跨界含水层管理现状及启示

钟华平，毕守海

（1．南京水利科学研究院，210029，南京；2．水利部水资源司，100053，北京）

一、跨界含水层的概念与特点

1.概念

跨界含水层（系统），广义地讲是指位于不同行政管理区域的同一含水层（或含水层系统），包括国内跨行政区边界含水层和跨国界含水层。狭义地讲，跨界含水层或跨界含水层系统分别是指其组成部分位于不同国家的含水层或含水层系统。本文的跨界含水层属狭义的跨国界含水层。

2.特点

（1）跨界含水层没有国界

跨界含水层跨越国家间边境界线，因此，某一国与国际河流或含水层有关联的行动，可能对另一国水资源的质量或数量造成影响。

（2）跨界含水层具有双重属性

主权国对跨界含水层这部分领土享有主权并直接管辖，同时又受国际法调整。因此，主权国对跨界含水层享有主权权利，同时也承担国际义务。

（3）跨界含水层具有隐蔽性

跨界含水层埋藏于地下，地质结构复杂，且分布于不同国家，受国界和各国法令制度的限制，难以调查清楚其分布状况。

（4）跨界含水层属国际河流管理范畴

目前，相关国际法基本把跨界含水层作为国际河流的补充，成为国际水域的组成部分。

二、跨界含水层管理现状

1.一般原则

（1）含水层国的主权

每一含水层国对其领土范围内的跨界含水层或含水层系统拥有主权。

（2）公平合理利用

含水层国应以有关含水层国公平合理从中获益的方式利用跨界含水层或含水层系统；致力于从含水层水利用中获取最大长期利益；在考虑到含水层国目前和将来的需要及替代水源的基础上，单独或联合制定全面利用规划；对于有补给跨界含水层或含水层系统的利用不应妨碍其持续发挥有效作用。

（3）不对其他含水层国造成重大损害的义务

含水层国在本国领土内使用跨界含水层或含水层系统时，应采取适当措施，防止对其他含水层国造成重大损害。如果仍对其他含水层国造成重大损害，应在公平合理利用条件下同受影响国协商，采取适当措施，消除或减轻这种损害。

（4）一般合作义务

为使跨界含水层或含水层系统得到公平合理利用和适当保护，含水层国应建立联合合作机制，定期交流相关数据和资料（包括地质、水文地质、水文、气象和生态等方面），以相互达成双边和区域协定。

2.相关法律规定

1966年 《国际河流利用规则》即赫尔辛基规则首次将国际地下水纳入国际流域水资源的范围。之后，国际社会对国际地下水的认识程度逐渐加深。相继通过了《地下水管理宪章》和《关于保护地下水免受某些危险物质污染的指令》等，为国际地下水资源利用和保护奠定了基础。

1986年国际法协会通过的《关于国际地下水的汉城规则》明确规定将公平和合理利用等国际水法的基本原则适用于国际地下水，包括跨国封闭地下水。

2000年欧盟通过《水框架指令》，要求欧洲议会和理事会采取具体措施预防和控制地下水的污染。为满足这一要求，2003年欧盟委员会通过了《欧洲议会和理事会关于保护地下水免受污染的建议指令》，并在其附件一中规定了地下水质量标准。

2004年国际法协会通过的《关于水资源的柏林规则》规定了地下水的利用、管理和保护规则，同时明确了跨界含水层的范围。

2006—2008年，国际法委员会相继通过了 《跨界含水层法条款草案》的一读文本和二读文本。但是该草案未被联合国大会通过，不具备国际约束力。

《跨界含水层法条款草案》是目前跨界含水层管理方面最全面的法条文本。界定了有关跨界含水层的8个概念，确立了跨界含水层的一般原则，规定了保护跨界含水层生态系统及防止、减少和控制跨界含水层污染的主要规则以及紧急情况下的处置措施等。

3.资源管理计划

2000年6月，联合国教科文组织（UNESCO）国际水文计划（IHP）第 14次政府间理事会发起了一项管理共有（跨界）含水层资源的国际倡议，称为国际共有（跨界）含水层资源管理计划（ISARM）。参与的组织包括：国际地下水资源评估中心（IGRAC）、国际水文地质学家协会（IAH）、联合国国际粮农组织（FAO）等10多个国际和区域机构。他们进行了广泛合作，促进了跨界含水层的研究。

ISARM的总体目标是：多方面开展跨界含水层的全球合作，努力促进世界环境、经济可持续发展以及社会和政治安全。具体目标是：①建立多学科专家网络，以便识别和阐明跨界含水层；②促进在科学、法律、经济社会、制度和环境方面对国际跨界含水层进行评估；③确定若干国际跨界含水层进行案例研究，资助多学科专家小组进行跨界含水层详细调查；④通过案例研究，获取跨界含水层资源的优良管理经验；⑤提高政策制定者和决策者对跨界含水层资源意义和重要性的认识；⑥通过案例研究总结经验教训，鼓励政策制定者和决策者进行适当的跨界含水层管理；⑦通过现有的科学手段以及适合于跨界含水层的水资源管理方案和方法，促进来自不同跨界含水层国家的专家开展合作研究。

