法国复合治理研究与启示

李宜强

一、引言

在我国现阶段，区域政府间竞争是一种客观存在的社会政治现象。在高度集权的计划经济体制下，政府被奉为“大公无私”的“慈善者”角色，因而人们很难认识到也不愿承认政府竞争的本质。改革开放以来，随着区域经济一体化的发展，传统的行政区划、行政运行制度以及由之派生而来的地方保护主义越来越成为区域内生产要素优化配置与产业结构调整的障碍。各种地方封锁、地方市场分割、诸侯经济、区域大战层出不穷，从而形成了区域经济一体化与行政区经济的矛盾冲突。近年来，随着地方政府间竞争的日趋白热化，政府间竞争问题越来越引起了我国学者的关注。区域政府间竞争是一种由计划经济向市场经济转轨过程中出现的特殊现象，是一种跨越行政区域的政府行为，将之放到更大的区域空间（即社会区域和经济区域）来看，这种政府间竞争已经超越了单纯的行政区域内部行为，是较易引发区域性冲突与矛盾的公关行为，与区域经济一体化相悖。区域经济一体化有诸多理论的支撑和经实践检验证明的优良特点，而现行的行政区划以及由之带来的行政区经济现象又阻碍了区域经济一体化的发展，这一问题的解决必然会成为政府官员、学者及企业家关注的焦点，这也是本文研究的基点。

二、解决区域经济一体化与行政区经济冲突的新思路：复合治理

区域公共管理理论从制度建设出发，强调为确保地区经济合作的顺利进展，除了要采取相应的政策措施外，更要通过大量的制度安排来约束与引导区域经济合作的良性发展。王健等以区域公共管理理论为基础提出了复合行政的理念。它是在经济全球化背景下，为促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，在跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。[1]复合行政理念在一定程度上解决了区域经济一体化与行政区经济的矛盾冲突，也为区域公共管理理论的纵深发展提供了理论基础。

在复合行政的基础上，范巧等人在杨雪冬研究的基础上引入了复合治理的概念。复合治理是指在“小政府的善政和大市场的自由化基础上，将政府公共服务等职能通过转包、招标等形式让渡给公民社会组织，通过公民社会的良好运行弥补政府失灵、市场失灵，从而达到政府、公民社会、市场的和谐发展”。[2]它具有多治理主体、多维度、合作互补、个人为最基本单位、高效率、目标性等特征。

在经济全球化的背景下，复合治理的核心思想体现在以下四个方面：第一，善政的小政府。亚当·斯密认为，政府只需要担当社会生活的“守夜人”，尽量避免其对经济的干预，并认为一切经济生活都应当由“看不见的手”牵引而自由竞争。凯恩斯的经济理论则与此针锋相对，他认为政府不应当消极地担当社会生活的“守夜人”，而应当积极地干预经济与社会生活，通过经济与财政杠杆来全面调控经济是政府的责任。与亚当·斯密及凯恩斯不同，艾哈德提出了适当政府论，一方面他否认了凯恩斯主义全面干预经济的思想，另一方面他也不赞成亚当·斯密自由放任的自由经济主义。他力图在自由放任与政府干预之间寻求“第三条道路”。[3]基于前人的研究，复合治理赞成“小政府”的观点，认为只要存在政府就会有政府失灵，就会存在权力寻租及政府“经济人”现象。所以，复合治理提倡在转变政府职能和减小政府权力的基础上，建设“善政的小政府”，它包含了法治、清廉、透明、良好的公共服务以及高效率等含义。第二，自由化的大市场。在我国现阶段，政府代替市场以推动经济的发展，出现了各种“国进民退”与“市场分割”问题。这主要是地方政府过多干预社会经济的后果。复合治理理论认为，要消除这些现象，必须充分发挥市场调节和配置资源的作用，促进市场要素在区域间的自由流动。只有充分发挥市场的作用，才能调动市场主体的积极性和主动性，消除政府占用资金、资源及垄断社会精英阶层的状况，从而为经济一体化与市场经济发展提供更多更大的舞台。第三，良好运行的公民社会。从20世纪70年代开始，随着城市化进程的加速，西方国家流动性大、个体性强的城市居民群体正在形成，他们教育程度高，有个人见解，不相信任何权势，尤其是怀疑政治家与企业之间的联系。同时，“参与民主”在西方得到了广泛发展，它号召并鼓励全体民众参与国家和社会管理。在这样的背景下，复合治理理论借助“国家—市场—民间社会”三分法，认为良好运行的公民社会是复合治理的重要条件之一。而所谓良好运行的公民社会包括公民社会组织的规模扩大、活动经费的较好解决、业余性和专业性的协调、非官僚政府化维持、非营利性质维持等要求。[4]第四，公民社会与政府、市场的和谐。当今世界的三大重要力量是政府、市场和社会。复合治理理论首先是建立在完善的政府、市场经济和成熟的公民社会基础之上的。在管理方式上，政府要改变传统的管理方法，把本来不属于自己的权力下放给社会的各种自治组织和法人实体，从而形成和谐的政府与公民社会。公民社会组织与市场主体以最优服务的提供以及公众对公民社会组织的认同感形成市场与公民社会的和谐。最后，政府通过立法、执法等手段维护市场竞争的有序进行，保证市场主体的利益，从而维护自身在市场上的主体地位，使政府与市场之间的关系达到和谐。这三个和谐便是公民社会与政府、市场的和谐。

