流域水资源配置、开发和利用的协同问题

党连文

（水利部松辽水利委员会，130021，长春）

我国是水资源严重短缺的国家，实行最严格的水资源管理制度是深入贯彻落实科学发展观和转变经济发展方式的重要举措。流域水资源管理是落实最严格的水资源管理制度的关键环节，对推动这一制度的实施具有开局和引领作用。流域水资源管理贯穿于水资源配置、开发和利用的全过程，科学认识和正确处理三者之间的关系对流域水资源管理具有基础性作用。

一、流域水资源规划配置与水量分配的连续性

流域水资源规划配置和水量分配的目的都是为节水型社会建设、实行最严格水资源管理制度、提高水资源利用效益和效率、实现水资源可持续利用奠定基础。这两项工作是根据不同任务，采取不同手段，实现不同目标。在市场经济体制中，为发挥市场配置水资源的基础性作用，两者具有不可分割的连续性。

1.规划配置水资源的特征

流域水资源规划配置具有战略意义，体现出水资源配置的宏观性和全局作用。规划配置水资源首先要科学确定河流水资源承载能力和水生态环境承载能力，制定水资源可利用总量和河流纳污容量控制指标。其次要对区域宏观用水定额和产业微观用水定额作出与经济社会发展水平相适应的合理性分析，科学确定不同时期的用水定额标准。第三，要根据区域经济社会发展中短期规划和长期发展预测，对其进行合理性分析和综合平衡，统筹兼顾生活、生产和生态需水，预测生活和生产需水总量。第四，要在规划配置中确定河流不同河段的纳污能力，经综合分析提出限制排污总量指标。第五，要以流域为单元，对不同时期的水资源供需矛盾作出分析，并提出综合对策措施。

2.流域水量分配的特征

流域水量分配具有微观可操作性，其要点是根据规划确定的水资源可利用总量和配置方案以及水资源开发利用程度，以河流关键断面作为控制节点，将水资源供需关系落实到具体的水源地、用水区域和用水产业。根据大凌河水量分配的实践经验，在水量分配中，第一，将水资源规划配置原则协商细化为水量分配细则。第二，将可利用总量分解为已经开发部分和待开发部分，并分析已经开发部分的利用状态和待开发部分的利用需求情况。第三，综合平衡两部分水量和两种利用需求，将控制节点进一步细化到控制性水源地和关键取水断面。第四，将规划确定的限制排污总量控制指标分解为回归水污染物入河排放控制量。第五，编制流域水量调度和监控的实施方案，为水量的实时调度奠定技术基础。

3.水资源规划配置与水量分配的连续性

水资源规划配置对水量分配具有控制和指导作用，水量分配是规划实施不可或缺的重要内容。水资源综合规划经国务院批准后，规划中确定的配置原则上升为国家意志，是水资源管理必须遵守的行为准则；按照现行水法，水资源规划配置方案也同时具有法律效力。只有规划配置方案得到国务院或其授权部门批准，才能保证水量分配中具体操作有共同遵守的依据。因此，水资源规划配置是水量分配的前提条件。

由于水资源规划的战略性和宏观性要求，规划配置只能制定出水资源管理所依赖的“三条红线”。要做到让“三条红线”落地，还需要在水量分配中具体划定“三条红线”。划定“三条红线”是以技术为支撑的水行政行为，需要各级水行政主管部门逐级落实，既要反映控制的整体性和系统性，又要体现和水资源管理体制紧密结合的层次性。水量分配是实现这一目的的最佳途径。

水资源规划配置确定可利用总量后，通过水量分配将总量分解才能细化供需关系。只有细化供需关系，才能采取综合措施促进和激励节约用水，充分发挥市场在水资源配置中的基础性作用。通过水量分配，可以进一步明确具有节水潜力的区域和产业分布，分析节约水量与未来利用需求的时空关系，为国家水权制度建设和利用市场手段转换用水权提供管理依据。这也是实现水资源规划配置目标的主要管理手段。

二、流域水资源开发和利用的时空联系性

水资源开发和利用改变了水资源自然分布时空特征，是供需关系的体现。开发是满足利用的手段，两者有着紧密的时空联系性。

1.水资源开发和利用的时空特征

水资源自然循环规律和河流自然地理条件决定河流水资源开发地点多在降水集中的上中游山丘区，而经济社会发展必然集中在河流中下游平原区，追踪溯源开发水资源就成为必然。我国人口密度大和降水时空分布严重不均匀，当平原区自然资源禀赋和生产要素不能支撑人口增长需要时，发展区域就要向河流上游延伸，跨区域开发和跨时段利用水资源就成为一种趋势。

经济社会发展的文明程度决定了水资源开发的价值理念、科学技术水平和物质支撑能力，这三个要素对水资源开发形式和开发效率产生决定性影响。经济社会发展空间布局及其发展需求决定了水资源利用方式和利用效益。随着生态文明理念的逐步建立，正确处理河流自然功能保护与河流资源开发关系成为开发的前提条件。河流自然功能是自然演化过程，人为的强行改变往往会引发生态灾难，而河流资源开发是人类改造和利用自然资源的有意识行为，两者协同必须遵循人与自然和谐的基本原则。

2.水资源开发和利用的时空联系性

我国人口众多，耕地面积有限，维护粮食安全必然是长期坚持的国家战略。在各种用水中，农业生产用水对水资源开发时空要求最为严格，东亚大陆季风气候具有雨热同步特点，有利于农作物生长，但是降水年际丰枯变化大容易产生极端旱涝灾害。我国北方农业生产用水季节性特点要求对天然降水作出时空调节，特别需要对洪水资源进行开发。

