和谐社区与城市社区党的建设工作创新探析

刘冀瑗

（北京市社会科学院，北京 100101）

和谐社区与城市社区党的建设工作创新探析

刘冀瑗

（北京市社会科学院，北京 100101）

加强社区党的建设与建设和谐社区，二者相辅相成、互相促进。建设和谐社区是社区党的建设工作的永恒主题，在和谐社区建设中，社区党的建设工作存在着的不适应性和问题，唯有通过社区党的建设工作的不断创新才能得到解决。为此，必须创新社区党的建设工作领导体制、管理体制、管理方式和管理理念，以促进和谐社区建设。关键词：和谐社区；城市社区；党的建设；创新；和谐社区建设

建设和谐社区、构建和谐社会是社区党的建设工作永恒的主题，在和谐社区建设中，社区党的建设工作存在着的不适应性和问题，唯有通过社区党的建设工作的不断创新才能得到解决。为此，必须不断创新社区党的建设工作领导体制，提高构建和谐社区的能力；创新社区党的组织管理体制，形成建设和谐社区的合力；创新社区的党员管理方式，激发建设和谐社区的活力；创新社区党的建设管理理念，形成建设和谐社区的向心力。

一、和谐社区与城市社区党的建设工作的关系

社区党的建设是和谐社区建设的有机组成部分，同时，也是构建和谐社区的前提和保证。和谐社区是社区党的建设工作永恒的主题，是社区党的建设工作的目标和归宿，二者相辅相成、相互促进，统一于整个和谐社区建设的过程中。

（一）城市社区党的建设工作是构建和谐社区的前提和保证

和谐社区的构建必须以加强社区党的建设为前提和保证。一方面，构建和谐社区必须以加强社区党的建设为前提。因为，中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，构建和谐社区，只有在党的领导下才能完成。现阶段，国际局势发生了深刻的变化，国内发展正处于矛盾多发期和矛盾凸显期，更多更复杂的因素直接影响到社区和谐，因此，社区党的建设与建设和谐社区面临的新形势对社区党组织构建和谐社区的能力提出新的、更高的要求。只有不断加强并创新社区党的建设，增强社区党组织的战斗力和保持社区党员的先进性，提升社区党组织构建和谐社区的能力和水平，才能消除社区的不和谐因素，最终实现社区和谐。另一方面，构建和谐社区必须以加强社区党的建设为保证。尽管影响社区和谐的因素很多且异常复杂，但是，和谐社区构建的关键因素仍然是社区党的建设工作的加强和创新，以及社区党组织构建和谐社区能力和水平的提高。社区党组织如果能够转变观念，努力为广大党员服务，引导党员树立崇高的理想和全心全意为人民服务的意识，不断保持和增强共产党员的先进性和党组织的战斗力，就一定能够为构建和谐社区提供坚强的思想保证、政治保证和组织保证。

（二）构建和谐社区是城市社区党的建设工作的目标和归宿

构建和谐社会既是中国共产党长期的奋斗目标，也是广大人民群众的强烈愿望。“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求”构建社会主义和谐社会，是党的十六届六中全会提出的目标。将这一目标具体运用到和谐社区构建过程中，就是要实现人的政治生活、经济生活、社会生活、人与人以及人与自然之间的和谐，确保社区处于相互协调、共同发展的状态。和谐社区建设是社区党的建设工作的长期战略目标和最终归宿。目前，社会结构整体转型期出现的各种社会需求与矛盾，要求社区党组织在和谐社区建设中必须把目光拓展到政治、经济、文化、社会、自然环境等各个领域，并用政策、法律、宣传等方式整合社区各种资源，解决社区科学协调发展的难题。通过加强社区党的建设，使社区党组织在社区公共服务、社区民主自治、社区精神文明和社区生活环境等方面起到领导和指引的作用，把社区建成民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

