矿山环境影响评价法律制度评析

■ 黄 霞/齐 冉

（中国地质大学(武汉),湖北 武汉430074）

矿山环境影响评价法律制度评析

■ 黄 霞/齐 冉

（中国地质大学(武汉),湖北 武汉430074）

矿山环境影响评价制度是矿产资源开采规划和项目实施对环境可能造成的影响进行分析、预测和评估的法律制度。该制度有其自身的特点，同时在运行中存在诸多问题，需要从发挥全阶段预测作用、加强综合性技术指导、公众参与渗透到矿山环评的全过程三个方面对该制度加以完善，为我国矿山环境影响评价工作提供保障。

矿山环境；环境影响评价；法律制度

我国矿产资源丰富，矿业在社会经济发展中占有重要地位。但由于长期以来的不合理开发造成了矿山环境破坏。因此，必须研究矿业开发对环境的影响，提出预测、防范的对策，而合理开展矿山环境影响评价工作是保护矿山环境的有效途径，且需要法律制度作为保障。

1 矿山环境影响评价的特点

《中华人民共和国环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。它是对建设项目、开发计划及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计。而矿山环境影响评价属于工业建设项目和工业开发区的环境影响评价，它是对煤炭、金属、非金属、石油、天然气等矿产资源开采规划和项目实施对环境可能造成的影响进行分析、预测和评估的法律制度。目的在于预防或减轻在矿山规划、设计和开发活动中的不良环境影响，提出治理对策和措施，促进经济效益、社会效益和环境效益的协调统一以及矿产资源的可持续发展。

矿山环境影响评价有其自身特点。首先，矿山开采的环境影响评价，不仅包括对单个建设项目的污染评价，也包括对由于项目建设活动引发的地面塌陷、滑坡、泥石流等地质灾害的发生和矿山生态系统的稳定性和系统性破坏程度进行的区域性生态影响评价。其次，由于每座矿山矿种、开采方式、开采历史、开采规模不同，对矿山环境影响类型和程度也有差异，从而带来了矿山环境影响评价的复杂性。矿山开采和作业的过程将产生一些间接的、潜在的、不确定的环境问题，这些环境问题使矿山环境影响评价必须强调对环境的累积和风险性评价。

2 我国矿山环境影响评价的法律依据

我国在 1979年颁布的《环境保护法(试行)》中正式提出建立环境影响评价制度。此后又在各单行环境法律、法规中得到体现，如《环境保护法》、《环境影响评价法》、《规划环境影响评价条例》、《专项规划环境影响报告书审查办法》、《环境影响评价审查专家库管理办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等。尤其是2003年9月1日施行的《环境影响评价法》，标志着我国环境影响评价制度进入了一个新的发展阶段。它对环境影响评价作了系统、完整的规定，对该制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等都作出了规定。但《环境影响评价法》中规定的环境影响评价制度并不能完全适应矿山环境的特殊要求，环评过程中涉及的技术要求和制度运用的内容、范围以及程序也不能全面覆盖矿山环境影响评价的主要内容。所以，我国在《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿山地质环境保护条例》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等有关矿产资源法律法规中也对矿山环境影响评价的程序和内容作出了规定，其中《矿产资源开采登记管理办法》规定:“采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交的资料就包括矿产资源开发利用方案和开采矿产资源的环境影响评价书”。从本条中可以看出矿山环境影响评价应有别于《环境影响评价法》中规定的环境影响评价，针对性强的法律规定使矿山环境影响评价更具有可操作性。各省、自治区、直辖市依据国家法律法规，结合本地区的实际情况，在环境影响评价以及矿产资源开发利用及矿山环境保护与恢复治理的制度建设方面也做出了努力。

总体上说，我国矿山环境影响评价制度有一定的法律基础，但法律体系尚未完全形成，其主要规定多散落在环境影响评价单行法和矿产资源有关法律法规中。这些法律法规贯穿于我国法律体系的不同层级中，为制度的适用以及今后的专项立法工作打下了坚实的基础。

3 矿山环境影响评价制度运行中存在的问题

目前，矿山环境影响评价通过环境调查与监测，按照国家现行的环境质量指标和标准，确定污染区、污染因子，对矿山开发造成的环境影响作出评价，提出防治与保护措施，为环境规划和整治提供科学依据。随着矿山环境影响评价制度的发展，我国逐渐重视矿山环境影响评价的实践。例如，平煤集团从煤矿区开发的地质特征出发，根据采煤技术特点，提出了煤矿区域环境影响评价原则和基本内容，应用有限单元法预测地表形态变化，并就可能引发的次生地质灾害进行环境影响评价。虽然矿山环境影响评价在实践中取得了一定的成绩，但在运行过程中还存在许多问题。

