新时期我国水土保持的形势与任务

刘 震

（水利部水土保持司，100053，北京）

我国是世界上水土流失最严重的国家。水土流失直接关系国家生态安全、防洪安全、粮食安全和饮水安全。新中国成立以来，党和政府领导人民开展了大规模的水土流失治理和生态环境建设，取得了显著成就，初步探索出一条适合我国国情、符合自然规律和经济规律的水土流失防治路线。进入新时期，加快水土流失防治步伐，改善生态环境，协调好人与自然的关系，以水土资源的可持续利用和维系良好的生态环境，促进经济社会的可持续发展，更加成为我国面临的一项重大而紧迫的战略任务。分析新的形势，水土保持发展的机遇与挑战并存。

一、水土保持工作面临的发展机遇

1.党中央、国务院高度重视水土保持工作

在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设新的历史时期，国家不断加大生态建设力度，水土保持的基础地位和作用更加凸现。党的十七大明确提出建设生态文明的宏伟目标，党的十七届三中全会就加强生态保护、推进资源节约型和环境友好型社会建设作出了一系列重大战略部署，党的十七届五中全会就加快转变经济发展方式，提高生态文明水平提出了新的要求。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》进一步明确了新形势下水利的战略定位，提出要实施好国家水土保持重点工程，进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治；加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护；实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设；强化生产建设项目水土保持监督管理；建立健全水土保持等补偿制度，为新时期水土保持事业发展指明了前进的方向。一号文件从财政金融、投资税收、政绩考核等各个方面，提出了一系列加快水利、水土保持改革发展的新政策新举措，内容具体，操作性强，含金量高，为水土保持发展提供了难得的机遇。

2.水土保持工作全面步入法制化轨道

1991年水土保持法正式颁布实施以来，水土保持工作逐步走上了依法防治的轨道，形成了较为完善的水土保持法律法规体系和监督执法体系。全国共出台县级以上水土保持配套法规3000多个。各级水行政主管部门依法加强预防保护措施，不断强化监督管理，深入开展全国水土保持监督执法专项行动和水土保持监督管理能力建设活动，锻炼和塑造了一支敢于执法、善于执法、能打硬仗的水土保持监督管理队伍，建设单位的水土保持法律意识明显加强，各级各类生产建设项目的水土保持方案申报率、实施率和设施验收率大幅度提高。截至目前，全国已审批生产建设项目水土保持方案25万多项，生产建设单位防治水土流失面积达8万km2，减少水土流失量17亿t，生产建设过程中的水土流失得到有效防治。在全国人大、国务院和有关部门的高度重视下，水土保持法修订工作经过5年的努力，于2010年12月25日，通过第十一届全国人大常委会第十八次会议审议，以中华人民共和国主席令第39号公布，自2011年3月1日起正式施行。新水土保持法充分体现了科学发展观的要求和人与自然和谐的思想，注重以新的理念为指导，将近年来党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地的成功做法和实践以法律形式确定下来，在水土保持政府目标责任制、预防保护、规划法律地位、水土保持方案管理、水土流失重点治理、监测管理、补偿制度及行政处罚等方面予以强化，从法律层面对长期以来困扰水土保持工作的体制不顺、机制不活、防治资金不足、规划效力不够、执法依据不足、责任追究不严等问题给出了破解途径，法律的针对性、权威性、操作性、约束性明显增强。它的颁布施行进一步健全了我国的水土保持法律体系，是水利法制建设的一个重要里程碑，对水土保持事业发展具有重大而深远的意义。

3.水土保持重点工程建设蓬勃发展

国家已相继在长江上中游、黄河中上游、环京津地区、东北黑土区、珠江上游南北盘江、南水北调水源地和晋陕内蒙古砒砂岩地区等水土流失严重地区实施了一系列国家水土流失重点防治工程，安排专项资金进行集中连续治理，有效减少了进入黄河、长江的泥沙，控制了石漠化、沙漠化扩张，保护了黑土地，当地农业生产条件和生态环境得到了改善。在重点工程的带动下，全国已累计初步治理水土流失面积105万km2，已有水土保持措施每年可减少土壤侵蚀量15亿t，增加蓄水能力250多亿m3，增产粮食180亿kg。近10年来已有1.5亿群众从水土保持工程中直接受益，2000多万山丘区群众生计问题得以解决，许多水土流失治理区群众走上了富裕发展的道路，区域生态环境明显改善。持续不断的重点工程建设为全国水土流失综合防治提供了样板。

