加快西部地区水利改革发展的重大战略问题探讨

李宗礼，康立芸

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

我国西部地区按行政区域可划分为西北地区（陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区和新疆生产建设兵团）、西南地区（重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区、广西壮族自治区）两个大片，国土面积约688万km2，占全国的71.1%，人口约 3.55亿，占全国的28.5%。西部地区水资源总量15237.5亿m3，占全国总量的55.65%。

西北地区水少土多，国土面积占全国的40.5%，多年平均水资源总量为 2344亿m3，仅占全国的 8%，可利用水资源量不足1200亿m3，属典型的资源性缺水地区。气候干旱，蒸发强烈，属于干旱半干旱地区。西北地区是黄河、长江等大江大河的主要发源地，是森林、草原、湿地和湖泊等集中分布区，生态地位极其重要，是国家重要的生态安全屏障；同时又是生态脆弱区，是水土流失、土地荒漠化严重地区。

西南地区湿润多雨，是长江、珠江和雅鲁藏布江等江河的上游区，水资源总量丰富，国土面积占全国的30.6%。年均水资源量12752亿m3，占全国的46%，可利用水资源量为3470亿m3。水能资源非常丰富，可开发量为2.67亿kW，占全国的70%。降水年内分布不均，多集中于6—9月，特别是7—8月，汛期降水量占全年降水量的70%～80%。西南地区山高坡陡，河流众多，是山洪灾害易发区，石漠化问题严重，工程性缺水问题突出。

西部地区水利的重要性源于三个方面：一是西部地区在国家区域协调发展总体战略中具有优先地位，在构建社会主义和谐社会中具有基础地位，在可持续发展中具有特殊地位；二是水利所具有的公益性、基础性和战略性；三是西部地区的水利对经济社会的发展、生态环境的保护具有更强的制约性。但西部地区的水利发展严重滞后，已经成为“十二五”乃至今后一个时期国家水利发展的难点和重点。加强西部地区水利改革发展重大战略问题的研究，具有重要意义。本文在分析西部地区水利发展面临挑战的基础上，对西部地区水利改革发展的几个重大战略问题进行探讨。

一、西部地区水利发展面临的挑战

水利是西部地区经济社会发展的命脉，水利建设在西部大开发中具有战略性、基础性、保障性的地位和作用，是实施西部大开发战略、统筹区域发展战略全局的重要基础。近几十年，国家在西部地区相继实施了一些主要江河控制性枢纽、重点流域生态治理等重要工程，开工建设了一大批事关民生的农村饮水安全、病险水库除险加固、灌区节水改造、水土保持等工程，西部地区水利保障能力显著提高，生态环境保护成效明显。但与实现全面建设小康社会的战略目标、满足西部地区跨越式发展的需求相比，西部地区的水利发展仍然面临许多重大挑战和困难，主要表现在以下四个方面：

①经济社会布局与水资源格局不协调。改革开放以来，特别是西部大开发10年来，西部地区综合经济实力大幅度提升，形成了一大批以中心城市为核心，以特色产业为龙头的经济增长区。但是，西部地区经济社会布局与水资源格局并不完全协调，关中—天水经济区、呼（呼和浩特）—包（包头）—银（银川）经济带、兰（兰州）—西（西宁）—格（格尔木）经济带、新疆天山北坡经济带、蒙陕甘宁（内蒙古、陕西、甘肃、宁夏）能源“金三角”等经济区面临资源性缺水矛盾；黔中、滇中、西江上游、北部湾等经济区面临工程性缺水矛盾。水资源短缺已经对这些经济区的发展和辐射带动作用产生了严重影响，制约了西部地区经济社会的跨越式发展。

②调控能力不足，用水效率较低。西部地区水资源调控能力严重不足，大部分地区水利设施薄弱，多数江河缺乏必要的控制性骨干工程，应对洪涝灾害和突发灾害能力较弱，城乡供水保证率低，尚未形成水资源合理配置的格局，成为制约西部地区发展的瓶颈。西部地区水资源开发利用总体不均衡，用水效率较低。长江及西南水系水资源开发利用率仅为6%，而西北的内陆河及黄河的水资源开发利用率却高达63.7%。西部地区平均单方水GDP产出只有全国的60%，万元工业增加值用水量约为全国平均水平的1.3倍。用水效率较低、用水方式粗放是西部地区经济发展的重要限制因素。

③资源环境约束日趋强化。西部地区水土流失严重，生态环境还在持续恶化，许多地区的水资源开发利用程度已经超过了其水资源承载能力。随着经济社会的快速发展，人类活动对生态环境的影响日益加大，经济社会用水与生态环境用水的竞争性矛盾将不断加剧，资源承载力与环境容量对经济社会发展的约束日趋强化，协调资源环境与经济社会的任务还十分繁重。