总之，构建和谐社区与加强社区党的建设是相辅相成的，和谐稳定的社区环境为加强社区党的建设提供了良好的氛围，社区党的建设的加强又为和谐社区的实现提供了支持和保障。

二、和谐社区建设中社区党的建设工作存在的问题

社区党的建设是改革开放后出现的基层党建工作新领域。1997年7月，上海市委发布了《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》，至此，社区党的建设工作逐步进入人们的视线并向全国推广，经过十几年的实践，成绩斐然。但是，相对于社区党的建设工作在维护社会稳定、构建和谐社会、巩固共产党执政地位的基础性作用来说，社区党的建设工作在实践过程中还存在着一些问题，并直接影响到和谐社区的构建。

（一）社区党建工作领导机制乏力，和谐社区建设的领导力不足

和谐社区建设是一个复杂的系统工程，其领导核心是社区党组织。

第一，必须成为社区内各级各类党组织的领导核心。为此，经过十几年的探索与实践，已达成一致看法，社区党的建设与和谐社区建设、单位党组织的参与和在职党员的奉献是问题的关键。因此，对单位党组织进行横向整合就显得非常重要，“社区党建协调会”和“社区党建联席会议”等就是为了提高横向整合能力所产生的组织体。这种组织形式在一定程度上和一定范围内整合了社区资源，然而，这种协调机制的最大弱点在于整合能力有限。由于只有直属支部、区政府派出机构和居民区党支部受街道党工委影响，而辖区内的其他党组织特别是单位党组织以及在职党员游离于其影响之外，因此，和谐社区建设的领导能力严重不足。

第二，作为和谐社区的领导核心，社区党组织对社区自治组织特别是社区居委会有引导的责任。通过引导居委会正确地履行自治职能，提高居委会在居民心中的地位，使居民群众积极投身于和谐社区建设中来。但是，这一任务因为社区党组织自身的领导体制缺乏权威，对党员的影响力较弱，因此，对居民的影响力也更弱。

（二）社区党建工作管理体制不完善，和谐社区建设的战斗力不强

和谐社区的实现必须化解条块冲突、解决体制矛盾。于是，对城市基层党组织实行“属地管理”便被提上了重要日程并被无限拔高。

“属地管理”是从加强社区党的建设的角度提出的基层党组织管理模式，它对化解体制矛盾有一定的作用。但是，其弊端在于：它将改革开放前单位党的建设占主导地位的“条强块弱”变成了改革开放后社区党的建设占绝对优势的“块强条弱”的基层党建格局，以至于试图取消单位党的建设，结果取消了两种党建模式互动的基础。党组织的“属地管理”对加强地域性党组织对本社区内党员及党组织的统一领导有一定的优势，但是，却不能解决“条条”和“块块”之间的矛盾并促进其良性互动，而只是把矛盾和问题掩盖起来或转移了，无益于二者之间优势互补局面的形成。因此，这种管理体制的不完善之处在于：党组织的横向管理优势还未充分发挥出来，而垂直领导的优越性却遭到忽视甚至被放弃，“属地管理”用牺牲单位党建工作独立性及其优势为代价来解决问题并不是一种好的方法，它会影响单位党组织和在职党员积极主动地参与社区党建工作与和谐社区建设，最终影响到社区党组织战斗力的发挥以及社区党建与和谐社区建设合力的形成。因此，过分强调“属地管理”不仅会削弱单位党的建设，同时，也会影响社区党建和执政党基层建设，从而也削弱了社区党组织在和谐社区建设中的战斗力。

（三）社区党员管理模式单一，和谐社区建设中党员的模范力量薄弱

改革开放前，单位管理模式统领一切；改革开放后，对城市党员的管理进行了创新，由以单位垂直管理党员为主向以社区属地管理党员为主转变，这是适应形势发展需要所作出的理性选择。可是，当我们对属地管理党员给予太多关爱的时候又走向了死胡同，很多地方把属地管理社区党员作为唯一选择，形成了党员管理模式单一化的局面，致使党员的先锋模范作用难以发挥。其表现在于：第一，属地管理过分强调社区党组织横向管理党员的作用而忽视了单位党组织垂直管理党员的意义，很难在管理党员问题上与单位党组织进行合作，因此，对在职党员的影响极为有限，和谐社区建设的主要力量——在职党员的模范作用未能充分发挥；第二，由于对“两新”组织中的党员进行单一的属地管理，也由于“两新”组织的多变性及不稳定性限制了“两新”组织中党员模范作用的发挥；第三，由于流动党员情况特殊且复杂，单一的属地管理社区流动党员难免不会留下“空白点”，流动党员的模范潜力未能挖掘出来。由于过分强调属地管理，影响了在职党员、“两新”组织中党员以及流动党员先锋模范作用的发挥，致使和谐社区建设中党员的模范力量薄弱。