因此，复合治理不仅强调小政府、大市场及良好运行的公民社会三者之间的耦合，更强调一种多中心、平等治理及关系和谐的市场治理结构的构建。[5]杨雪冬在《和谐社会与复合治理》一文中提出，要落实复合公共责任，单纯依靠任何现有的单个治理机制都是无法完成的，因此需要建立起新的治理机制，实现风险共担和共存的秩序。这就是复合治理提出的根据。复合治理贯彻了治理的基本精神，即谋求各治理主体之间的合作互补关系，但又与目前流行的区域治理、全球治理理念不同，后两者依然是地域意义上的，没有摆脱民族国家的局限，只不过是把地域的范围扩大了而已。换言之，上述政府间竞争难题的解决有赖于有效治理机制的建立，进而形成区域合作的制度基础。本文将吸收现有理论的精华，尝试从复合治理的理论视角，借鉴法国复合治理经验，探讨如何克服政府间竞争难题，探究区域经济合作的制度基础，提出并建立一个符合市场经济原则的复合治理体系。本文的基本论点是：建立复合治理体系是解决区域合作中政府间竞争难题的一个可以参考的途径，这有利于构建区域合作的制度基础，有利于区域经济合作的和谐开展。

三、复合治理与区域合作：法国经验与启示

1.复合治理的基本精神：对区域合作的理解。在区域经济合作的制度研究中，有关跨界治理问题的讨论主要源于“有效的治理能推动经济发展”的理论假设。经济学强调通过“无形之手”来实现资源均衡配置的目的，重视市场和价格机制在经济运行中的基础调节作用。但在现实中，市场也存在种种局限性，如无法提供均衡的公共物品以及存在垄断、信息不对称等。随着理论与实践的发展，人们开始重视政府在矫正市场失灵方面的作用，但政府在实践中却陷入了低效率、权力寻租、权贵资本等境地，从人们预想的“援助之手”转为“掠夺之手”。在市场和政府双重失灵的情况下，越来越多的人期待通过“治理机制”来更为有效地协调社会经济事务，人们在“市场失灵”与“政府失灵”之后对更加有效的社会、政治、经济协调机制的期待和探索，反映在对治理范式的大量研究上。

鲍勃·杰索普指出，在协调现代社会政治、经济等制度安排问题上，人们面临着四种可供选择的方式：无人统治、市场机制、等级制、自组织治理。杰索普所谓的自组织治理就是我们所谈的“治理”。治理理论提出，公共行政将依靠一种自主自治的网络体系来进行。公共管理参与者的多元化，多元化主体之间的权力依赖与合作伙伴关系，以及协商、谈判和交易，最终必然形成一种自主自治的网络。这种网络体系与传统的单一等级制式的协调方式有着本质的区别，也与依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制不同。它由参与公共管理的各政策群体，为获取他人的支持和帮助而放弃自己的部分权利（社会组织和个人放弃自己的部分经济自主权，政府放弃自己的部分强制权），依靠自己的优势和资源，通过对话以增进理解，树立共同目标并相互信任，建立短期、中期、长期的合作关系，以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险，最终建立一种公共事务的管理联合体。这种联合体的特征不再是监督，而是自主合作；不再是集权，而是权力在纵向和横向上的同时分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多样性基础之上的共同利益。

通过以上分析，可以认为，“治理”带有强烈的改革色彩，即针对传统官僚组织进行的制度设计改造与对僵硬国家机器的改造。本质上它试图将政府的概念虚拟化。这主要表现在两个方面：第一，治理范式要求建立“政府—市场—社会”三位一体的协调机制，必须吸纳区域利益相关者的加入，它是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程。第二，治理范式尝试打破行政区划堡垒，降低官僚体制所造成的交易费用，从而提高制度效率。在我国现阶段，即使在市场化程度最高、与全球化关系最为密切的经济发达地区，区域公共事务也都是由政府主导并由政府职能部门来完成，公民、私人部门和非政府的公共组织对区域发展的影响仍然非常微弱，这与治理精神大相径庭。这或许也是区域合作无法解决诸多深层次问题的部分原因。因此，要进一步提升区域合作质量，必须适时改进已有的区域合作策略，逐步走向区域治理，以形成区域内多元利益相关者的协作性治理。