4.社会公众对水土保持的关注程度普遍提高、需求迫切

随着经济社会的快速发展和人民生活水平、生活质量的提高，人民群众对生态环境问题越来越关注。近年，水利部在全国范围内广泛开展水土保持国策宣传教育行动，大力营造搞好水土保持、建设生态文明的舆论氛围，全社会的水土保持意识和法制观念明显增强，公众参与防治水土流失、建设秀美家园非常踊跃，治理水土流失有了很好的群众基础和社会氛围。

二、水土保持工作面临的主要挑战

近年，在中央水利方针和部党组新的治水思路指导下，水土保持工作取得重要进展。但是也应看到，当前水土保持工作与科学发展观的要求和广大群众的期待相比，还有很大差距，面临着以下挑战：

1.水土流失防治任务依然艰巨

我国由于特殊的自然地理条件，众多的人口以及长期的开发利用，生态建设历史欠账多，全国仍有180多万km2的水土流失面积、3.6亿亩（0.24亿hm2）坡耕地和44万条侵蚀沟亟待治理，水土流失依然是制约山丘区经济和社会发展、群众脱贫致富的主要因素。按照目前我国每年4万～5万 km2的水土流失治理速度推算，初步治理现有水土流失面积至少需要50年时间，这与全面建设小康社会的要求存在很大差距。

2.人为水土流失加剧的趋势依然严峻

我国生态环境基础脆弱，承载能力十分有限。在工业化、城市化和现代化快速推进的形势下，新的人为水土流失仍将不断加剧。据统计，仅“十五”期间，开发活动扰动地表面积就达 5.53万 km2，弃土弃渣量 92.1亿 t。经济建设中重开发、轻保护的现象仍普遍存在,对水土保持监管能力和水平提出了严峻挑战。特别是目前低等级公路建设、大规模的矿山开采、大量的群众采石、挖砂、取土、无序的山丘区林果业开发等生产建设活动，点多量大，破坏严重，监管难度很大，有法不依、知法犯法的现象仍时有发生。

3.水土流失投入不足的困境仍未改变

按照水土保持的传统组织模式，农民“两工”折算投入一般要占到水土保持总投入的80%以上。尽管国家持续加大水土流失防治投入，但是随着农村“两工”的取消，群众组织发动难度加大，水土保持工作面临着严峻考验，有些地方的投入甚至出现严重滑坡。由于投入不足，近年来各地在安排治理措施时，往往更多安排自然修复方面的措施，而亟待改造的坡耕地、坡面水系、沟道治理、崩岗防治等措施安排得非常有限，小流域综合治理配套措施建设也还很不完善，难以满足群众改善生产生活条件的迫切要求。据统计，近年我国平均每年治理的坡耕地不足20万hm2，而20世纪90年代中期坡耕地改造通常达到每年60万hm2。投入的严重不足、关键工程和配套措施的滞后，都在一定程度上限制了水土保持综合效益的充分发挥。加快水土流失治理的财政、金融、税收等相关政策措施亟待进一步研究和落实，鼓励社会投入的机制还需要不断建立和完善。

4.水土保持基础工作薄弱

目前，水土保持规划、监测评价、标准规范、科技发展、机构建设、队伍技术力量的现状与新水土保持法和新形势的要求还不能完全适应，水土保持信息化和现代化水平有待进一步提高。

三、新时期水土保持工作的任务与对策

我国近期水土流失的防治目标与任务是：力争用15～20年左右的时间，使全国水土流失区得到初步治理或修复，大多数地区生态环境趋向良性发展；现有坡耕地全部采取坡改梯、陡坡退耕、等高耕作等水土保持措施；严重流失区水土流失强度大幅度下降，中度以上侵蚀面积减少50%；70%以上的侵蚀沟道得到控制，下泄泥沙明显减少；全民水土保持生态意识和法制意识显著增强，人为水土流失得到根本控制，生产建设项目水土保持“三同时”制度全面落实，水土流失重点预防保护区实施有效保护。