④应对气候变化的压力不断加剧。全球气候变化将极有可能导致西部地区水资源分布格局的改变，加大水旱灾害极端事件发生的风险，增大冰川融雪、河川径流、生态环境变化的不确定性，削弱区域水资源承载能力。

二、“十二五”期间加快西部地区水利改革发展的几个重大战略问题

全面加快西部地区水利改革发展，必须进一步加大投入，强化支持，加大水利改革攻坚步伐，着力破解制约水利发展的体制机制障碍，以改善民生为核心，以增强自我发展能力为主线，以科技进步和人才开发为支撑，全面增强科学发展的能力。

1.加大规划和前期工作支持力度

西部地区水利基础设施建设欠账较多，实现水利跨越式发展任务繁重，应该加强对西部地区流域综合规划和专业规划编制的指导和支持，重点支持西部地区中小河流、山洪灾害防治等水利薄弱环节的规划编制和实施工作；充分利用全国及流域水资源综合规划成果，对西部地区水资源开发利用、水资源保护和优化配置及节水型社会建设等提供支持和指导；在水利前期工作方面给予支持，帮助西部地区提高水利前期工作质量，加大对西江大藤峡、黄河古贤等控制性枢纽工程前期论证的支持力度，做好南水北调西线、陕西引汉济渭、黄河黑山峡河段开发等工程的前期工作。

2.完善水利投融资机制

西部地区经济发展相对落后，地方政府财力有限，在落实中央2011年一号文件精神、建立政府主导的水利投入稳定增长机制方面，应该继续提高中央水利建设资金投入西部地区的比重，提高水资源配置、城乡供水、城镇防洪工程、中小河流治理、水土保持、生态建设及农村水电等工程建设的中央资金补助标准。对中央安排的水利公益性建设项目，取消西部地区县以下及集中连片特殊困难地区市地级配套资金。加大中央财政专项资金、国家重大水利工程建设基金对西部水利建设的支持力度，加大对西部水利建设项目的财政贴息支持力度。健全农田水利建设新机制，大幅度增加财政专项补助，引导农民自愿投工投劳。加大对西部地区水利建设信贷支持力度，探索利用政策性金融手段支持西部地区水利发展，采取扩大财政贴息规模、延长财政贴息期限、提高贴息率等措施，鼓励和引导商业性金融机构增加水利信贷投入。鼓励、引导各类投资主体进行水资源开发利用和生态环境建设，保证西部地区水利建设资金的稳定性和连续性。

3.加强水资源管理

无论是解决西北地区的资源性缺水问题还是解决西南地区的工程性缺水问题，都要求西部地区必须加强水资源管理。应该根据国家落实最严格水资源管理制度的总体要求，加快制定用水总量控制、用水效率控制、水功能区纳污控制三条红线，实行最严格的水资源管理制度，重点做好在西北资源性缺水地区、生态脆弱区、水源涵养区等限制开发、禁止开发功能区的落实工作。重点支持西部地区开展水量调度相关工作，严格实施水资源统一调度管理，合理调配生活、生产和生态用水；加快西部地区主要江河水量分配方案的制定。严格执行取水许可、水资源论证、水功能区管理、水工程建设规划同意书等制度，科学设定水资源和水环境准入门槛，严控新上高耗水、高污染项目，防止落后产能向西部地区转移。加强对河湖水系和城乡饮用水水源地保护，加快推进塔里木河、黑河、石羊河等生态脆弱河流水生态修复。加强地下水保护和修复，合理利用地下水，遏制地下水超采。建立水资源管理责任制和考核制度，把水资源开发利用、节约和保护的主要控制性指标落实情况作为各级政府领导干部综合考核评价的依据。

4.加强防洪抗旱减灾应急管理

西部地区是水旱灾害易发区，特别是2010年西南特大干旱、甘肃舟曲特大泥石流灾害充分暴露出西部地区水利建设的薄弱环节，必须在加快水利基础设施建设的基础上加强防洪抗旱减灾应急管理。编制大江大河干流重点地区和重要防洪城市和居民密集区的洪水风险图，推动建立洪水影响评价制度。完善抗旱管理制度，建立特大干旱灾害应对机制。抓紧编制省、市、县三级抗旱规划。开展干旱区划，优先在西部易旱地区探索建立旱灾保险制度。完善防汛抗旱行政首长负责制和防汛抗旱统一指挥、分级分部门负责制度，建立防汛抗旱责任监督考核体系。健全流域和省、市、县四级专业防汛机动抢险队伍，将防汛抗旱组织机构向乡镇延伸。以中小河流、中小水库、山洪灾害易发区和人口密集区为重点，完善灾害预警、响应和转移安置群众的应急管理机制。完善水旱灾害损失评估制度。

