食品安全问题的原因审视与安全保障体系的构建

洪群联

一、食品安全问题及其产生原因的理论分析

1.食品安全问题和食品安全保障概念辨析

近年来，我国食品安全问题频发，引起了社会各界的广泛关注。学术界从多个方面对我国食品安全问题及其对策进行了研究。从文献来看，研究中经常存在两个不准确的地方：

（1）容易混淆食品安全问题与食品安全风险问题。食品安全是一个专门概念，1986年，世界卫生组织把“食品安全”定义为：“生产、加工、储存、分配和制作食品过程中确保食品安全可靠，有益于健康并且适合人消费的种种必要条件和措施”；[1]2003年，联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization，FAO） 和世界卫生组织（WHO）再次定义了“食品安全”，指出食品安全涉及那些可能使食品对消费者健康构成危害的所有因素，这些危害因素是必须消除的，毫无商量余地，[2]食品安全具有不可协商性，其关注的重点是接受食品的消费者的健康问题。[3]食品安全风险是指食品存在着对消费者产生健康问题的因素，食品安全问题则是因为消费者消费了存在安全风险的食品而对健康产生影响的结果，二者有本质的区别。安全风险问题是造成食品安全问题的必要条件，而非充分条件。通俗地说，如果食品存在着安全风险，但不为消费者所购买和消费，那么就不会产生食品安全问题。反之，如果食品安全问题发生，必然是消费者消费了存在风险问题（包括消费者的保存和加工方法）的食品。存在风险问题的食品若能够在进入消费环节前得到有效处置，食品安全问题就不会发生。

（2）容易混淆食品安全保障和食品安全监管保障。作为政策措施，食品安全保障是更加宽泛的概念，既包括食品生产供应方的生产条件和技术水平、食品行业组织结构，也包括消费者对食品本身的识别能力和安全意识，还包括监管单位实施的行政监管和技术监管保障，因此食品安全保障包括了食品安全监管保障。尽管食品安全监管工作也包括促进生产加工企业实施质量标准规范、提高社会公众安全意识方面的内容，但是一些研究把安全意识、食品供应方技术条件等放在监管保障中，是不准确、不科学的。

2.食品安全问题产生原因的理论分析——基于信息不对称

信息不对称理论（Asymmetric Information Theory）是20世纪70年代西方经济学中发展起来的重要理论，2001年度诺贝尔经济学奖得主、美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）、乔治·阿克尔洛夫（George Arthur Akerlof）、迈克尔·斯彭斯（Andrew Michael Spence）是该理论的主要开拓者和贡献者。该理论认为，在市场经济活动中，各类人员对信息的了解是有差别的，现实中市场主体不可能占有完全的市场信息。信息充分的人员往往处于比较有利的地位，信息贫乏的人员则处于比较不利的地位。市场中卖方比买方更了解有关商品的各种信息。掌握更多信息的一方可以通过向信息贫乏的一方传递可靠信息而在市场中获益，买卖双方中拥有信息较少的一方会努力从另一方获取信息。

食品安全的利益相关方有供应方（食品生产企业和农户、流通和销售企业、餐饮服务企业等）、需求方（消费者）和监管方（政府行政监管部门和技术监管部门），参见图1。

基于上述辨析，食品安全问题产生的直接原因在于消费者消费了存在安全风险的食品，而消费者之所以会购买和消费存在安全风险的食品，就在于没有充分的信息让消费者产生科学的消费判断。从这个意义上说，信息不对称是食品安全问题的根本原因。具体来说，食品生产经营者具有比消费者对食品加工流程、农药残留、微生物污染等食品安全质量特性自然的信息优势，部分生产经营者利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏或误导信息，甚至采取不道德的手段生产和将那些假冒伪劣产品销售给顾客。[4]由于非正规生产的机会成本（包括违法成本）较低，非正规厂商可以通过低成本的价格优势抢占部分市场。大部分消费者在无法甄别伪劣产品的情况下，选择购买非正规厂商生产销售的产品，食品消费市场产生了“劣币驱逐良币”的现象，从而使存在安全风险的食品可以在市场中销售并产生利润。

由于信息不对称产生的食品安全领域的市场失灵，为保障群众饮食安全、维护社会正常秩序，需要政府干预，发挥监督管理职能。一方面，设立市场准入门槛，提高违法生产成本，严厉打击非正规生产厂商，从而消除存在风险的食品；另一方面，通过制度设计，如推行“良好作业规范”（GMP）、“良好供应规范”（GSP）和规范的食品标签等制度，尽可能消除信息不对称，让消费者利用充分信息选择正规生产厂商。

