将各村宅基地进行整合，将挂钩的建新区统一规划为农民集中居住区、产业用地区和经营性用地区，引进投资建设公司，实行市场化运作。通过实施增减挂钩实现的土地收益全部用于建设农民新区、公共设施配套和产业配套，实现项目区内耕地平衡、资金平衡。该模式主要适用位于镇政府驻地以及工业园区、旅游景区附近的村庄。

(2)“整镇规划，拆院并院，分步实施”模式。就是指科学设置中心村，对各村宅基地进行整合，将节余的挂钩指标在全市范围内统一调配、有偿使用。除安置地块外，凡使用挂钩指标的其他建设项目用地，出让所得土地收入全额纳入挂钩项目区资金专户。此项收益与土地整理项目资金和其他涉农资金共同作为农民新区和产业配套区建设的资金来源。该模式主要适用于地理位置相对偏远的乡村。

两种模式都是以农村建设用地指标的减少换取城镇建设用地指标的增加，不同处在于，第二种模式不再把挂钩指标的调配局限于项目区内，而是在全市范围内置换指标，范围跨度更大，受地理位置的制约性更小。

2.1.2 统筹“三规合一”

玉林市要求在编制土地综合整治专项规划和项目区城乡建设用地增减挂钩实施规划的同时必须要与“土地利用总体规划”和“城市（镇、乡）建设总体规划”相符合，实现“三规合一”。项目区建新地块不符合土地利用总体规划的，必须编制土地利用总体规划调整方案，按规定程序上报审批。各级政府在修编土地利用总体规划时，对列入土地综合整治专项规划的项目，要优先安排、做好衔接；同时适当安排基本农田补划区，作为不可预见的项目调整使用。

2.1.3 探索双层面试点

在全面调查摸底的基础上，依据县、市、区土地综合整治专项规划，选择城乡一体化土地综合整治试点。各县、市、区选择试点时，要求选择村民有意愿、村委班子强、乡镇政府有积极性、资源有潜力、整治规模有代表性、与有关涉农工程相结合、建设资金有保障的行政村。首批试点区域分为两个层面推进，一是作为自治区重点项目推进，一是作为市重点项目推进。作为自治区重点推进的项目区与作为市重点推进的项目区同时开展工作。

2.1.4 项目实施重视补偿

使用通过城乡建设用地增减挂钩方式取得的集体建设用地的，必须按征收集体土地的标准予以补偿。涉及使用耕地的，给予原集体经济组织被使用耕地总面积8%的留置地，用于发展第二、三产业，收益归农民集体所有。拆旧区整理复垦后增加的农用地归原集体经济组织所有，可由集体经济组织统一经营，收益归农民集体所有。

对于异地重建的项目，玉林出台了住宅异地重建补助办法，包括宅基地还耕补助、房屋拆除补助、集中居住搬迁奖励。对于非集中居住安置的农民，即不愿参与异地重建集中居住，但同意拆除原有房屋和宅基地、空闲建设用地并复耕的农户，可选择货币补偿，包括宅基地还耕补偿、房屋拆除补偿。

2.2 农业合作试验区农业产业化项目用地“只征不转”

海峡两岸(广西玉林)农业合作试验区(以下简称试验区)将现代农业、优势产业，推进农业产业化作为发展重点。但是试验区面临着农业产业化项目用地难以解决的问题。目前，土地流转的主要形式是租地和土地入股。这两种土地流转模式，随着试验区的不断发展出现了很多制约因素。

租地中存在的问题：租地主要有两种方式，一是由台商自己租赁农民土地。二是由试验区管委租赁农民土地后，转租给台商。但是在租地过程中也存在一些难题：①农民思想不统一，不愿意租地，影响土地的规模整理和成片经营；②租地期间出现农民坐地起价或中途反悔的现象，造成用地极不稳定，导致台商不敢放手投资；③土地租用后，台商企业都要对土地进行整理,经过规模整理后的土地，由于原界线丢失，在权属上难以分清，极易造成农民土地权属纠纷，影响社会稳定。由于上述原因导致试验区的租地工作一度搁浅，台商只能零星租地，形成不了规模经营，一批台资农业产业化项目因落实不了规模用地而无法落户。

土地入股存在的问题：农业是高风险低收益产业。农民以土地入股，要担当一定的风险，一旦由于公司经营不善出现其他资产不足以清偿时,就必须动用股权，那么农民土地承包经营权就有可能易主，农民可能失去土地，最终引发投资商和农民的利益纠纷。因此，在没有看到效益的情况下,多数农民出于经营风险的考虑,不愿意以土地入股。

