坚持建管并重尽快建立水利工程良性运行机制

水利部发展研究中心主任 杨得瑞

2011年中央一号文件 《关于加快水利改革发展的决定》（以下简称 《决定》），提出了水利改革发展的总体目标，即力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面；提出了基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系的具体目标，其中在水利科学发展的制度体系中，明确要求，到2020年基本形成水利工程良性运行的机制；《决定》还提出了一系列强有力的政策措施，为建立水利工程良性运行机制创造了极为有利的条件。完成建立水利工程良性运行机制这一目标任务，要求我们在搞大规模水利建设的同时，必须切实做到建管并重，对水利工程管理问题予以高度重视，不断深化水利工程管理体制改革，创新水利发展体制机制，认真落实好《决定》提出的各项政策措施。

一、充分认识建立水利工程良性运行机制的重要性和紧迫性

水利工程是经济社会发展的重要基础设施。新中国成立以来,我国兴建了一大批水利工程,初步建成了具有防洪、排涝、灌溉、供水、发电等功能的水利工程体系,在抗御水旱灾害、保障供水安全、保护水土资源和改善生态环境等方面发挥了重要作用，为经济社会发展提供了重要支撑保障作用。但是，由于种种原因,水利工程管理存在着体制不顺、机制不活、经费不足、管理粗放等诸多问题，这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且对国民经济和人民生命财产安全带来极大的隐患。2002年，国务院办公厅转发了《水利工程管理体制改革实施意见》，在全国范围内实施了涉及12000余个国有水管单位的水管体制改革。经过几年努力，水管体制改革取得了明显成效，管理体制基本理顺，公益性人员基本支出和公益性工程维修养护经费显著增加，水管单位活力明显增强，水利工程管理水平明显提高。

但是水利工程管理体制仍存在大量亟待解决的问题，面临严峻的挑战：

一是部分国有大中型水管单位的改革，特别是中西部地区的水管改革仍遗留一些问题，“两项经费”尚未足额落实到位，管养分离推进难度较大，内部改革需要进一步深入，人员分流、社会保障尚未全面落实。

二是面广量大的小型水利工程，责任主体缺位，管护人员和经费不落实，安全监管责任不明确，工程设施损毁、老化失修严重，效益下降。特别是小型水库大多由农村集体经济组织管理，管护不到位，责任不落实，管理问题亟待解决。

三是随着乡镇机构改革，大批乡镇水管站被撤并，基层水利队伍急剧缩减，全国40%的县未设基层水利站，设立基层水利站的也不同程度存在管理不规范、职能弱化、缺经费渠道、缺专业人才等问题。

四是大量为农业生产服务的灌排工程，因为水价标准低，水费计收难度大，实收率低，收取的费用不能弥补成本支出，又缺乏必要的财政补助，长期亏损运营。近年新建的大量农村饮水安全工程，也面临落实管护主体、足额落实维修养护资金、建立长期发挥效益机制的严峻挑战。

五是一些新建的水利工程，往往因为控制投资的原因，有限的资金优先保障工程设施的建设，管理设施、能力建设等投入明显不足，使得工程建成后的运行管理先天不足。对于工程建成后的运行管理体制、机构设置、经费保障等，也缺乏具有前瞻性的、有深度的、操作性强的研究和设计，一些工程刚刚建成，就面临长期亏损的窘境，一些工程建成多年，仍然属性不清。

水利工程管理体制存在的这些问题，原因是多方面的：既与财税体制及财力有关，也与投资体制和思想观念有关；既与工程管理单位和经营者有关，也与政府相关部门和水利工程的服务对象有关。其中最主要的原因是政策不健全、制度不完善。

《决定》提出要把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务，具体提出了突出强化农田水利等5个方面薄弱环节建设、全面加快大江大河治理等5个方面水利基础设施建设的任务，并且提出了今后10年全社会年平均投入比2010年高出一倍的要求，这些都预示着今后10年将是大规模水利建设的10年。一方面，已有水利工程管理仍然面临诸多困难和问题，另一方面，新一轮水利建设的高峰正在到来，在这种情况下，坚持建管并重，在建设好工程的同时，管理好工程，特别是能够建立起水利工程良性运行的机制，使已建的和即将建成的水利工程在一个科学的制度框架下运行、维护、发展，长期发挥应有的效益，无疑是一个十分重要而又十分急迫的大事。

