积极构建科学长效的投入机制吸引更多的社会资金投资水利

王文珂

（水利部综合事业局，100053，北京）

2011年的中央一号文件以水利改革发展为主题，全面阐述了水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性。同时，也明确提出了要建立水利投入稳定增长机制，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。如何“建立水利投入稳定增长机制，吸引更多的社会资金投资水利”是当前水利工作面临的重大战略课题。

按照中央一号文件的精神，根据陈雷部长强调的“水利投融资体制改革是一件大事，关系到水利能否更好更快地发展”，结合水利部综合事业局这些年在水利投融资方面的实践，对如何构建科学长效的投入机制，吸引更多的社会资金投资水利建设谈些粗浅看法。

一、我国水利投资现状分析

改革开放以来，特别是’98洪水后，党中央、国务院高度重视水利基础设施建设，水利投入逐年稳步增长。“十一五”期间，全国水利投资6934亿元。其中，中央水利建设投资2934亿元，地方水利建设投资4000多亿元，比“十五”期间都有了较大幅度的增长。

随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，水利投融资体制开始向政府主导多元化投资转变。水利投融资结构渠道以原来的国家预算内拨款和农民投劳为主，逐渐向国家预算内专项资金、银行贷款、水利专项资金、水利建设基金、外资和地方自筹等多渠道融资结构转变。各地在加大财政性资金投入的同时，积极探索多元化、多渠道的水利投融资机制。重庆、广东等17个省（自治区、直辖市）已成立省级水利（水务）投资公司，搭建市场融资平台，吸引更多的社会资金投资地方水利建设；广东省以水利规费收益权为质押，向银行贷款用于水利建设，并出台了《水利建设工程试行BT模式的指导意见》；山西省政府颁布了《山西省社会资金建设新水源工程办法》，全面开放了水利建设市场。

水利投入规模虽然有了大幅度提高，但是水利建设资金主要还是财政预算内资金和专项资金，利用社会资金的程度还相当低。“十一五”期间的中央水利建设投资资金中，财政预算内固定资产投资2315亿元，占78.9%；财政专项资金545亿元，占18.6%；水利建设基金74亿元，占2.5%。“十一五”期间的省级水利投资中，财政资金占70%，银行贷款、企业投资占24%，外资及其他资金占6%。从上述分析看，这些年水利基本建设投资中，资金来源渠道还比较单一，特别是在吸引社会资金进入水利行业方面还是明显不够。

二、西方国家水利投入机制的经验借鉴

20世纪80年代以来，在英、美等西方国家兴起了以治水变革为特征的新公共管理运动，其目标是为了应付一系列政府管理中出现的问题。发达国家水利的社会管理与公共服务职能的变革，是新公共管理运动的一项重要内容。在水利社会管理上引入参与机制，有条件地实行放权，让更多的社会组织参与到水利管理中来。这是西方各国水行政主管部门更好地实现政府的社会管理职能的最重要措施，也是政府公共管理社会化趋势的必然体现。

在西方联邦制国家，各种社会组织、行业协会是水利社会管理非常重要的参与者。政府只是进行宏观管理，并不参与直接管理。因此，政府将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导非营利组织提供水利公共服务项目。为了鼓励更多的社会组织参与到水利事业的建设与管理中去，西方国家的水利投融资体系就比较完善。大多数国家采取并鼓励多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系。归纳起来主要有各级政府拨款、政府优惠贷款、政府基金、债券、股票、税费、业主自筹和社会团体或个人捐赠等，融资形式多种多样。如美国的水资源开发、利用和保护依靠各级政府提供的长期低息或无息贷款，而田纳西流域管理局则主要靠发行债券；日本的水利工程以国家拨款、贷款为主，而水资源开发公司则依靠政府基金的长期贷款；英国供水主要依靠私营公司发行股票；法国流域机构将一些水利工程租赁给私营公司经营等等。