本文的复合治理强调的是区域内多元利益主体的互动和参与，促使关键的区域性公共问题不仅能够被表达，而且易于解决。具体而言，就是在现有地方政府之间协作的基础上，增进地方政府与企业及其他非政府组织的协作互动。在这方面，法国的城市合同就是典型的复合治理案例。

2.法国复合治理的经验：城市合同（Contrat de Ville）。20世纪60年代至70年代，二战复苏时期的法国经济高速增长，城市需要大量的劳动力，大量的农村人口涌入城市。同时，法国城镇化速度加快，很多街区被翻新扩大，为迎接新的移民，大量新的建筑拔地而起。这便是法国经济增长的黄金10年。但时至今日，法国已经进入老年社会，经济增长缓慢，城市中失业率高涨，社会治安急剧下降。如发生于2003年的巴黎郊区骚乱事件就震惊了全世界，也给法国浪漫和谐的国家形象造成了很大的负面影响。为扭转这一不利局面，建设和谐安宁的城市街区，提高市民生活质量，在中央政府的鼓励协调之下，法国各地大力推行城市合同计划。城市合同指法国中央政府、各地区政府和市政府及法国家庭基金会（CAF）共同推行的一项旨在建设和谐社区与和谐城市的一项庞大的财政投资计划。各合同参与者必须履行合同所规定的义务，包括人员的调配和财政的投资等。城市合同在弥补当地城乡差异、促进社会和谐等方面起到了重要作用，是法国复合治理的典型案例，它主要在以下三个方面提供可以借鉴的经验：

（1）分权与合作是城市合同的基础。法国从20世纪80年代开始实行地方分权后，地方政府在区域合作中的地位与影响与日俱增。地方已经成为法国及欧盟协调体系中一个重要的组成部分。这是因为，地方政府在法国拥有明确的宪法地位，中央政府无权侵犯和剥夺其权利。因此，在城市合同中，中央政府与地方政府之间的关系是典型的“合作”关系而非上下级关系。同时，法国公民社会的成熟也促使各种非政府组织参与到公共事务管理中来，它们与政府之间的关系并非“官与民”的关系，而是区域治理中的“伙伴”关系。因此，整体来看，城市合同参与者之间的关系，呈现出平等与多元化的特征。2003～2009年，法国开始了第一次城市合同的建设和实施。城市合同（2003～2009年）的参与者包括法国中央政府（L'Etat）、各大区政府（Le Conseil Regionale）、各市镇政府（La v ille）、法国家庭基金会（CAF）、法国社会基金会（Le Fonds d'Action Sociale）、法国社会保障机构（OPAC）以及各类非政府组织（ONG）。

（2）统一的领导机构增强了城市合同行政主体的协调能力。城市合同的主要领导机构是城市合同实施委员会（Un g roupe de pilo tage），它主要由签字各方派驻的一到两位代表组成，其主要工作是在各成员平等磋商的基础上，根据实际情况和计划好的优先领域选择实施项目。项目的具体实施则由其常设行政机关来实施完成。行政机关按以下组织形式构成：①秘书处，主要负责城市合同实施委员会运行的日常行政事务管理；②经济建设与国际发展部，主要负责城市合同中与经济发展有关的重大决策与规划项目的落实以及吸引外资并为企业提供服务等；③资源管理部，主要负责金融管理、人力资源管理、信息的收集与维护等；④城市发展部，主要负责城郊发展的规划、土地使用的规划等；⑤水资源管理部，主要负责水的开发与利用、水的再循环与市场调研、市场的研究与开发等；⑥卫生管理部，主要负责街道清理、垃圾采集与回收、城市清洁发展的研究等；⑦道路维护部，主要负责工程管理与维护、隧道建设与维护、交通道路建设与维护等。

