公务员晋升制度的激励作用研究———基于“政治人”的人性假设视角

● 缪国书 张洛丹

公务员晋升制度的激励作用研究
———基于“政治人”的人性假设视角

● 缪国书 张洛丹

公务员在人性假设上属于“政治人”，具有政治上的特殊追求，对他们的激励应该把握其职业特性。本文认为，晋升激励是公务员激励机制中最为有效的手段，应该充分重视和不断完善我国公务员晋升制度，使之充分发挥有效的激励作用。

公务员 政治人 晋升制度 激励机制

西方学者普遍认为，只有正确把握人性并进行合理设计，才能更好的确定人的价值目标取向，从而明确激励机制的设计导向。西方人性理论的发展经历了 “经济人”、“社会人”、“自我实现人”、“复杂人"等四种人性假设，并伴随着相应的激励理论和激励模式。本文认为，公务员不是简单的“经济人”，而是复杂的“政治人”，即公务员不仅具有物质追求的一面，更具有政治上、精神上的特殊追求，具有远大的政治抱负，追求政治地位、社会声望和政治权力等非经济因索的效用最大化。

一、公务员的职业特性及有效激励

我国公务员作为“政治人”，有其明显的职业特性。首先是明显的政治性。作为党和国家方针政策的制定者和执行者，公务员必须追求公共利益。其次是强烈的道德性。公务员的言行代表政府形象，公务员的素质关乎国家兴衰和民心得失，集体主义、爱国主义和社会主义应该是公务员的核心价值观和道德观。

公务员职业的特殊性，决定他们不可能像企业家一样追求自身利润的最大化，也不能像圣人一样完全依靠道德约束和精神激励。那么，他们工作的动力来自哪里呢？对于这个群体的激励，针对其职业特性，采取对“政治人”的激励手段可能取得更好的效果。赫茨伯格的双因素理论认为 ，影响人的行为因素可以划分为保健因素和激励因素，前者主要是指那些造成职工不满的因素。对于公务员来讲，他们拥有稳定的收入、丰厚的福利待遇和较高的社会地位，但这些只是保障工作的基本条件，是工作的性质决定的，而且对每个公务员都一样。真正能够调动他们积极性的是其在工作中是否有表现的机会，工作的成果是否能够得到认可，最终是否能实现自己职务和级别的晋升等等，而这些因素的实现主要取决于科学完善的公务员晋升制度。晋升是公务员作为“政治人”最敏感和最关心的事情，同时也是最有效的激励手段之一。

我国公务员激励的内容可以概括为物质层面和精神层面，具体来说主要是：薪酬机制、考核机制、晋升机制和监督机制四个方面。中国人事科学院的一项调查结果显示，虽然不同层级的公务员前10名的激励因素排序有所不同，但集中在前三名的分别是：公平及较多的晋职晋级机会、合理的工资制度与较高的工资水平，以及施展个人能力的机会。可见科学完善的晋升制度对公务员的激励非常有效。这是因为，第一，不论是公务员职务还是职级的晋升，都可以带来收入的提高，这就可以解决薪酬激励的问题；第二，公务员职务的晋升，是公务员自我价值的实现，可以极大满足其精神层面的需要，激发工作热情；第三，公平、公开晋升的制度还具有鼓励公务员公平竞争的作用，激励他们不断提高自身的素质，实现自己预期的目标。可见，公务员晋升机制作用的有效发挥能够同时解决一系列激励问题，有效提高公务员的工作积极性，从根本上实现“政治人”的职业需求。

二、我国公务员晋升激励的现状及存在的问题

我国《公务员法》的颁布和实施，为公务员晋升制度的发展和完善提供了法律上的支持和制度上的保证。然而这些规定目前还只是一个政策框架，许多具体的制度和规章还有待进一步细化和完善。目前我国公务员晋升制度在运行中还存在以下一些亟待解决的问题：

（一）公务员作为“政治人”对晋升不断追求与晋升资源稀缺的矛盾依然突出

晋升“双梯制”和职位分类制度的推行实施，在一定程度上缓解了职务晋升空间狭窄的压力，但“政治人”对晋升不断追求与晋升资源稀缺的矛盾依然突出，特别是在基层大部分公务员在科级以下职级中结束自己的公务员生涯。 基层一般指县乡两级，尤其是县乡（街道）两级机关和税务、质监、工商等一线执法机关。基层机关由于规格低、职数总体少，职数不足的问题仍较为突出。据统计，县乡两级公务员占全国公务员的58%，其中92%的公务员在科长身份下退休。目前在我国公务员的级别设置下，除了县长和副县长以外，绝大多数公务员均分布在县级以下政府部门。这种级别设置的有限性与公务员职务结构分布的矛盾，极大的限制了基层公务员可以上升的空间，很难满足公务员作为“政治人”的期望和需求，进而影响激励作用的发挥。例如，23岁的大学毕业生，工作一年后定为科员(26级)，以每5年晋升一级计算(除职务晋升)，25年后可晋升到21级，这时这名公务员年龄已48岁。如果他不能晋升为副县长，就意味着在今后的12年内不可能再晋升级别，工资等待遇不变。在这种情况下，显然无法调动其工作的积极性。