5.强化河湖管理与工程管理

西部地区河湖管理与工程管理严重滞后，必须突出强化西部地区生态脆弱河湖、高原湖泊、跨界河流管理，积极推进河湖健康评价，建立考核机制和目标责任制。充实完善西部地区各类水文站网，加强水文巡测基地和水资源质量监测中心建设，增强水文基础设施综合功能，提升水量水质水生态监测和应急机动监测能力。强化河湖管理执法，严格涉河项目审批制度，依法履行规划同意书制度和河道管理范围内建设项目审批手续，依法查处非法围垦水面、非法采砂、非法排污等行为，抓紧划定河湖管理和保护范围，明确管护主体和责任，建立责任追究机制。

继续巩固西部地区国有大中型水管单位体制改革成果，足额落实公益性工程管理人员基本支出经费和维修养护经费，加大中央财政对西部地区，特别是贫困地区、民族地区的专项补助力度，进一步推行管养分离，完善社会保障。进一步深化小型水利工程产权制度改革，明确权利，落实责任，提高政府补助标准，积极推行集中管理、专业管理。

6.加强流域生态修复与综合治理

西部地区是国家重要的生态屏障，其生态安全是国家生态安全的重要环节，应该进一步加大西部地区水土流失综合整治和生态综合治理投入力度，在小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地综合整治、生态修复等项目及投资安排上予以重点倾斜，重点加大对黄土高原水土保持区、青藏高原江河水源涵养区、西南石漠化防治区、西北荒漠化防治区的投入力度，加大中央财政的均衡性转移支付力度。加快制定西部重要水源涵养区、生态脆弱河流等生态补偿办法，明确保护主体和责任，探索建立中央向西部、中下游地区向上游地区的水生态补偿制度，在总结和推广 “三江源”等已有生态补偿试点经验的基础上，逐步扩大生态补偿试点范围。加大对重要生态脆弱河流、地下水严重超采区、水土流失重点治理区等水生态环境遭受严重破坏地区的治理投入，保护和修复水生态环境。建立资源性企业可持续发展准备金制度，扩大水资源保护及生态系统的修复治理资金来源面。加强对水土保持补偿费的征收管理和使用，合理调整征收标准。

7.积极推进高效农业节水和农业水价改革

西部地区农业用水比重大、用水效率低下，必须加大节水力度，采取奖励、补助等有效措施引导和鼓励农民主动节水，完善基层水利技术推广体系，大力推广高效农业节水技术，全面加大节水力度，实现节水增收目标。以西北地区为重点，应积极推进国家高效农业节水工程建设，针对西北地区水利设施落后、用水效率偏低、农民收入不高的现实，提高农业节水工程设施建设补助标准，扩大补助范围。对建设节水高效灌溉饲草地给予支持。按照促进水资源节约保护、保障工程良性运行、降低农民水费支出的原则，推进农业水价综合改革，建立政府与农民合理分担农业供水成本机制，对农业灌排设施运行管理给予适当补助，对农民用水定额内用水给予优惠水价，对超定额用水实施累进加价。合理确定不同规模和类型供水工程水价，对高扬程供水工程实行更优惠的电价补助政策。

8.加强科技创新与人才队伍建设

西部地区水利科技创新能力偏弱，人才队伍建设不能适应加快水利发展的需要，必须充分利用各类科技计划平台，探索省部共建、联建新模式，加强西部地区水利科技基础条件平台建设。加强气候变化条件下西北地区水资源变化研究和西南地区干旱应对研究，加强水利发展对西部发展的支撑保证能力研究，加快推进先进适用科研成果的转化与应用,全面提高西部地区水利技术引进、消化、吸收和再创新的能力。进一步加大对西部地区水利科技发展的支持力度，在科技项目安排、示范基地建设、科技人才培养等方面向西部地区倾斜，进一步加大向西部地区援派干部力度，支持西部地区的水利干部到内地挂职锻炼，促进西部地区水利队伍的业务能力和管理水平全面提升，为西部地区水利事业长远发展提供科技保障和智力支持。

[1]黄河，张旺，庞靖鹏.水利在区域协调发展中的地位和作用分析[J].中国水利，2010（14）.

[2]乔根平，桑雨锋，张岚.西部大开发战略实施10年来西部地区水利投资分析[J].水利发展研究，2010（8）.