（3）城市合同规范了参与者的活动与行为。在城市合同（2003～2009年）的框架下，法国各市镇政府通过合同的形式，引导各种非政府组织的活动。以民间体育运动组织为例，政府承诺通过从社会补助资金中拨出专项体育基金对各种体育运动组织的活动进行直接或间接支持。而作为回馈，各种体育运动组织要接受政府的宏观指导，开展的各种体育运动要符合政府的社会发展目标。具体要求为，体育运动组织应优先让社区的弱势群体入会，减免弱势群体会费，各种体育硬件设施应建立在社区较为方便的地段，体育运动组织应在各街道定时举行各种体育赛事，以丰富居民生活等。作为权力机构，市政府并不直接干涉民间体育运动组织的各种活动，但需要定期评估它们的社会功能及合同的履行情况。评估时间一般为每半年一次。评估工作由一个专门的评估委员会来完成。该评估委员会由市政府官员、法国家庭基金会代表、体育局官员等机构的人员组成。

3.法国复合治理的启示。法国就是在多中心、平等治理及和谐关系构建所形成的一套合作体系下，演化出了世界上最为成熟和成功的复合治理模式。从法国的经验来看，有三点具有启发意义：第一，有计划有步骤的市场分权是复合治理的必要条件和有效途径。复合治理是各级政府、市场、社会与公民等方面的共治，地方自主权、第三部门的崛起、公民的广泛参与，是实现复合治理的基础。第二，复合治理需要跨界治理机构协调参与者的关系。复合治理的参与者呈多元化，为促使区域合作顺利进行，各合作成员必须让渡出部分权力，以制定整体性的合作发展规划，协调解决成员之间的利益矛盾冲突。第三，合同是处理复合治理参与者之间关系的基础。合同的第一个经济作用是约束政府，约束的是政府对社会、经济活动的任意干预。合同的第二个经济作用是规范经济人行为，促使其在法律与政策的框架下进行生产经营活动。合同的这两个作用在复合治理上也是存在的，但它还增加了一些特别的内涵，即约束参与复合治理的各个成员，一方面防止政府对经济合作的任意干预，另一方面约束经济人的“自利”行为。上述三点就构成了由市场分权、跨界治理机构和约束机制所组成的复合治理体制，也就是复合治理的内涵所在。

相对于科层结构和正式的契约关系，网络治理理论认为，组织间网络构成了与市场和等级制截然不同的经济行为协调方式，并提倡应当以系统化和非正式社会系统为特征进行组织间的协调。琼斯等在论文《网络治理的一般理论》中，对理论界的九种描述进行综合分析后认为：“网络治理包含着对自主组织（就像非营利组织一样）的一系列有选择的、持续的、结构化的安排，这些组织为了适应周围环境中偶然发生的事件，协调、维护交易，基于隐喻和宽泛的协议从事产品和服务的创造。”我国几千年的封建文化、传统的计划经济体制导致人们缺乏长期的相互联系与合作意识，很少通过集体决策、联合行动来生产产品或服务，以便更为迅速地适应不断变化的技术和市场环境，提高自身竞争力。因此，引进法国复合治理经验并与我国国情相结合，应当是一个较优选择。

四、构建我国区域合作的复合治理体系

近年来为保增长，中央政府除了实行积极的财政政策和宽松的货币政策外，还动用其他手段来调动地方政府的积极性，批准地方政府各种各样的区域规划就是一类。仅2009年，国务院批准的较大型区域发展规划就达11个。现阶段，我国区域合作的运作必然面临上述提出的政府竞争的矛盾，解决这一矛盾的根本途径在于建立合作的制度基础，这个制度基础就是我们提出的复合治理体系。复合治理主要通过有约束的政府主体、市场主体、公民社会主体的和谐来解决多中心交叠与嵌套问题，避免统一规划、统一政策、统一政务服务过程中的角色定位问题以及行政区内部事务与跨行政区公共服务协调问题的产生，也通过公民社会统一提供社会服务来消除区域经济一体化中不同层级行政区加入和退出的壁垒。根据法国的经验，复合治理体系的构建应基本包括：构建市场分权体制、构建跨界治理机构以及构建合同约束机制。

第一，要转变政府职能，构建市场分权体制。我国传统上是一个中央集权的国家，而构建复合治理体系，中央分权给地方政府、市场和公民社会是前提和条件，也是走向善治的必由之路。一方面，分权改革应当在各级政府之间和政府部门之间进行，它主要表现为权力在政府间平行或垂直移动的过程，具有府际间权力、利益关系调整的属性，表现为围绕着政治和决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程；另一方面，它还表现为政府部门将公共事务管理和公共服务的相关权力和责任向市场与公民社会转移，表现为政府、市场和公民社会分立的关系结构。具体而言，宏观层面的经济发展、物价稳定和就业问题可以通过市场来完成，政府只需进行宏观调控，而微观层面的经济事务通过转包、招标等形式使政府让渡公共服务职能，让渡公共服务将形成“花最少的钱办最好的事”的局面，将促使民众对政府拥护程度的大大提高，这可以说是一个“帕累托改进”。而公民社会的不断发展将导致让渡公共服务给公民社会组织成为可能。公民社会组织的民间性、非营利性、自治性、集体性等特征将成为公民社会组织“花最少的钱办最好的事”的保证。