（二）公务员分类制度不完善，限制了晋升激励作用的发挥

《公务员法》的重要创新之一是将公务员分为综合管理类、行政执法类和专业技术类。相比西方各国精细完善的职位分类制度，我国公务员分类还显粗糙和简单。《公务员法》除了对综合管理类领导职务和非领导职务序列有着明确的规定外，行政执法类和专业技术类公务员的适用范围和职务序列尚在探索和讨论中，并未形成定论。设置行政执法类公务员，有利于拓宽基层执法公务员的职业发展空间，激励他们在基层努力工作，并进一步规范基层行政执法行为，提高行政执法能力。然而，行政执法类公务员大都在处级以下的机构和岗位上，他们的范围尚未明确，职务序列也不完善，造成其职业发展渠道不明晰，严重影响晋升激励作用的发挥。这一问题对于专业技术类公务员而言同样存在。

（三）公务员晋升过于强调资历和经验，导致“论资排辈”现象盛行

我国公务员的职务和级别晋升都强调公务员的任职经历和工作经验。虽然公务员法也有着破格晋升和越级晋升的规定，但对大多数公务员来说，晋升还是注重任职经历和逐级晋升。过分强调经验和年资的重要性，使大多数公务员只能一步一步、一级一级的向上发展，以获得晋升的资格和年限要求。一个大学本科毕业生从进入公务员队伍到成为一名处级干部至少需要十年时间，这在很大程度上挫伤了许多公务员的工作积极性，也把许多资格条件不够规定而才能出众的公务员拒之门外。公务员级别晋升大多依靠资历和工作年限获得，过分强调资历和条件导致“论资排辈”现象盛行。

（四）过多依赖委任制晋升，竞争性的晋升方式还不健全

目前我国公务员晋升方式主要包括选任制、委任制、调任制等，某些领导职务和非领导职务实行聘任制、竞争上岗和公开选拔制度。与西方国家相对规范和成熟的晋升方式而言，我国公务员晋升方式还存在一些问题：一是过多依赖委任制晋升造成晋升欠科学和民主。我国主要采取委任制为主的晋升方式。委任制晋升方式权力较集中，有利于上级对下级的统一指挥，保障政令畅通，同时委任程序简单明了、便于操作，有利于提高效率。然而，委任制也存在明显的弊端，如过多依赖上级领导的主观判断，缺乏客观性和科学性，人治色彩较浓。同时，拟晋升者之间竞争性不强，晋升程序亦不对外公开，带有神秘化色彩，而对不胜任职务的公务员也不易调整，造成公务员任用能上不能下，能进不能出的现象。二是竞争上岗和公开选拔晋升方式还不健全。公务员法将某些领导职务和非领导职务的公务员采取竞争上岗和公开选拔的晋升方式提到了法律层面进行规范，在拓宽选人用人视野、打破论资排辈现象、进一步扩大民主等方面发挥着积极的作用。但是这种晋升方式在实践中应用的时间还不长，存在着自身程序不完善和缺乏技术支撑等问题，其科学性有待进一步提高。

（五）晋升程序不够规范，不能完全体现程序的民主性和公正性

公务员晋升领导职务的程序主要包括民主推荐、组织考察、讨论决定、办理就职等几个步骤。公务员晋升程序的规范与否，直接影响到晋升作为公务员激励方式发挥作用的程度。根据组织公正性理论，人们不仅关心决策结果的公平与公正，还非常关心决策程序的公正，晋升程序的科学性和公正性能给组织成员带来公平感和对晋升结果的认可。然而，我国公务员晋升程序在程序公正性方面还存在问题，比如在民主推荐时，领导的意见分量过重，有可能出现由于个别领导的原因放弃对一名优秀公务员的晋升提拔，却使一名不合格者得以重用，从而产生任人唯亲的现象。

