实施最严格水资源管理制度实现水与经济社会协调发展

程 静

（北京市水务局，100038，北京）

一、北京市水资源的基本情况和管理现状

1.北京市的水资源状况

北京市属资源型重度缺水城市，多年平均年降水585 mm，年均形成水资源量37.4亿m3。1999年以来，北京市遭遇连续12年干旱，年均降水475mm，仅为多年平均的80%；年均形成可利用水资源量21亿m3，仅为多年平均的56%；上游来水大幅度减少，年均入境水量4.7亿m3，仅为多年平均的23%。按北京市统计局公布的2009年北京市常住人口1755万计算，人均水资源量仅为120m3左右，远远低于国内外其他大城市。连续干旱造成的水资源短缺和经济发展、人口增加带来的用水需求增长使北京水资源的供需矛盾不断加剧。为保障城乡用水需求，北京市付出了巨大的水资源代价，12年来累计动用水库库存20亿m3，超采地下水60亿m3。南水北调引长江水进京时间由原计划的2010年调整到2014年，使未来几年北京的水资源形势更加严峻。

2.现状水资源管理体制、制度和管理水平分析

（1）水资源管理体制

为强化水资源的统一管理和优化配置，2004年5月北京市政府进行了水管理体制改革，组建了北京市水务局，统一管理全市防洪、排水、供水、节水、水资源保护利用、污水处理及回用等涉水事务。在此基础上，全市逐步形成了市水务局、区（县）水务局、流域水务站、村级农民用水协会构成的四级水务管理体系，基本实现了水资源统一规划、统一调度、统一取水许可、统一管理水量和水质的目标，解决了以往水资源管理过程中存在的条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清等问题。

（2）水资源管理制度

北京市水资源管理制度经历着不断完善的过程，已初步形成以《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》为核心的一套制度体系，对保、蓄、取、供、用、节、排等实施全过程管理。

在保水、蓄水环节：一是制定了《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，建立了水土保持方案审查及水土保持设施“三同时”制度；二是制定了《北京市实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》等法规、规章，建立了水库闸坝蓄水、滞洪区管理等相关制度；三是出台了 《北京市地表水功能区划方案》等法规，建立了水源地保护管理制度。

在配水、取水环节：一是建立了水资源规划制度，制定了《北京市“十二五”水务发展规划》等综合规划及其他专业规划；二是建立了取水许可制度，发布了 《关于严格取水管理工作的通知》，从凿井审批、取水许可、机井监督和用水管理等方面加强取水管理，按照定额标准和水源条件核准取水指标。

在供水、用水环节：一是制定了《北京市自建设施供水管理办法》等规定，规范了公共供水单位的供水管理活动和用水户的用水行为；二是建立了计划用水制度，实施动态管理，市水务局成立以来连续8年压缩全市用水指标，实行用水总量控制；三是建立了水资源论证制度，将新、改、扩建重点项目的水资源论证作为建设项目立项的前置条件。

在节约用水环节：制定《北京市节约用水办法》，形成了一套节水管理制度。一是建立了用水定额管理和超定额累进加价制度，行业用水实现按月考核；二是建立了用水分类计量收费制度；三是建立了建设项目节水“三同时”制度，新、扩、改建项目的节水设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；四是建立了节水产品认证和市场准入制度；五是建立了产业准入制度，制定投资项目指导目录和限制发展项目名录。

在排水和再生水利用环节：一是建立了水污染防控制度，出台了《北京市水污染防治条例》；二是出台了《北京市排水许可管理办法》，规范污水排放行为；三是出台了《北京市排水和再生水管理办法》和《北京市建设工程施工降水管理办法》，规定新、改建工业企业、农田灌溉应当优先使用再生水；河道、湖泊、景观补充水优先使用再生水；再生水供水区域内用水应优先使用再生水。

（3）水资源管理发挥的作用

北京已经初步形成了涵盖水资源开发、利用和保护全过程的水资源管理制度体系，在实践中发挥了重要的作用。

全市总用水量持续下降，用水效率不断提高。与2000年相比，2010年全市总用水量由40.4亿m3减少到35.2亿m3，新水用量减少了12亿m3。万元GDP耗水由同期的164m3减少到29.9m3，单方水创造GDP由同期的78元增长到386元。北京在量水而行、以水定结构的产业发展思路下，向集约用水、高效用水方向发展。

在水源结构方面，再生水应用替代了部分新水，初步做到了优水优用、分质供水。与2000年相比，2010年北京地表水利用量由13.2亿m3减少到7.1 亿m3（含河北水 2.6 亿m3），地下水利用量由同期的27.2亿m3减少到21.3亿m3，再生水利用量则从无到有，增加到6.8亿m3，占全市总用水量的19%。再生水已经成为北京不可或缺的水源，减轻了利用新水的压力。

在用水结构方面，经过10年的努力，北京水资源的配置更加合理，生活、生产、生态用水的结构比例不断优化。在人口增加、经济增长、人民生活水平提高的前提下，同2000年相比，全市生活用水由13亿m3增加到14.4亿m3，生产用水由27亿m3减少到16.8亿m3，生态用水由4000万m3增加到4亿m3。“三生”（生活、生产、生态）用水的比例由32∶67∶1调整为41∶48∶11。 用水结构的调整在缓解水资源紧缺的同时，也为城乡发展和水资源利用腾出了一定的空间。

二、当前水资源管理的形势和面临的挑战和问题

当前，北京的国际地位和竞争力快速提高，建设有中国特色的世界城市，已成为北京发展的新战略。建设中国特色世界城市，需要更可靠的水资源保障、更安全的水务基础设施和更高标准的服务管理水平。解决水的短板制约既是北京城市发展的重点、难点，也是人口资源环境统筹协调的关键点和提高城市建设管理水平的着力点。