美国田纳西流域管理局（TVA）是利用社会资金发展壮大的典型案例。TVA成立于1933年，主要负责美国田纳西河流域的管理，既完成了治理水灾、发展航运、水土保持等公益性职能，同时又是全美最大的电力生产商之一。联邦政府对其公益性职能进行一定的财政补贴，而其电力的发展主要是利用债券市场融资。根据1997年度的财务报表，TVA电力部门的权益资产合计为39.75亿美元，负债合计为300.01亿美元，其中债券合计为214.54亿美元，占负债总额的71.51%。

三、建立科学、长效的投入机制，吸引更多的社会资金投资水利事业

随着国家宏观背景的不断变化，水利投融资体制改革也在不断地深化，其目的是要实行政府投资与社会投资职责分开，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，吸引社会资金投资水利事业。为此，水利投融资改革必须建立在水利基础设施项目区分理论基础上，严格区分公益性项目、综合性项目和经营性项目，按其属性明确投资主体、运作模式、资金渠道和权益归属，逐步建立起政府与市场合理分工的新型投融资体制。建立科学、长效的投入机制主要包括以下措施：

1.加大公共财政投入，加强公益性水利设施的建设

公益性水利项目包括防洪排涝、农田灌排骨干工程、城市防洪、水土保持、水资源保护、跨流域调水等水利项目，这些项目的最大特点是没有任何经营性功能，其建设目的是为了发挥社会效益，在运行过程中没有任何经营收入。这类项目属于市场机制调节完全失灵的公共产品，难以完全按照市场规律运作，必须通过政府干预来弥补市场缺陷。从世界范围来看，公益性水利项目也主要是由政府投资。因此，要稳定增加公共财政资金对公益性水利项目的投入，由政府出资建设直接充当或授权其他机构充当项目投资(建设)主体和建成后运营维护主体。但是，对于此类项目也可以采取BT的融资模式引进社会资金。

2.充分利用市场机制，积极引入社会资金投资建设经营型水利项目

经营性水利项目包括水电项目、城镇供水项目、污水处理项目，这些水利项目是以获取经济回报为主要建设目的或者项目效益能够满足社会投资者回报要求的水利项目，主要发挥发电、供水、污水处理等经营性功能，项目在运行过程中能够产生稳定的经营收入，而且资源相对垄断，受市场波动影响小，风险较小，回报较为稳定。这些项目应该利用完全市场化的融资模式，放开建设权，放宽经营权，按照“谁投资、谁建设、谁经营、谁管理、谁受益”的原则，加大水利招商引资力度，广泛吸引社会团体、民间、个人等多方资金投资建设，兴办水利事业。同时，对现有的水利工程采取拍卖、租赁和股份合作制等形式，多渠道增加水利投入。业主单位可以采取多种融资渠道，包括：银行贷款、发行债券、BOT（build—operate—transfer，即建设—经营—转让）、ABS （Asset Backed Security，意为“资产担保证券”）、质押贷款、上市融资等。

3.充分发挥公共财政资金的杠杆作用，引导社会资金投资建设综合性水利项目

综合性水利项目是兼有社会公益性功能和经营性功能的水利项目，这类项目的特点是既有防洪、灌溉等社会公益性功能，又有发电、供水等经营性功能，如综合性水利枢纽工程、供水的水源工程。这类项目的经营性功能能够产生稳定的经营收入，项目回报要根据公益性功能和经营性功能的比重。这类项目属于“市场机制调节部分失灵”的“准公共产品”和“混合公共产品”领域，政府应在充分尊重市场机制调节的基础上，考虑该类产品承担部分公益性功能并具有自然垄断、利用共有资源的性质和特点，可以由企业和社会投资者充当投资建设主体和运营维护主体，政府则通过严格市场准入条件，招标选择投资建设和运营维护主体，按照项目公益性程度提供政府直接投资比例，确定公益性资产和经营性资产，委托或授权投资者或运营者对项目公益性资产进行建设和运营维护管理，为投资者和运营者提供财政补贴、税收优惠，以及调控相关产品和服务价格或收费等经济手段，调节投资者和运营者利润，增强投资者和运营者的参与积极性。最大限度地发挥政府资金的引导和杠杆作用，吸引社会资金投入到水利建设中。同时，要积极支持业主单位积极采取多种融资渠道，包括银行贷款、发行债券、BOT、ABS融资、质押贷款、股权融资、上市融资等。