ISARM的第一阶段是从2000年至2010年，主要工作为出版跨界含水层地图和图册。从2011年开始的第二阶段计划将在人力、资金或体制框架方面资源不足的地区开展活动，帮助各国落实联合国决议提出的建议。现已完成全球跨界含水层清单和图集，并为跨界含水层可持续管理提出了建议。在有关的法律和制度方面，已经建立了国际专家小组，在编制新的跨界含水层法律文书方面为联合国国际法委员会（UNILC）特别报告员提供科学支撑。

4.划分情况

2003年至今，由联合国教科文组织—国际水文计划（UNESCO—IHP）、世界地质图委员会（CG—MW）等机构共同组织了世界地下水资源图的编制。其主要任务是在各大洲和主要国家水文地质图或地下水资源图的基础上，建立地下水资源数据库，编制世界地下水资源图。

联合国教科文组织于2008年10月推出了第一份世界跨界含水层地图，详细地显示了全世界跨界含水层的分布，共列出了273处跨界含水层，同时还包括水质和耗减速度等信息。2009年3月版的世界跨界含水层地图显示，全球共有跨界含水层或含水层系统318个（处）（地图上标注为279个）。

截至目前，全球已划分面积在50万km2以上的跨界含水层共有13个。

5.主要措施

（1）预防跨界损害

预防跨界损害是国家的义务。保护跨界含水层资源首先意味着跨界含水层各国应承担防止跨界损害的义务。判断一个国家是否履行预防损害的义务要看其是否制定有关预防跨界损害的政策、法律和规章并通过各种执法机制保障实施。主要措施包括环境影响评价、信息交流和监测等。

（2）减少损害

如果损害已经发生，有关国家要采取补救或补偿措施，使损害程度降至最低。具体措施包括：①通知。行为国应及时通知那些可能受损害的国家及有关的区域或国际组织，提供有关事故的信息以及可能或正在采取的减轻损害的措施。②紧急情况下的援助和合作。损害的严重性和紧急情况的突发性要求跨界含水层各国提供援助并进行合作。③控制污染。污染是造成损害的重要原因，减少损害必然要求控制污染。

（3）公众参与

公众参与决策过程可增强防止跨界损害的力量，提高有关决策的合法性和遵守程度。

（4）建立跨界含水层联合管理机制

跨界含水层跨越两个以上国家，因此有必要建立管理合作机制，进行协商和相关合作，以避免个别国家造成污染或过度开发，损害共同利益。

6.存在的主要问题

（1）跨界含水层研究基础差异较大

由于资源、经济、技术、思想认识等方面的差异，世界范围内不同区域跨界含水层的研究基础差别很大。

（2）跨界含水层立法滞后

跨界含水层的立法是国际水法的薄弱环节，缺少权威的相关法律法规，也缺乏制度上的协调。虽然国际法委员会拟制定“跨界含水层法”，但由于各国对此认识不同、需求不同，又缺乏国际实践的基础，因此未能在联合国大会上获得通过。

（3）国际合作机制不健全

有关国家之间缺乏协调及信息不透明等原因，导致在跨界含水层开发利用及保护方面的国际实践并不丰富。一些跨界含水层国的合作与协调也处于初始阶段，有关合作及协调并不深入，同时因缺乏专门的地下水国际管理机构，跨国地下水未能得到合理的开发利用与管理保护。

三、跨界含水层管理对我国的启示

1.高度重视跨界含水层管理

随着工业化和现代化进程的加快，各国对水资源的需求日益增加，对跨界含水层的依赖性增强，对跨界含水层资源的争夺日趋激烈。跨界含水层及其开采所引起的自然、社会和经济问题日趋突出，已经成为国际社会关注的焦点之一。我国应高度重视跨界含水层的开发利用问题，及早制定相关战略，加强规划、配置及相关政策研究与制定，未雨绸缪。

2.加强跨界含水层立法研究

跨界含水层系统的整体性，要求相关流域国联合起来对跨界含水层进行统一管理。目前，国际上已经开始重视跨界含水层管理立法问题。由于涉及主权因素，必然需要调整水资源利用和保护中的国家关系。我国应围绕保障国家权益和协调当事国权益，加强跨界含水层立法研究，为参与国际含水层立法提供有力支撑。

3.重视加强国际合作

由于跨界含水层资源涉及不同的国家，在开发利用与保护方面容易发生冲突。跨界含水层资源也面临着过度开发和受污染的危险，因此有必要建立共同管理机制，使跨界含水层国家之间相互合作，对跨界含水层进行联合划定、监测、评价和管理，防止和控制污染，避免对含水层造成损害，避免地下水资源过度开发。

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