北京作为实行最严格水资源管理制度的先行先试工作的试点省 （直辖市），要立足市情和水情，把水资源保障作为支撑经济社会可持续发展的首要任务，把严格水资源管理作为加快经济和社会发展方式转变的战略要求，统筹协调人口资源环境关系，深化水务体制机制改革，从而推动首都“人文北京、科技北京、绿色北京”和中国特色世界城市建设。

从目前情况看，北京的水资源管理实践虽然取得了一定的成效，支撑了连续干旱条件下北京经济社会的平稳较快发展。但北京的水资源管理水平和用水效率与水资源严格管理的需求不相适应，特别是同世界先进水平相比，还有进一步提高的空间，在技术水平、管理能力、节水意识等方面都存在较大差距。

一是现有的制度和管理状态同水资源严格管理的需求存在差距。现有北京水资源管理制度的操作性有待加强，“三条红线”的控制体系缺乏量化指标；水资源规划论证、取水许可证年审、节水定额动态管理等制度在实际操作中没有落实到位；涉水行政审批管理缺乏相应的配套监管措施和手段。必须通过进一步健全水资源管理的政策、规程和标准体系，强化执行力和可操作性，不断提高水资源管理水平。

二是依靠传统的管理制度与管理方式可赢得的发展空间不断缩小。通过大力节水、调整产业结构、优化水资源配置、提高水资源效率等措施，近年来北京的水资源承载能力不断提高，但随着用水结构、用水水平等弹性空间的压缩，提高用水效率出现边际成本加大、边际效益减小的状态。必须坚持创新驱动，在管理约束、科技支撑等方面取得新突破。

三是水资源禀赋先天不足，必须寻求水资源可持续利用的新路径。北京已经进入全面建设现代化国际大都市的新时期，但北京与纽约、伦敦、东京等世界城市相比，水资源禀赋先天不足。水务要为首都建设中国特色世界城市提供安全、可靠的水资源和水环境保障，必须从统筹人口资源环境关系入手，以水资源管理水平的提高促进经济和社会发展方式的转变，实现北京经济社会的可持续发展，确保首都水资源可持续利用。

三、实行最严格的水资源管理制度的主要内容

实行最严格的水资源管理制度，要着眼于建设中国特色世界城市的战略目标，积极应对水资源紧缺形势，加快经济和社会发展方式转变，统筹协调人口资源环境关系，以《取水许可制度实施办法》《北京市节约用水办法》《北京市排水和再生水使用办法》等规章为依据，通过确立“三条红线”，实现行业用水定额管理、区域用水总量控制；培育节水的生产生活方式，全面推进节水型社会建设；实行排水许可管理，各类水功能区水质达标，从而不断提高水资源的优化配置和高效利用水平，不断增强水资源承载能力和服务保障经济社会发展的能力。

一是要确立水资源开发利用控制红线。严格实行行业用水定额管理、区域用水总量控制。根据区域水资源开发利用现状、产业结构发展布局及合理需求，制定水资源配置方案，确定各区域、各行业用水总量指标，并逐级分解，建立覆盖全市的区域用水总量控制指标体系。生活用水适度增长、环境用水控制增长、工业用新水零增长及农业用新水负增长。用水总量严格控制在国家规定的年度用水指标以内，年度用水计划根据当年水资源状况进行动态调整。严格推行规划水资源论证。编制区域发展规划、新城和重点发展区规划时，必须进行水资源论证。严格取水许可管理。直接取用地表、地下水的建设项目，必须办理取水许可，出具水资源论证报告。取用公共管网水或再生水的建设项目，必须到水行政主管部门办理行政审批。完善水资源调度方案和应急调度预案。加强涵盖地表水和地下水的水文水资源监测网络建设，完善水务运行调度和监测评价体系。在供水紧急状态下，分区分类采取限制用水措施。

二是要确立用水效率控制红线。全面推进节水型社会建设，努力培育节水的生产生活方式，把节约用水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程。到2015年，全市万元地区生产总值用水量下降到25m3以下，万元工业增加值用水量下降到11m3以下，农业灌溉水利用系数提高到0.7以上。建立水资源经济社会评价体系，进一步细化区域、行业和用水产品的定额指标，实施动态管理，定期发布限制发展的高耗水产业名录，严格实施产业用水效率准入制度。加强水平衡测试，对用水超定额的生产企业限期进行节水技术改造，改造后仍达不到行业标准的一律关停。制定用水器具强制标准，实施节水产品和器具市场准入制度，淘汰不符合节水标准的用水工艺、设备。加强用水计划管理，严格用水计量，超计划用水累进加价。严格落实建设项目节水设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产制度。建设节水示范工程，发展新区要率先成为科学用水、高效用水的示范区。创新节水管理思路和方式，完善节水责任体系，进一步拓展节水空间，提高节水管理水平。

三是要确立水功能区限制纳污红线。严禁向河湖排放污水，各类水功能区水质达标。根据国家考核要求，从严核定区域化学需氧量、氨氮等排放指标和河道考核断面的控制指标。加强点面污染源治理，大力推广清洁生产。严格排水许可管理，严禁向河湖排放污水。建立排水和水功能区水质监测预警系统，完善评价体系，制定监督考核制度。

四是要建立水资源管理责任和考核制度。加强水量水质监测，严格实施水资源管理考核制度，将水资源管理纳入各级政府绩效考核内容。区（县）人民政府对行政区域内水资源管理与保护工作负总责。市水行政主管部门会同市有关部门，对区（县）水资源保护、节约用水、污水治理和出境断面水质等主要指标的落实情况进行考核，考核结果作为区（县）人民政府主要领导干部综合考核评价的依据。