针对上述问题，玉林市为了解决试验区用地难题，探索对农民土地进行只征收、不转用的模式，即将农民集体土地征收为国有，但不改变土地用途，将征收后的国有农用地，统一由试验区转租给台商企业用于现代农业开发，使试验区的农业产业化项目用地切实得到保障，有助于大面积的土地整理和规模经营，增强用地的稳定性，提高台商在玉林投资的信心。

3 存在的主要问题

3.1 项目区经济基础弱，资金筹集难度加大

土地综合整治项目需要各类资金的支持，尤其需要向金融部门融资贷款、大力引入社会资金，在经济基础薄弱的一些地区，融资的压力很大。

3.2 拆旧复垦后耕地的质量问题

部分拆旧区由于所处的位置不利，拆旧后整理复垦为耕地的质量和数量可能达不到建新占用耕地的标准，有些甚至不能复垦为耕地。

3.3 农民的思想工作与生活保障问题

部分农户对增减挂钩工作不理解，其观念还局限于城镇规划区内的旧村改造，习惯于被动地接受政府和开发商的拆迁，对村庄合并、土地增加挂钩等新生事物不了解，对这项工作积极性不高，甚至出现抵触心理。

农民的安置和生活保障是征地中的重点问题，往往是影响征地的主要原因。土地作为经济萧条时期解决农民就业的“蓄水池”，具有很强的抗风险能力。而一旦农民失去了土地，抗风险的能力也将大大减弱，势必影响社会稳定。

4 对策建议

4.1 充分做好试点前期准备工作

建议推行土地综合整治试点工作之前，组织专家组对区域内城乡经济发展现状、基础条件、存在问题和有利条件进行深入调查，开展前期调研工作，进行试点土地综合整治的可行性论证，为开展试点工作做好充分的准备和安排。

探索设立投融资建设公司，实行全面风险控制管理。确保项目建设投融资平衡，及时进行投融资风险评估，制定贷款资金“借、用、换”的具体方案。

4.2 规划与监管并行

建议一方面加强政府统一规划论证，严格执行土地综合整治专项规划中建设用地指标增减挂钩，同时在修编土地利用总体规划时，适当安排基本农田补划区,作为不可预见的项目调整使用。另一方面加强耕地保护制度的落实，严格监管复垦耕地的数量和质量，加强验收跟踪，在项目验收过程中组织专家组对复垦耕地的数量和质量进行验收，制定耕地质量验收标准，确保复垦耕地的质量，并对新增耕地严格加以保护，不断提高质量。

4.3 加强宣传，提高农民的积极性

以城乡建设用地增减挂钩推进村庄改造,必须充分发挥村集体和农民的积极性，使其主动参与。但是，政府对此应加强宣传引导，树立好本地的成功典型，加以宣传和推广，不断提高农民的接受度，调动广大农民的积极性。同时，应该充分尊重农民的意愿，必须以农民自愿为基础，特别是对村庄合并、兼并、拆迁等涉及村民利益的大事，应及时召开村民大会或村民代表大会，广泛征求农民的意见。在未通过前，不得强并、强拆或强建，切实维护农民的合法权益。

4.4 探索多途径解决“三农”问题

以城带乡，以工促农，不但要保障农民的生活水平不降低，还要提高生活质量，让农民享受城镇的基础设施、社会保障、公共服务。建议在形成农业产业化的同时应制定被征地农民的社会保障办法以解决被征地农民养老、医疗、最低生活保障等问题，从根本上解决失地农民的基本生活和长远生计问题，并且进一步探索从指标落地区出让土地纯收益中提取一定比例给让渡区农民作为补偿的机制。从征地补偿、安置、就业、社保等多方面，采取综合措施解决被征地农民生产生活的问题。

[1]广西壮族自治区统计局.广西统计年鉴2009[M].北京:中国统计出版社,2009.

[2]沈北海.泛北部湾区域合作研究：中国—东盟“一轴两翼”新格局[M].南宁:广西人民出版社,2007.

[3]钟坚.中国经济特区发展报告2009[M].北京:社会科学文献出版社,2009.

[4]中共广西壮族自治区党委宣传部.泛北部湾经济合作读本[M].南宁:广西师范大学出版社,2007.