三、政策建议

(一)科学设置职务和级别晋升的双梯制，满足“政治人”的晋升需求

职务的有限性就大大压缩了公务员晋升的空间，导致大部分的基层公务员在科级以下职级中结束自己的公务员生涯。针对这一问题，可以把职务和职级在一定程度上分开，使级别系统独立于职务系统弱化，与职务系统的对应关系，级别称谓也应该统一。具体做法是以数字化规定级别层次，以级别层次与职务层次的结合作为判断一名公务员在公务员体系中的准确坐标。这样每升一个级别，公务员的待遇就有所提升，但不一定意味着职务的晋升，形成同一职务有不同的级别，比如“十级县长”、“七级县长”等准确的称谓。这样级别与职务一目了然,使公务员晋升有空间，有希望，促使公务员结合个人的实际情况，寻求适合自己的职业发展道路，确立职业生涯发展的方向。健全“职务晋升”与“级别晋升”双梯制，可满足公务员作为“政治人”的晋升需求。

（二）完善公务员分类制度，扩大基层公务员晋升激励的空间

建立相互独立的专业技术类和行政执法类公务员的职务序列，对健全公务员晋升激励机制有着重要作用。它能够防止行政执法人员和技术人员由于错位晋升而陷入“彼得原理”陷阱，能为他们提供晋升阶梯，拓宽职业发展空间，吸引优秀人才进入公务员队伍，稳定和激励公务员在各自岗位上贡献自己的力量。因此，必须对不同类别的职位进行详细的职位规范，明确各个职位的名称、特征、责任、权限等，并根据责任大小、难易程度和资格条件的不同区分出从低到高的职务层次，形成相应的层级结构，为明确两类公务员的职业发展阶梯提供坚实的基础。对这两类公务员职务序列的规范和完善是一个十分复杂的过程，应由中央行政主管部门提出，经中央公务员综合管理部门批准后设置。

（三）合理调整公务员晋升的资格和条件，大胆运用破格晋升和越级晋升机制

首先，不同职位类别的公务员其工作性质与所需工作能力和素质是不同的，因而其晋升的资格条件不能采取整齐划一的方法，而要加以区别。如晋升领导职务的，在任职资格条件方面应更注重组织领导能力和综合素质表现。而晋升非领导职务的，应注重协调沟通能力和专业协作能力等。晋升专业技术类职务的，则要求具备相应的专业技术知识和从事专业技术工作的能力等。其次，应合理运用破格晋升和越级晋升，使优秀公务员能脱颖而出。破格晋升主要是适当放宽资格条件方面的要求，而越级晋升主要针对那些特别优秀的公务员或工作特殊需要的。破格晋升和越级晋升能够给公务员，特别是年轻公务员带来很大的工作积极性，提高他们的工作士气和积极的心态，同时也有利于稳定和建设一支高素质和专业化的公务员队伍。

（四）完善晋升方式，充分发挥竞争性晋升的激励效果

首先，科学的运用委任制的晋升方式。在实行委任晋升制时，要注意坚持走群众路线和民主原则，增强晋升结果的公正公平程度。同时还应注意引入和强化竞争机制，营造竞争氛围，使真正有才能之士脱颖而出。加强民主参与和民主监督机制，并使之规范化和制度化，尽量减少上级领导的主观判断和个人感情色彩对晋升结果的影响,将委任制晋升程序置于“阳光下操作”，避免用人唯亲、权钱交易等腐败现象。其次，完善竞争上岗、公开选拔制度。目前存在的问题主要是程序上和操作上的问题，因此应从程序上和操作上努力，真正做到能者上、庸者下，使优秀人才在公开、平等、竞争择优中脱颖而出。

（五）优化晋升程序，体现公正性、公开性和公平性

我国公务员的晋升程序必须提高科学化水平。首先是建立一套完善的晋升程序规范，比如公开空缺岗位、公开选拔条件、结果公示等。其次，扩大民主参与和民主监督，完善民主推荐制度。把民主推荐作为确定考察公务员的必经程序，适当扩大群众参与与民主推荐的范围，改进民主推荐的方法，提高民主推荐的质量，适当公开民主推荐的结果。公务员的晋升要坚持民主讨论、集体决策，使晋升的公务员具有更为广泛的群众基础。再次，有资格竞选的人选可以通过公开演讲、辩论来竞争上岗，展示自己的才华和优势。同时，成立临时的晋升委员会或监督小组，吸收对该岗位熟悉的主要领导和群众，以及一些专家学者参与，进行审核和监督，使整个晋升过程透明化，公开化，公平化。

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中南财经政法大学）

（责编 叶 风）