3.1 预测评价作用不明显

矿山环境影响预测评价是对矿山的开采活动可能对环境产生的影响进行分析和评价，并提出减少这些影响的对策和措施。然而传统的评价方法一方面根据各监测点的数据来评价，反映的是局部区域的污染状况，不能真实地反映污染物的空间分布状况；另一方面只是静态地对各个阶段的环境质量进行评价，没有实现动态跟踪预测评价，预测结果有一定的局限性，因而对矿山环境保护缺少战略上的指导意义。在矿山生产引入市场机制后，各个环节将随市场不断变化，动态评价的缺失造成后果的严重性不言而喻。预测和防范是环境影响评价制度的重要部分，但矿山环境影响评价没有充分发挥其预测评价的功能，造成实践中矿山企业无法通过具体的法律程序加强事前防范措施，导致矿山项目在建设过程中或建成后环境问题凸显。

3.2 缺乏综合性技术指导

综合性技术指导的缺乏表现在以下三个方面：第一，矿产资源的开发利用是一个系统的项目工程，其中包含大量的专业技术和行业标准，有些晦涩难懂、有些缺乏可操作性；第二，环评工作的前提是对整个矿山的生产工艺进行系统的研究，了解造成环境污染和破坏的主要原因，但由于环评单位与设计单位之间缺少协调，环评单位难以得到可靠的矿山环境资料，致使这一工作不能顺利进行；第三，矿山环境影响评价仅注重分析单个项目，忽视了由多个项目叠加、共同作用所引起的综合环境变化所要进行的区域环境影响评价。这样就存在评价重点不突出、内容不完善或评价方法不够科学等问题。

3.3 公众参与不完整

矿山开采项目破坏性大、周期性长、污染面广，矿业开采所产生的污染问题对矿区和周边人居环境的影响严重，因此更需要公众尤其是矿区周围居民参与到矿山环境影响评价中来。但由于公众参与环保意识薄弱，公众参与环境影响评价的法律责任不明确，环保社会团体不能发挥其作用，作为司法保障的公益诉讼制度尚未建立，矿山环境影响评价的公众参与只停留在表面。现阶段矿山环评公众参与的形式大多是网上公示和举行听证会，而且这些也只是流于形式，实质内容较少，很少有公众的实地考察。

4 矿山环境影响评价制度的完善

4.1 发挥全过程动态预测作用

依据“预防为主、防治结合”原则，发挥矿山环境影响评价制度的动态预测作用是关键。由于矿山生产时会破坏土地，冶炼时废弃物污染大气、水体，甚至引发次生灾害，因此这里的动态预测要贯穿到矿山开发、生产、恢复治理的各个阶段。这样可以预防规划和开采项目实施后对环境造成不良影响，从源头上消除环境污染和生态破坏。另外，市场经济使矿山开采的各个环节随着矿产品的消费价格、开采方法等市场因素发生变化，其对环境的影响程度也随之变化。要真正发挥环境影响评价的作用，必须实现动态预测评价，以适应市场经济的发展。因此，充分发挥矿山环境影响评价制度的全过程动态预测作用对防止矿山环境污染和生态破坏有着重要而深远的意义。

4.2 加强综合性技术指导

矿山开采对环境的破坏是不可避免的，关键是如何采取有效措施，减轻环境的破坏程度，以最小的环境破坏换取最大的经济效益。因此，矿山环境影响评价的最终目的就是向矿山企业提出有效的、可操作的环评措施，促进环境、经济和社会的协调发展。加强矿山环境影响评价的技术指导尤为必要。首先，建议政府主管部门制定《关于矿业项目环境影响评价报告编写指南》，对有关术语进行解释，并规范环评报告的内容与形式。其次，加强环评单位和设计单位的沟通，对环评单位的知情权和设计单位商业秘密保护权用法律的形式加以限制，并追究其相应的法律责任。最后，要将矿山工程技术引入矿山环境影响评价制度中来，使法律制度定量化、提高评价报告的专业技术程度。

4.3 公众参与全过程

《环境影响评价公众参与暂行办法》是环保领域第一部有关公众参与的法规，不仅明确了公众参与环境影响评价的权利，而且规定了参与环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。矿业项目不仅对自然环境要素产生影响和破坏，而且也给公众带来直接的影响，这就要求企业做好与矿区周围有利害关系的群众、单位的沟通协商工作，调动各方面的积极因素，有效地保护矿山环境。参与的形式可以通过举行论证会、听证会、座谈会、现场考察、专家走访等，了解公众对矿山环境影响报告书草案的意见。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境保护的水平。

5 结语

矿山环境影响评价虽然可适用于矿山环境保护和环境影响评价方面的法律法规，但矿山环境影响评价还没有出现专门的立法，这成为制度建设的瓶颈所在。“源头控制、事前防范”是矿山环保工作容易被忽视的重要环节，完善矿山环境保护法律制度应当充分发挥环境影响评价的积极作用，明确其在整个制度体系中的地位。矿山环境影响评价制度的实施有助于预防因规划实施后或因矿山开采对环境造成的不良影响，更有助于促进经济、社会和环境的协调发展。所以，矿山环境影响评价制度将会从源头防止环境污染和生态破坏。

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F407.1；TD8

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1672-6995(2011)01-0032-03

2010-07-16

黄霞（1964—），女，湖北省咸宁市人，中国地质大学（武汉）教授，法律学硕士，研究方向：环境与资源保护法学。