第二，要建立多元主体参与的跨界治理机构。现有研究成果表明，要实现区域合作的协调发展，打破区域行政壁垒，必须建立跨界治理机构以模糊行政机构。传统的跨界治理组织模式是建立在政府部门之间以及各级政府之间的区域政府间合作组织，如城市联盟等方式。但实践证明，转型中的中国地方政府已经逐渐从“代理型政权经营者”转变为“谋利型政权经营者”。[6]因此，完全依靠地方政府去打破行政分割，弱化甚至放弃地方保护的责任，以区域利益为重，是不现实的。在这种情况下，复合治理模式下的跨界治理机构便成为特别适宜的协调方式。它们运作的典型表现就是谈判与博弈，谋求通过谈判与博弈来达成妥协，实现共同产品，例如一项城市规划或公共政策问题的解决方案。复合治理模式要求区域合作应当让不同的行动者和利益团体介入决策，包括私人部门、各种非政府组织（NGO）和地方团体。复合治理的跨界治理机构不是只有政府的力量，还必须吸纳区域利益相关者的加入，从而实现多元化、多层次主体的共同治理。公共政策只有建立在区域利益相关者高度认同和平等伙伴关系的基础上，满足各利益相关者愿景的前提下，才能得以有效实施，才能切实解决区域发展的问题。

第三，要构建区域合作中的合同约束机制。在区域合作中，政府可通过契约模式将部分微观的具体性社会管理与服务职能转交给非营利组织，这样不但可以实现转变政府职能、精简政府机构、减轻政府财政负担等政府改革目标，还可以使非营利组织“有事可做”，拓展非营利组织生存与发展的空间，实现政府与非营利组织的良性互动。契约模式指政府通过签订契约将部分微观的具体性社会服务职能转交给非营利组织履行。通常表现为政府与非营利组织就某一公共服务项目达成协议，签订合同，由政府出资，非营利组织出人力、技术、资源和管理等，共同执行项目。契约模式对于现阶段我国的区域合作而言，具有两方面的优点：首先，契约机制约束了政府的“经济人”冲动。在片面政绩评价标准的激励下，我国地方政府本身固有的有限理性和追求垄断租金最大化的冲动得到了释放。在GDP标准崇拜的评价体系中，地方政府往往以“全能者”的身份出现而缺乏约束。[7]通过契约形式，政府把部分公共物品和服务让渡给了非政府组织，从而促使政府退出部分社会事务领域，降低了政府“权力寻租”的风险。其次，契约机制激发了民间非政府组织的活力，推动了公民社会的建立。民间非政府组织承担公共物品与公共服务，使之能充分利用成本、技术、竞争等方面的优势，为社会公众提供高效、高品质的物资与服务，最终达到居民网络自治。从这个层面看，契约机制也加快了公民社会形成的步伐。

五、结语

如果区域合作的目标仅仅是实现商品及要素在不同区域间的自由流动，并做大做强区域内的“蛋糕”，那么区域合作的目的未免显得过于狭窄与功利化。法国在资产阶级大革命时期提出的“自由、平等、博爱”，一直是法国甚至整个西方人追求的美好价值目标，暂且不谈论西方能否真正实现这个目标，但必须承认，这样的价值观得到了欧洲民众的普遍认同。

在我国，科学发展观提出了“以人为本”的发展观和协调发展观。从这个角度来看，区域合作最根本的目的不仅仅是发展经济，更要实现区域内各项事业的协调发展。而各项事业的均衡发展也正是为了让区域内的公民活得“更有尊严”，实现人的全面、协调、健康发展。这也是本文研究复合治理的宗旨所在。

＊本文系2011年度广西教育厅科研立项项目“关于区域软实力的研究：从欧盟到泛北部湾经济区”（项目编号：201106LX473）的阶段性研究成果。

[1]王健，等“.复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路 [J].中国行政管理，2004（4）：47.

[2]、[5]范巧，郭爱君.从复合行政到复合治理——区域经济一体化与行政区经济矛盾解决的新视角[J].南方经济，2009（6）：64-66.

[3]康宇航，康建卓.合理政府规模——经济学的分析[J].软科学，2004（1）：14.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：9-10.

[6]杨善华，苏红.从代理型政权经营者到谋利型政权经营者[J].社会学研究，2002（1）：20.

[7]张紧跟.从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向[J].学术研究，2009（9）：47.