为实现上述目标和任务，将采取以下防治对策：

第一，以新的理念为指导，推动水土保持事业科学发展。新时期的水土保持将按照可持续发展治水思路，把人与自然和谐作为指导工作的核心，并围绕这一核心，全面树立三大理念。一是坚持发挥生态自我修复能力的理念。在大江大河源头地区、地广人稀地区，实行小范围人工治理、大范围封育保护，充分发挥大自然的自我修复能力，加快植被恢复。采取舍饲养畜、生态移民、能源替代等措施，促进传统的农牧业生产方式向生态改善、生产发展、生活富裕的良性发展模式转变。二是坚持以人为本的理念。在水土流失严重的山丘区，相当一部分群众生产条件艰苦，种地难，饮水难，行路难，增收难，水土保持工作在有效控制水土流失的同时，应尽可能在措施配置上将改善当地群众生产生活条件放在突出位置，在坡改梯、坡面水系、沟道治理、农田生产道路和特色产业发展等方面加大投入力度，促进广大山丘区产业结构调整，实现粮食增产、农业增效、农民增收，不断增强发展的普惠性和持续性。同时，应根据不同地区社会经济发展水平和人民群众对良好生态和优美环境的新期盼，采取不同的治理模式，使水土保持小流域治理发挥“保生存、保水源、保安全、保生态”的作用。在泥石流、滑坡易发区，通过水土流失综合整治，保护当地群众生命财产和公共设施安全。在重要水源保护区，通过积极推进生态清洁型小流域建设，保护水源，控制面源污染，大力改善生态，为人民群众提供宜居舒适的生活环境。三是坚持保护原生态、原地貌植被、近自然生态的理念。一方面以预防为主、保护优先的原则为指导，严格保护自然植被，禁止过度放牧、无序采矿、毁林开荒和开垦草地等行为，大力加强对重要生态功能区的保护。另一方面，在生产建设项目和水土保持生态建设工程设计、实施中尽可能保留原地貌植被，扩大生物措施比例，减少对自然植被的破坏，提高生态功能和服务价值。

第二，以加强社会管理为重要职责，全面贯彻依法行政。实现水土保持社会化管理，须做好监督执法、基础支撑、技术服务、统筹协调等工作，不断完善法律法规体系、水保规划体系、规范标准体系、监测体系和市场准入体系，形成完备的水土保持社会化管理手段。一是全面落实新水土保持法，进一步完善水土保持法律法规体系和执法体系建设，完善配套规章和规范性文件，为依法行政提供依据。二是严格监控生产建设过程中人为水土流失，不断扩大监管的范围和领域，改进监管的方式和方法，督促相关行业、部门自觉做好水土保持工作。对扰动地表、可能造成水土流失的各类生产建设项目，要求必须编报水土保持方案，对不符合水土保持和生态保护要求的生产建设项目要严格执行限批、缓批制度，落实划定的水土保持“红线”。大力加强生产建设活动全过程的管理，强化监督监测，严格设施验收，全面落实水土保持 “三同时”制度。对重要生态保护区、水源涵养区、江河源头和山地灾害易发区等的开发建设活动，依法从严控制，加强监管。三是不断完善水土保持规划体系和规范标准体系，总结推广成熟的水土保持技术路线，为社会管理和社会参与提供有力的技术支撑。四是建立健全水土保持市场准入制度，加强水土保持方案报告编制资质、水土流失监测资质、水土保持监理资质管理，完善水土保持社会服务和管理的手段，规范市场秩序，保证服务水平。五是积极开展宣传教育，不断强化全社会的水土保持意识和法制观念，形成人人参与、支持水土保持的良好社会氛围。

第三，以重点工程建设为龙头，加快水土流失综合治理步伐。我国水土流失面积大，涉及范围广，并且在区域分布上呈现很强的不均衡性，尤以黄河中上游地区、长江上中游地区、西南石漠化地区、东北黑土区等区域的流失最为严重，影响最为深远。目前，我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展依然处在较低水平，在投资有限的情况下，水土保持工作是全面铺开，还是集中力量、重点突破，不仅是一个治理方法问题，更是一个防治战略问题。实践证明，突出重点、项目带动是符合我国国情，适应现阶段生产力发展水平，具有重要推动作用的有效方法。水土保持重点工程针对不同区域、不同类型水土流失的规律和特点，科学规划，因地制宜，因害设防，以小流域为单元，进行山、水、田、林、路、草综合治理，立足于各项措施的相互配套，致力于各方力量的有机整合，从根本上扭转了工作上零敲碎打、力量分散，治理中措施单一、收效不大的问题，具有标准化、规模化、高效化的显著优势，在实际工作中发挥了极大的试验示范、辐射带动作用。今后将在继续加强长江上游、黄河上中游、东北黑土区、西南石漠化区、山洪地质灾害易发区等水土流失严重地区重点治理基础上，着力抓好坡耕地水土流失综合治理、黄土高原多沙粗沙区淤地坝建设、南方崩岗综合治理、水土保持植物资源建设与开发利用、湖库型水源地泥沙和面源污染控制等重点项目建设，实现水土资源的高效利用和有效保护，推动各个层面的水土流失防治工作。