农业等产业用水过程连续性要求比保证率更重要，连续性是决定用水优先顺序的主要因素。用水优先顺序对开发形式的时空调节特征提出要求。叠加性用水过程具有竞争性，接续性用水过程具有互补性，互补性用水可以提高水资源利用效益。随着工业文明程度提高，水资源短缺地区河道外用水逐渐成为水资源开发的主要目标，河道外用水多为质量消耗型，河道内用水多为时间调节占用型，两种利用类型相比，消耗型更显得重要。当供需矛盾凸显时，消耗型需求应首先得到保证，基本生活用水和农业灌溉过程中用水更应放在前列。

河道外用水随着经济社会发展需求，逐步达到规划规模。由于科学技术和经济效益的考虑，水资源开发工程必须一次性建设完成，而不能随需求增加逐步建设。水资源开发工程必须具有超前性，关键控制性水资源开发工程多是建在当代、造福后人、利在千秋的事业，其建设投入和产出具有很大的时差，政府对其采取适当的政策和投资支持很有必要。

三、流域水资源配置、开发和利用的协同性

河流水资源开发规模受可利用总量红线制约，其开发过程是有终极的。水资源利用方式随经济社会发展而变化，变化是多样的。因此，水资源配置方式是一个动态的优化过程，很难做到一蹴而就和一劳永逸。

1.水资源行政管理权的层次性协同

我国水资源为国家所有，其管理权划归中央和地方两级政府，中央政府实行以流域为单元的水资源管理，地方政府实行省地（市）县三级属地管理，水法对中央和地方权利与责任作出规定。由于河流水系的整体性，水资源管理体制要适应水资源流域性特征，管理机制要体现管理层次的协同。行政配置贯穿于水资源规划、现行的取水许可和水资源论证制度中，需水管理正在逐步加强。

区域经济社会发展不平衡必然存在比较优势，生产要素必然追逐生产利润，使得地方政府难以在竞争性用水生产领域采取价格制约手段控制新增用水。因此，在现行水资源管理机制中，将取水和用水批准权进行分离是很有必要的。取水审批职能由中央和地方省级政府水行政主管部门或其授权机构履行，其他层次地方政府不再享有取水批准权，而专门履行用水批准权。这样将总量控制与定额管理相结合的取用水原则在不同管理层次上落实，有利于对地方政府用水总量控制职责进行考核。

2.水资源开发与供水中的政府行为和市场作用协同

水资源开发是通过工程措施将自然状态的水转化为可利用的水资源，供水是将水资源转变为生产要素和生活消费品的主要流通手段。当代工业发达国家和经济落后国家，在水资源配置中很少有完全单一的政府调控或市场调节，多是两者的结合。当前，我国水资源开发和供水由市场主体承担，各级财政对其公益性开发目标实行投资补贴，开发规模实行严格的行政审批制度，供水规模由各级政府按照权限根据经济社会发展需求确定和批准。在供水中依然实行计划用水管理，市场在配置水资源中的基础性作用处于探索之中。

节约用水是提高水资源利用效率和效益的基本途径，也是我们的基本国策，节约的关键环节在终端消费。因此，价格调节的约束作用容易实现和得到普遍采用。基本生活供水属于社会公益事业，农业灌溉供水也有很强的公益性，政府必须承担提供公共服务产品的义务。在这两个用水领域，价格调节机制对制约浪费行为很有作用，并不能改变用水基本格局。其他竞争性用水产业既是节约用水的重点，也是调整经济发展方式的重点领域。作为控制性生产要素，水资源配置具有引导性和制约性双重作用，需要政府利用市场准入制度和总量控制进行宏观调控，利用其他市场机制进行微观调节，激励节约用水和实现高效优化配置。

3.水资源再配置调节中经济效益和社会效益的协同

水资源经过初次配置后，根据经济社会发展变化进行再配置调节是必不可少的过程，也是优化配置的需要。再调节中应遵循经济性、时效性和公平正义等基本原则。从经济方面考虑，优化配置的边际经济效益应大于实现优化所需的投入，否则，优化并没有增加社会财富，是没有经济价值的。从时效性方面看，优化配置机制必须具有快速反应能力，久拖不决和难以执行的优化配置机制是不优化的同义语，在生产领域，时间就是经济效益。从社会效益方面看，不同的优化配置边际效益分配方式所产生的社会效益存在差异，特别是经过多次优化配置后，这种差异可能会变得难以接受。因此，社会公平正义也应该是优化配置效果的评价标准。

4.水资源开发和利用目标的多样性协同

由于水资源开发和利用目标的多样性，其组合形式具有时空特征，在不同区域和不同季节目标组合是变化的。实现供需多目标协同是一个时效性很强的实践问题，需要在水量实时调度中解决。

流域水资源统一调度在协同中发挥控制性作用。实时调度应遵循的原则：一是稳定性原则，开发和利用的供需关系要具有稳定性，水量分配起关键作用。二是可调节原则，根据经济社会实时需求和可利用水量变化状况，通过协商或市场转让用水权，临时调整供需关系和需求优先顺序也是对稳定性原则的必要补充。三是以法规形式明确流域水资源调度细则，保证调度及其执行按照规则操作。四是建立以现代信息技术为支撑的水资源调度和信息管理系统，将水资源状况和取用水实地监测信息的管理、决策支持和调度执行监督融为一体。

水资源流域管理和区域管理相结合的管理体制具有广泛的适应性，保持其稳定对落实最严格的水资源管理制度意义重大，但其运行机制应随着经济社会发展作出适应性调整，在体制和机制上保障水资源可持续利用，充分发挥水资源对经济社会又好又快发展的支撑和保障作用。