信息不对称同样存在于政府对食品供给方的监管过程中。面对数量众多、无处不在的食品生产、加工、流通企业，政府完全依靠行政力量是无法从根本上解决食品风险问题和安全问题的，还需要充分发挥市场规律的作用，通过促进产业发展，努力提高食品供应企业的生产规模、经营实力和创新能力，强化生产质量控制和流程监管，生产标准化、品牌化的产品。通过规范市场竞争，实现食品企业优胜劣汰。

二、食品安全利益相关方产生安全风险的主要原因

进一步分析食品供给方、需求方和监管方各自产生食品安全风险问题的原因（参见图1）如下：

1.供给方

根据供应链的环节，食品供给方包括食品生产加工企业和农户、流通供应企业以及餐饮服务企业。供应方产生食品风险问题的原因主要有：

（1）道德低下，恶意违法。有的食品生产供应企业缺乏安全意识、责任意识、诚信意识、道德意识和法律意识，为了促进农产品产量增加、保持食品颜色味道和新鲜程度等，明知添加使用某些农药、添加剂有害而为之。例如，有些农户为了增加蔬菜等农产品的产量，过多地超标使用农药。“瘦肉精”的案例即是如此。世界卫生组织（WHO）表示，全球每年有400多万人农药中毒，其中30万人死亡；中国每年农药中毒事故达近百万人次，死亡约10万多人。[5]

（2）产业基础弱，企业规模小，技术水平低。由于食品生产供应企业服务面广，经营单位数量多，多数企业规模小，食品行业存在散、乱、差的情况。一些规模较小的企业由于实力较弱，一些小摊小贩为方便居民生活而存在，不可能采用规范化的生产流程和质量标准，食品生产供应存在风险。例如，一些食品流通企业缺乏保鲜、供氧、防腐的运输设备，容易造成储运过程中产品变质。

图1 食品安全利益相关方相互关系及其产生安全风险的主要原因

（3）缺乏科学知识，认识不够。还有一些食品供应商因缺乏基本的科学知识或对食品安全的认识不够而造成食品安全问题。例如，豆浆“假沸”现象、河豚内脏有毒，如果食品供应企业缺乏这方面的知识或处理不当，就可能造成食物中毒。

2.需求方

需求方即食品的直接消费者，是食品安全问题的直接受害者。从需求方自身的角度看，造成食品安全风险的原因主要有：

（1）收入水平较低，食品可获性较差。一些地区特别是边缘山区居民收入水平较低，只能满足保障基本生活需要的食品供应，而无法完全确保食品安全质量。所谓食品可获性，就是指维持健康生存所必需的足够食物，或确保既买得到又买得起的基本食品。一些边缘地区的食品可获性较差，而不得不购买一些小作坊制作、质量无法保障的食品。

（2）知识和信息缺乏。如同食品供应方一样，很多消费者缺乏科学常识，存在错误的消费观念，如对冷藏的剩菜剩饭没有进行充分加热便食用而造成食品安全问题。史根生等人对广东潮安、吉林延吉、四川广汉和湖北秭归4省4县的2004名居民食品安全知识、态度和行为（KAP）现状调查的结果显示，被访者的食品安全知识得分及格者（不少于4分）、良好者（不少于5分）分别仅占被调查者的35.5%和12.6%。[6]

（3）安全意识淡薄。尽管近年来群众对食品安全问题有了高度重视，但总体上对食品安全问题重视不够，维权意识和法律意识淡薄，在选购和消费食品时没有就产品质量、生产日期、生产环境等进行甄别和严格把关。

3.监管方

监管方即食品行业的执法监督部门，是食品安全问题的重要责任人。从监管方自身的角度看，造成食品安全风险的原因主要有：

（1）法律法规不完善，食品违法成本过低。目前我国食品安全违法事件层出不穷的重要原因在于违法成本过低而相对利润高，给违法分子造成可乘之机，形成食品安全违法屡禁不止，甚至“边罚边犯”的局面。《食品安全法》第85条规定，在没收违法所得和作案工具等基础上，对“违法生产经营的食品货值金额不足1万元的，并处2000元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款”，第96条规定“消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金”，违法惩罚力度依然不够。同时，法规不完善、配套法规不健全、食品标准缺失，让违法企业有机可乘。

（2）监管体制不健全，执法监督力度不够。当前，我国食品安全监管实行“分段监管为主，品种监管为辅”。由于食品从生产到分销再到消费，涉及环节多、地域广，分段监管模式很难完全监管到每个环节，尤其在源头治理上。《食品安全法》规定，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督五个部门直接监督执法，而从国务院食品安全委员会的组成部门来看，目前涉及食品安全的政府部门多达13个。“多龙治水”导致监管部门的职责分工不明确，存在监管缺位和监管越位并存的现象，相互推诿现象时有发生。