第四，以机制创新为动力，增强水土保持发展活力。主要包括三个方面：一是进一步建立各个层面的水土保持协调机制。以新水土保持法为准绳，以水土保持规划为基础，建立水土流失严重地区政府目标责任制，将水土流失防治任务定量化、指标化，做到可监测、可评估、可考核，并与干部政绩考核相结合，纳入政府目标管理，严格任期考核。强化部门协作机制，统筹防治水土流失的综合措施，政府主导，部门协作，分工负责，明确责任，切实增加地方投入，形成共同防治水土流失的新格局。在国家重点治理区，加强同农业、林业、国土、环保、农业综合开发等部门的协作，整合项目，增加投入，提高效益。在生产建设项目水土保持监督管理方面，明确交通、铁路、电力、矿山等行业部门应依法履行的水土流失防治责任，遏制人为水土流失。二是积极推动水土保持生态补偿机制的建立。建立和完善水土保持生态补偿机制，有利于调整相关群体之间的利益关系，调动各方面防治水土流失的积极性；有利于增强人们保护水土资源、防治水土流失的自觉性，推动“环境有价、资源有价、生态功能有价”观念成为全社会价值取向；有利于增加水土保持投入，解决防治投入严重不足的问题，加快水土流失防治进程。从我国国情来看，水土保持生态补偿机制大体可以分为三类：第一类是历史原因造成的水土流失严重地区，亟须治理，其生态补偿主要是国家、地方政府投资和当地群众投工投劳，既解决当地群众生产生活问题，持续利用水土资源，又改善生态环境，减少对下游地区的危害。第二类是进行生产建设活动和资源开发的生态补偿，按照“谁开发，谁保护，谁造成水土流失，谁负责治理；谁损坏水土保持功能，谁补偿”的原则，以及开发地下资源、建设地上生态环境的思路，建立水土保持生态补偿机制，促进生产建设单位积极治理水土流失并负责恢复受损的水土保持功能。同时，把资源开发的一部分利润作为当地治理水土流失的资金，实现以工补农、补生态的作用。第三类是重要生态功能区的生态补偿，如国家重点预防保护区、重要水源区、重要生态屏障，受益地区应当向这些地区进行生态补偿，从水费、水电站电费收益中提取一定比例用于库区及上游地区的水土流失防治，建立生态补偿税或者国家财政转移支付，实施保护措施，同时对为保护生态付出代价、作出贡献的群体或个人给予资金补偿。三是建立和完善水土流失防治社会参与激励机制，把政府引导和群众投入有机结合起来，提高工作的透明度，保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，充分发挥群众作为水土流失治理主体、受益主体的能动作用。

第五，以科技为支撑，夯实水土保持发展基础。近年，水利部同中科院、工程院联合开展了水土流失与生态安全综合科学考察，制定了《全国水土保持科技发展纲要》，明确了科技发展的目标任务：通过5～10年时间的努力，构建起水土保持科技示范与推广、监测评价两大体系以及国家基础理论研究、水土保持科技协作、国家水土保持科学决策与工程设计支撑三大平台，在水土保持重大基础理论和关键技术研发、应用等方面取得突破。同时，不断加大信息化建设力度，建立完善的水土保持信息化技术标准和工作制度，建成由地面观测、遥感监测、科学试验和信息网络等构成的数据采集、处理、传输与发布的基础设施体系和基于时空逻辑的水土流失、水土保持措施以及相关因素的数据库，构成满足各级水土保持业务应用服务和信息共享的技术平台，形成基于网络、面向社会的信息服务体系，全面提高水土流失监测预报、水土保持生态建设管理、预防监督、科学研究以及社会公众服务的能力，提升科学发展水平，带动水土保持现代化。