（四）社区党建工作管理理念落后，和谐社区建设的主体作用难发挥

党员管理在相当程度上仍然沿用单位垂直管理体制中的做法，如命令、指挥、控制及说教等等，将这些计划经济时代的做法延用到市场经济条件下，很显然会出现不适应。党员和党组织之间关系的新特点要求新时期的党务工作者要勇于创新理念，但是，部分党务工作者缺乏应对手段，管理理念比较落后。主要表现在：第一，将管理理解为控制；第二，把管理等同于教育；第三，把管理和服务对立起来；第四，把管理看作是一种单向行为。以上几种情况的共同之处在于：在党员管理工作中不懂得积极创造条件以调动党员的主动性，只是将党员作为消极被动的客体来看待，不懂得“管理就是服务”的理念，而是仅仅把党员“管”住，这必然会影响党员主体意识的提高和主体作用的发挥。为此，上海和北京等城市先后提出了“三服务”，即“上级党组织为下级党组织服务，党组织为党员服务，党组织和党员为群众服务”的社区党的建设工作新思路。由于管理理念落后，加上“三服务”落实的不够理想，和谐社区建设中党员的主体作用很难充分发挥。

总之，社区党组织的领导力和战斗力不强，社区党员的模范作用和主体作用难以发挥，在很大程度上制约了它在社会稳定的维护、社会和谐的促进、共产党执政基础的巩固等方面的作用，从而直接影响了和谐社区的构建。

三、创新城市社区党建工作，促进和谐社区建设

前面论述的“社区党建联系会议”、对党组织和党员的“属地管理”等等，是20世纪90年代中后期以来社区党建工作创新的实践成果，它们在社区党建与和谐社区建设过程中发挥过积极作用。但是，随着实践的发展，它们的缺点也暴露出来，已经影响到和谐社区的构建。因此，有必要对社区党建的领导体制、管理体制、管理方式和管理理念进行创新，以促进和谐社区建设。

（一）创新社区党建工作领导体制，提高构建和谐社区的能力

当前，“社区党建协调会”和“社区党建联系会议”等协调两种党建模式关系的社区党建工作领导体制，既无权威性，又把工作的视角仅仅放在社区党建上，只关注单位党组织对社区党建工作的支持和参与，因而很难充分调动社区内党组织的积极性。因此，创新社区党建工作领导体制，提高构建和谐社区的能力，可以探索建立单位和社区联合工作党委的社区党建工作领导体制。其成员不仅包括街道党工委的部分党组织负责人，而且还包括区职能部门派出机构、无上级主管企业、社区内单位、社区内小型区属企业、社区内小型内联企业等等党组织负责人。“就相互关系而言，街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导；社区内公务类派出机构（如警署、工商、税务）党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内公务事业类派出机构（如城管署、城管监察分队、房产办事处）和社区其他事业单位（如地段医院、中小学校）党组织除业务工作外，均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导，其人、财、物仍实行归口管理”［1］。

实行联合工作党委的社区党建工作领导体制有很多优势：第一，联合工作党委的成立克服了单独由社区党组织或单独由单位党组织协调对方时存在的不足，因而有利于和谐社区建设的力量整合；第二，在讨论和决策的过程中，联合工作党委既考虑辖区内单位党组织的需要，又注重社区党组织的利益，因此，有利于在彼此协调中营造利益共同体，从而增强彼此之间的互动与合作；第三，在保持垂直领导优势的同时，增强了横向协作的有效性和领导的权威性，促进了垂直配置资源的横向流动；第四，联合工作党委既照顾驻社区单位党组织和在职党员的利益，也考虑社区党组织的诉求，极大地调动了所有驻社区单位党组织和全部党员参与社区党建工作和和谐社区建设的积极性，因而有利于和谐社区的构建。总之，建立联合工作党委，可以在领导体制的范畴内实现单位和社区在各个层面的和谐互动，提高构建和谐社区的能力。