（3）检测资源不充足，监管能力和技术水平不高。食品安全检验检测是保障食品安全的重要手段，是科学评估食品安全状况、实施食品安全监管的技术基础。当前我国食品检测检验资源相对不足，区域分布不合理，检验检测设施和人才不足。数据显示，我国地市和县一级检测体系力量较为薄弱，全国有一千多个县没有覆盖到。[7]部门间检验检测资源缺乏整合，存在浪费和低水平重复建设问题，增加了监管成本和食品生产经营者的负担。同时，检验检测能力不高，很多食品安全隐患无法得到检测。《中国食品安全报告（2007）》数据显示，德意志联邦基金会（DFG）的方法能检测325种农药残留，美国食品药品管理局（FDA）多残留检测方法可以检测360多种农药，加拿大多残留检测方法可以检测251种农药，而我国已经制定的79种农药179项限量标准中，46种农药没有配套检测方法。[8]

三、完善我国食品安全保障体系的建议

食品安全保障除了包括食品安全监管保障以外，还包括促进供给方提供安全可靠的食品以及需求方科学选购和消费安全可靠的食品的政策建议。

1.供给方

食品供应方是食品源头，提高食品源头的安全水平是保障食品安全最直接、有效的措施。要通过提高食品供应方的安全意识、责任意识、诚信意识、道德意识和法律意识，改变食品行业小、散、乱、差的局面，从根源上降低食品安全事故发生的概率。

（1）把宣传教育和法律惩戒结合起来，“软硬兼施”，切实提高食品供应方的安全生产意识。食品供应企业和农户要清醒地认识到，食品安全问题不仅关系人民群众温饱和身心健康，关系自身的生存与发展，更是影响社会稳定的重要因素。食品供应商不应做“一锤子”买卖，而应着眼长远，通过产品质量取信于消费者。特别对于农民和小商贩应加大宣传教育力度，提高其认识水平和安全意识。同时，进一步完善和落实相关法律制度，加大惩戒力度，提高食品制假售假的违法成本。

（2）鼓励兼并重组，推进行业准入和退市制度，提高食品企业安全生产经营水平。食品行业的健康发展是食品安全的前提，只有食品行业规模、结构和素质得到全面发展，食品安全问题的解决才有坚实的产业基础。要鼓励中小型食品生产企业、流通企业通过兼并重组，促进规模化、集约化、标准化发展；提高食品企业生产经营的技术水平，严格执行“良好作业规范”（GMP）、“良好供应规范”（GSP）标准；重点扶持和发展龙头企业，加强食品企业品牌建设；建立行业自律制度，推行食品行业准入制度和退市制度，提高食品生产经营门槛，对于发生重大安全事故的企业应强行退市。

2.需求方

在提高居民收入水平和食品可获性的基础上，需求方要从安全意识和社会监督两个方面参与食品安全保障体系建设。

（1）食品安全意识是确保食品安全的重要防线，食品消费者应该努力提高食品安全意识和自我保护能力。政府应当在学校、农村、社区开展食品安全知识和食品安全法律知识的宣传普及工作，倡导健康的饮食方式，提高公众的食品安全意识和自我保护能力。公众应该充分运用相关科学知识甄别、选购和消费食品，确保饮食安全。

（2）公众应加强对食品安全的社会监督，使消费者对食品选择过程自然成为淘汰制假售假企业最根本的途径，使消费者的安全意识成为食品生产销售企业不断提高质量标准的压力和动力。[9]尽管仍存在一些体制上的障碍，对于发现存在违法生产、制假售假的企业，消费者仍应积极向有关部门及时反映；对于损害自身权益的行为，消费者仍应积极进行维权。此外，新闻媒体也应该发挥舆论监督作用，以客观、科学、公正的态度报道相关问题，既要避免由于信息不完善、不准确而造成群众恐慌甚至加重食品安全事故的危害，也要切实维护利益相关方的权益。

3.监管方

食品安全监管体系是政府发挥“有形的手”干预食品消费市场失灵的政策措施，是食品安全的重要保障。保障食品安全，需要从监管制度、行政监管和技术监管三方面构建完善的监管体系。