4.创新社会资金投资水利的方式，探索设立水利产业投资基金

产业投资基金作为一种有效的金融创新，是市场化配置资本资源的方式之一。由于其特有的目标和定位所具有的制度特点和优势，因而能够充分调动一切合适的资源，既可以募集社会闲散资金和企业、银行、证券公司、保险公司、各类基金等机构投资者的资金，也可以面向海外吸收国外资本。因此，可以积极探索设立水利产业投资基金，吸引更多的资金投资建设具有良好市场前景和发展潜力的水电及水务项目，满足我国水电、水务相关产业的巨额资金需求，最大限度地拓宽产业的融资渠道，降低企业的融资风险。

5.扩大水利建设基金征收规模，提高水资源费征收标准，加大对水利建设的投入

当前，我国已建立了水利建设基金，水利建设基金的来源包括城市建设维护税的15%，中央有关部门收取的政府性基金（收费、附加）和地方收取的政府性基金（收费、附加）的3%。但这个比例对于水利建设的资金需求显然是不相适应的，应扩大征收规模。另外，虽然已通过水价附加的方式征收水资源费，但附加的比例太低，应增大比例多征收水资源费，并对不同类型的用水大户采取不同的方式和标准征收水资源费，以扩大水利建设资金来源渠道。这不仅有助于解决中央和地方水利建设投入不足的问题，而且对促进水资源节约保护和经济产业结构调整也具有十分重要的现实意义。

四、综合事业局发挥水利国有资本投资示范效用，积极引入社会资金，实现了水电、水务产业的快速发展

综合事业局成立以来，在水利部党组的领导下，紧紧围绕水利中心工作，以服务水利主业为使命，根据自身特点，科学制定了“建设业务强局和经济强局”的发展战略，把经济发展作为促进业务建设的重要抓手，打造了水电、水务两个产业融资平台，充分发挥行业优势，广泛吸引社会资金，加快水利建设，取得了重大进展。

我们按照市场经济的要求，在水电、水务行业初步建立了政策引导、政府参与、企业资本投资的多元化投融资的模式。近几年来，综合事业局以7亿多元的万家寨原始股权资本，带动了社会资金200多亿元投入水利建设，黄河沙坡头水利枢纽，黄河龙口水利枢纽，云南龙江水利枢纽，新疆冲乎尔电站、波波娜电站，湖南浯溪水电站等一批水电项目相继开工建设或投产；在上海、山东、江苏、浙江等东南沿海发达地区相继控股了十几家水务企业，形成了以投资促发展、以发展引投资的良性循环格局。目前，综合事业局所属公司水电装机规模达350万kW，可实现每年二氧化碳减排量620万t，2011年可实现二氧化碳减排交易收入近1亿元；水务日供水能力超500万t，有效促进了水资源的高效利用和城乡水务一体化建设，提高了供水的安全保障能力。截至2010年年底，综合事业局可控资产总额近300亿元，实现营业总收入35.6亿元，利润总额3.7亿元，上交税金为4.5亿元，与成立之初比，可控资产总额增长了20倍，营业收入增长了23倍。

水电、水务产业快速发展，离不开强大的资金作保障。这些年，我们在发展水电、水务产业中，按照社会主义市场经济体制的要求，坚持政府行为与市场机制相结合，区域开发与重点突破相协调，拓宽投融资渠道，吸引社会各方面的资金投向水利，建立起多元化的、多渠道的、多层次的水利投融资体制，把投资建设、管理和运营，逐步推向市场，推进水利投融资体制的创新。充分发挥水利国有资本的投资示范效应，积极探索吸引社会资金投资水利建设，初步走出了一条可行的路子。概括起来主要做法如下：

1.落实项目法人责任制，防范项目建设风险

综合事业局在产业发展过程中，积极按照项目法人责任制的要求组建项目公司或区域平台公司，作为项目开发的业主单位和融资平台，带动社会资本投资水利项目。项目法人责任制是落实项目建管责任，兼顾社会、企业和出资人利益的法定经济形式，也是国家在基本建设领域推进市场化建设的管理手段。实行项目法人责任制，既有利于培育项目优势进行项目融资，也利于理清资产边界，还可防范投资经营风险。