（二）创新社区党建工作管理体制，形成建设和谐社区的合力

城市基层党组织管理体制的创新，不应该以全盘否定垂直领导的优势为代价，而应该着眼于实现“条条”和“块块”之间的良性互动，在优势互补中形成一种“块强条强”的基层党建工作新格局。所以，相对于“属地管理”来说，“条块结合”的横向挂靠是一种更为务实和更为有效的组织管理体制。

横向挂靠是指处在一定区域内的党的基层组织，不论其原来的隶属关系如何，都可以在不改变原有隶属关系的前提下，相应地与区域性的党组织建立横向挂靠关系［2］。

具有确定的领导关系并存在着双重领导关系是横向挂靠在实践过程中最鲜明的特征。这种双重领导表现在：对其进行领导的既有原有的垂直隶属体系中的单位上级党组织，也有横向挂靠的社区党组织。其好处在于既尊重垂直单位领导的优势，又兼顾到社区党组织横向领导的作用，因而不会引起管理上的混乱；既克服了横向党组织间松散的、不易统一的缺点，使“条块”之间的矛盾得以解决，又保持了这类基层党组织与垂直单位系统党组织固有的联系。因此，有利于纵向单位党组织和横向社区党组织按其固有的关系发挥作用，为两种党建模式的协调与互动奠定了组织基础，促进了党的资源整合，既推进了社区和单位的党建工作，也促进了整个执政党的基层建设，有利于促进和谐社区建设合力的形成。

（三）创新社区党员管理方式，激发建设和谐社区的活力

只有创建科学的社区党员管理方式，才能充分发挥党员的先锋模范作用，激发全体党员建设和谐社区的活力。党员的属地管理方式在实行之初具有一定的合理性，它发挥了社区党组织的核心领导作用，但是，随着实践的深入，只有对社区党员管理方式进行创新、建立纵（单位党建）横（社区党建）结合的党员分类管理体制，才能使全体党员的积极性得到最大发挥，以激发建设和谐社区的活力。对于隶属于街道、社区的党员，很少触及两种党建模式的互动关系，可由街道、社区党组织直接管理；对于其他党员，分类合作管理更为现实与合理。

第一，由单位和社区党组织对在职党员实行双重管理。目前，单位党组织还能有效地对在职党员进行管理，但是，由于体制转轨，在职党员在单位之外自由时间的增多和自由空间的增大，仅由单位党组织对其进行管理就会出现管理上的漏洞。并且，在职党员作为社区党建工作与和谐社区建设的中坚力量，其积极性不高已成为当前制约社区党建工作与和谐社区发展的关键因素。因此，建立两种党建模式之间的协作机制，以加强社区党组织对在职党员的动员和影响，既能填补单位党组织对在职党员管理上的不足，也能推进当前社区党建工作与和谐社区建设。当前，对在职党员的管理主要应体现在调动其参与社区党建工作与和谐社区建设的积极性上。根据不同情况和特点对在职党员实施主辅结合的双重管理，关键是在活动管理上进行合作。通过“以条为主，以块为辅，条块结合”的双重管理形式，考评在职党员实施党建目标的情况，并建立双向联系、双向服务、双向反馈等机制，使单位和社区党组织在互动中形成合力，以完善对在职党员的管理。

第二，对“两新”组织中的党员实行联合管理。具体地讲，在区级建立党建工作联席会议制度，作为党建工作的指导协调机构；在街道建立街道“两新”组织综合党委或党支部；在社区建立社区“两新”组织党建联络站，增强党员和党组织之间的联系与交流。“两新”组织中的党员联合管理是两种党建模式优势结合的结果，既通过社区党建工作扩大了党员管理的覆盖面，又尊重和依托了“两新”组织与有关机构和部门的内在联系，保持了单位党建工作垂直领导的有效性，增强了对这些组织中党员的约束力和领导的权威性，从而把“两新”组织中的党员管理推向一个新的更高水平。