（1）完善法律法规，加大食品违法成本。国外的经验表明，治理食品安全问题必须加大违法成本，震慑犯罪者。如德国对食品违法企业实行刑事诉讼外加巨额赔偿的惩罚制度，韩国法律规定造毒食品的企业10年内禁营业，法国售卖过期食品的商店会立刻被关闭。[10]我们可以借鉴国外对违法企业实行惩罚性赔偿、刑事处罚加集团诉讼的追责模式的经验，引入公益诉讼和集团诉讼制度，降低群众司法维权“门槛”，提高企业违法成本；细化刑事处罚和巨额索赔的法律细则，加大执法检查力度，对蓄意制售有害食品的企业和从业人员要依法从严、从快、从重惩处，增强法律威慑力；加强食品安全的地方立法，出台相关配套法规，消除现行《食品安全法》中仍然存在的一些法律盲区，如批发市场、“前店后厂”食品和超市自制食品的监管法律漏洞，以及对马路流动摊点检测的空白等；制定和实施食品安全国家标准规划，加快完善食品安全标准体系，[11]解决食品存在标准缺失和不统一、不衔接的问题。

（2）理顺监管体制，加大监督执法力度。食品安全监管重在外部监管，外部监管的主体是政府监管，政府有效监管的前提是理顺监管体制，消除监管空白。要将食品安全纳入政绩考核，实行更加严格的食品安全官员问责制，坚持推行“谁监管，谁负责；谁失职，谁受罚”的原则，实现对食品生产、流通、消费各个环节的立体问责体系，[12]消除“政出多门、管理交叉、责任不明”的现象；推动各监管部门加强信息、执法、监督等方面的沟通协调，消除监管空白，减少交叉监管，形成监管合力；借鉴西安市“首问负责制”、江西省“限期处理制”等监管经验，防止监管部门相互推诿、玩忽职守；建立食品可追溯体系，对食品生产加工、流通过程中的流向建立票证和台账，实现”批零对接、管住批发、规范零售、方便经营”；[13]建立健全食品行业的信息披露机制和信用体系，加强对食品行业从业者违法犯罪行为的信息披露，引导企业自发维护食品生产经营安全；引导社会力量参与构建社会监管体系，积极发挥12315维权平台在监督食品安全违法活动中的重要作用，将其建设成为监管部门与群众信息互动的平台，群防群治，让食品安全监管无处不在、无时不有。

（3）整合检测资源，提高技术监管水平。增加对中西部和县乡级食品安全检验检测基础平台建设投入，强化检验检测人才的培育和在职检验检测人员的业务培训，加强对检验检测设备的更新和维护；加强对地区、行业的检测计划、检测标准和检测信息发布进行协调，整合不同监管部门的检验检测资源，建立高水平、综合性的集科研、监管与赢利于一体的多功能检验检测平台，对所有监管部门和社会开放，形成合力；利用财税政策鼓励发展食品安全检验检测的社会性中介机构，建设市场化、专业化检验检测体系；构建统一协调的食品安全信息检测、通报、发布的网上平台，建立食品安全检验检测共享数据库，加强对食品安全评估和预警；发展多层次检验检测手段，如快速检测技术、专业检验检疫技术、自行使用的检验检测产品等，积极引进国外先进的食品检验检测技术和方法，提高食品安全的技术监管能力。

[1]世界卫生组织.食品安全在卫生和发展中的作用[M].北京：人民卫生出版社，1984：3-8.

[2]联合国粮食及农业组织，世界卫生组织.保障食品的安全和质量——强化国家食品控制体系指南[M].罗马：联合国粮农组织，世界卫生组织，2003：5-6.

[3]刘为军，潘家荣，丁文峰.关于食品安全认识、成因及对策问题的研究综述[J].中国农村观察，2007（4）：67-74.

[4]王磊.对我国食品安全监管现状的思考[EB/OL].国家食物与营养咨询委员会网站，http：//www.sfncc.org.cn/Z_Show.asp?ArticleID=1611，2006-12-31.

[5]李国霖.农药残留食品安全第一威胁[N].证券市场周刊，2011（11）：15-17.

[6]史根生，刘亦农，张卫民，等.广东、吉林、四川、湖北四省居民食品安全知识、态度和行为调查[J].中国健康教育，2004（8）：677-680.

[7]冯华.田间菜市探检测——保障食品安全离不开检测环节[N].人民日报，2011-06-20（17）.

[8]韩俊.中国食品安全报告[M].北京：社会科学文献出版社，2008：197-198.

[9]杨玉英，洪群联，薄铠奇.广西食品安全保障体系的调查与思考[R].调查·研究·建议，2011（30）：7-10.

[10]舒适.打击食品造假国外出狠招[N].北京晚报，2011-04-25（23）.

[11]范世乾.在法治框架内完善流通领域食品安全监管[J].工商行政管理，2010（24）：36-37.

[12]辜胜阻.保障食品安全要用重典出重拳[EB/OL].人民网，http：//www.people.com.cn/h/2011/0704/c25408-2525240275.html，2011-07-04.

[13]黄力.巩固流通环节食品安全监管成果全力推行食品经营“一票通”制度[J].工商行政管理，2009（23）：71.