2.实行股权多元化，积极引入社会股权投资

综合事业局积极按照股权多元化的模式构建项目公司和产业发展平台，引入合作伙伴共同投资水利事业。2004年，新华水电投资公司投资重组宁夏沙坡头水利枢纽项目，该项目总装机12万kW，总投资12亿元，是国家西部大开发十大标志性工程，新华水电投资公司投资4700万元，占股42%。新华公司作为控股股东，主导项目的建设和运营管理。2006年，综合事业局通过转换主业、剥离存量、引进增量，按照现代企业制度的要求，在中国灌排技术开发公司基础上重组设立中国水务投资公司。综合事业局筹集资金2.95亿元，并引入社会投资者出资5.05亿元，注册8亿元成立中国水务投资公司。2010年，中国水务公司在原有8家股东的基础上又成功引进4家战略投资者，按1.9元/股的价格募集资金7.88亿元，注册资本由当初的8亿元增加到12亿元，以近2倍的溢价实现了增资扩股。

3.充分发挥和运用资本市场融资功能，拓宽融资渠道

综合事业局所属企业在做好项目信贷的同时，为了改善财务结构、降低融资成本，积极进行市场融资。2009年，新华水电公司经中国银行间市场交易商协会注册核准，发行10亿元短期融资券，利用债券市场募集资金并有效降低了融资成本。2010年，在国家宏观金融政策逐步收紧的情况下，新华水电公司及时启动了12亿元中期票据的发行工作，并成功获得了中国银行间市场交易商协会的注册核准，取得了中票发行资格。2010年6月，综合事业局控股的“三峡水利”成功实现资本市场再融资，募集资金4亿元。

4.积极引入国际资金，促进清洁能源的开发

水电资源作为清洁可再生能源得到国际社会认可。2005年生效的《京都议定书》规定小水电项目可以申报清洁发展机制（CDM）项目。在《京都议定书》生效之初，新华水电公司高度重视申报CDM项目对水电开发的重要推动作用。从申报CDM项目提高水电项目效益上分析，水电站每发1kWh电相应的CO2减排量为0.0008～0.001t，以每吨 CO2减排量的交易价格不低于8欧元计算，相当于每千瓦时电的利润增加0.0672～0.084元（未扣除开发成本）。这项补贴收入已接近甚至超过水电站的发电利润水平。2010年，我们获得联合国注册项目5个，减排CO2135万t，实现收益折合人民币6100多万元，另有2个项目已提交联合国申请注册，有7个项目获得国家发改委批准。已签订减排协议的项目每年可减排CO2360多万t，为国家节能减排作出了积极贡献。

五、贯彻落实一号文件精神，创新水利融资渠道，推进业务经济实现持续快速发展

近一个时期综合事业局的总体工作思路是：以学习贯彻落实中央一号文件精神为主线，抓住战略机遇，用足政策措施，全力支持水利中心工作，扎实推进强局建设，为水利改革发展作出新的更大贡献。

围绕全面加快水利基础设施建设，积极调整水务、水电发展方向，多渠道吸引社会资金，积极参与流域和地区重点水资源配置工程建设，稳妥介入供水体系建设，为保障城乡供水安全多做实事。就当前综合事业局投融资来讲，将重点抓好以下工作：

一是继续积极引进战略投资者，推进产业公司股份制改造，加快企业上市步伐，实现股权多元化。

二是创新投融资模式，积极探索和运用产业投资基金，发行债券，BOT，ABS，探索发展大型水利设备设施的融资租赁业务，积极开展供水、水电开发项目及储备土地未来收益权质押贷款等多种融资方式，多渠道吸引社会资金，积极参与流域和地区重点水资源配置工程建设。

三是进一步加强在建项目管理和正常的运营管理，提高投资收益，继续组织力量开展水电项目CDM业务，培育新的利润增长点。

四是着力调整产业结构，集中资金做大做强水电、水务两大产业，重组、调整非主营业务。