第三，对流动党员实行动态的责任管理。当前，党员教育管理工作中的难题在于对流动党员的教育管理，用任何单一的党建模式对流动党员进行管理都会存在问题，因此，可以采取灵活多样的动态责任管理模式。流动党员基本上可以分为：居住和工作地点较稳定；居住地点较稳定，而工作地点频繁变动；工作地点较稳定，而居住地点变化大；工作和居住地点频繁变动。可以采取由工作地党组织按在职党员进行管理为主、以社区党组织管理为辅的模式对居住和工作地点较稳定的流动党员进行管理；以社区流动党员支部或党小组进行管理为主，而以工作地党组织业务指导为辅，对居住地点较稳定而工作地点频繁变动的党员进行管理；可以督促其从社区转出组织关系，以工作地党组织的管理为主，而以社区党组织的管理为辅，对工作地点较稳定而居住地点变化大的党员实施管理；对于工作和居住地点频繁变动党员的管理，必须进一步加强单位党组织和社区党组织之间的合作。对上述流动党员的管理，无论采取何种方式，都必须加强两种党建模式的协作，形成合力，而明确单位和社区党组织各自应该承担的责任并将其纳入党建工作考评目标是问题的关键，唯有如此，才能增强管理流动党员的积极性，使流动党员的管理真正落到实处。

（四）创新社区党建工作管理理念，形成建设和谐社区的向心力

近年来，社区党建工作管理理念的创新成果不少，诸如“管理就是服务”、“寓管理于服务中”和“三服务”等等。这些创新成果在实践中说得较多，应用和落实得较少。目前，在社区党建工作中存在的突出问题有：只对上负责和对上服务，不对下负责和对下服务；只讲工作任务，不谈人文关怀；只讲义务，不谈权利等等。这些问题的存在极大地削弱了社区党组织的凝聚力、向心力。针对上述状况，在社区党建与构建和谐社区实践中必须认真落实“三服务”的工作思路。

管理理念的创新是社区党建工作不断追求的目标和永恒主题，好的理念提出是前提，将其落实是关键。因此，必须创新、建立和完善各种机制，保证“三服务”工作思路的落实。

第一，提高和增强服务意识。社区党组织要坚持以人为本，坚持党的群众路线，不断提高和增强服务意识，把群众满意度作为检验社区党建工作的重要标准。

第二，创新服务载体。就“三服务”的工作载体来讲，各地创造了不少好的服务形式，当前，最关键的问题是完善其服务功能。一是建好社区党建联合会、联合分会及党建联系人等制度，不断提高上级党组织为下级党组织的服务意识和服务能力；二是加强建设党员服务中心、流动党员服务站、党员之家，在管理职能上更加强调其服务职能，不断提升党组织为党员服务的能力和水平；三是加强建设社区服务中心，提升党组织和党员为社区群众服务的能力和水平，把它建成党组织和党员为群众服务的工作载体。

第三，建立和完善工作机制。相对薄弱的环节表现在“三服务”社区党建工作机制方面。“民评官、下评上”是北京市一些社区创建的一种比较好的形式，而上海的“三测评”模式则更为成熟，值得推广。“三测评”就是群众测评党员、党员测评支部、支部测评党委。党员合不合格，群众评；支部行不行，党员评；党委工作好不好，支部评［3］。这种把对工作监督、评判的权力交给群众、党员和基层的做法，有利于“三服务”工作的落实，并能真正调动群众、党员和基层的积极性，从而增强建设和谐社区的向心力。

上述四点创新是彼此联系的。创新管理理念是前提条件，创新管理方式和管理体制是基本问题，创新领导体制是核心内容。这四个方面的创新共同推进了和谐社区构建。

［1］刘德荣，顾燕峰．党建研究内参［EB／OL］．（2004－11－25）．http：／／www．bjdj．gov．vn．

［2］冯小敏．中国共产党基层建设新论［M］．上海：上海世纪集团，2003：97．

［3］上海以“三服务”、“三测评”促进“三凝聚”进一步巩固党的执政基础［EB／OL］．（2004－07－27）．http：／／news．sohu．com／20040727／n221216116．shtml．

责任编辑：张秀红

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1002－0519（2011）06－0076－05

2011－08－06

刘冀瑗（1968－），女，江西九江人，法学硕士，北京市社科院科社所副研究员，主要从事社区党建研究工作。