二、采取综合措施，推进建立水利工程良性运行机制

为了建立水利工程良性运行机制，《决定》从投入机制到经费保障，从大中型工程到小型工程，从公益性工程到经营性工程，从具体工程管理到面上的基层水利服务体系，从税收优惠到补偿机制，提出了较为全面系统的水利工程管理政策框架。我们要紧密结合实际，细化实化这些政策措施，同时不断开拓创新，多措并举，尽快建立起水利工程良性运行机制。

1.深化国有水利工程管理体制改革

《决定》明确提出，到2020年水利工程良性运行机制基本形成。要求区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。对于国有大中型水利工程管理体制改革，主要是落实好公益性、准公益性水管单位的基本支出和维修养护经费。针对中西部地区地方财政困难的实际，明确规定中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助。针对人员分流、社会保障尚未全面落实的问题，提出要妥善解决水管单位分流人员的社会保障问题。要按照这些要求，坚持不懈地把水管体制改革进行到底。

2.深化小型水利工程产权制度改革

解决好小型水利工程的管理问题，主要是深化产权制度改革，明确小型水利工程的所有权和使用权，落实好管护主体和责任。针对小型水利工程管理运行面临的实际困难，《决定》特别提出对公益性小型水利工程管护经费要给予补助。针对不同地区、不同小型水利工程的差别，提出探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。这些不仅为小型水利工程改革指明了方向和重点，也为改革顺利推进创造了有利条件。

3.健全基层水利服务体系

基层水利服务体系是设立在县以下，面向农村、农业和农民提供水利服务的组织体系，其主要职能是为农民提供农田水利建设、农业灌溉、农村供水、防汛排涝、水土保持、农村水资源管理、水利科技推广和农村水法制建设等方面的技术服务，是推进农村水利发展的重要基础，是农村社会化服务体系的重要力量，是加强农村公共服务能力建设的重要载体。根据农村水利发展的实际，《决定》提出，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力，明确以乡镇或小流域为单元，健全基层水利服务机构，特别强调要强化基层水利服务机构在水资源管理、防汛抗旱、农田水利建设、水利科技推广等方面的公益性职能。针对基层水利服务机构缺编制、缺经费的实际，明确要求按规定核定基层水利服务机构的人员编制，所需要的经费要纳入县级财政预算，并且提出要大力发展农民用水合作组织。要认真贯彻落实好这些政策规定。

4.积极推进农业水价改革

农业水价是促进节约用水、提高水资源利用效率和效益的重要杠杆，农业水费是维持灌排工程运行的主要经济来源，农业水费支出是农民从事农业生产的必要成本。从促进节约用水和促进农业灌排工程良性运行的角度考虑，应该改变目前农业水价普遍偏低的状况，提高农业水价标准，提高水费计收率；但从减少农民生产支出、保护农民从事农业生产特别是粮食生产积极性的角度考虑，则不宜提高农业水价标准。对于这个困扰水利发展多年的两难问题，《决定》指明了解决问题的方向。《决定》提出，要按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。贯彻落实好这一政策措施的关键是建立农业灌排工程运行管理财政补助机制，也就是政府要合理分担农业灌排工程供水成本。主要途径：一是政府对灌排工程运行维护进行合理补助；二是建立灌排工程更新改造管理办法，明确改造周期、资金渠道和成本控制要求；三是完善灌溉定额，制定公平合理的定额内用水优惠价格、超定额用水累进加价的激励机制。

5.用好有关水利工程管理的优惠政策

根据水利具有很强的公益性的特点，《决定》提出了一系列有关水利工程管理的优惠政策。包括：扩大节水、抗旱设备补贴范围；制定支持农村饮水安全工程建设的用地政策，确保土地供应，对建设、运行给予税收优惠，供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格；建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度；结合增值税改革和立法进程，完善农村水电增值税政策；完善水利工程耕地占用税政策；等等。要努力使这些优惠政策贯彻落实到位，以减低水利工程运行成本，增加运行管理经费来源，从而促进水利工程良性运行。

6.规划、前期工作和建设阶段为工程经营管理创造良好条件

近年，水利工程规划设计的思路已经有了显著改善：表现在按照水资源可持续利用的要求，注重发挥水利工程的综合效益；表现在按照市场经济的特点，注重水利工程建成后的经营管理；表现在重视工程技术方案设计的同时，注重经济问题和管理方案的设计。特别是一些综合性利用的水利工程建成后，社会效益、经济效益十分明显，工程经营管理步入良性轨道。但是也有一些工程，虽然在规划及前期工作阶段注重了经营管理问题，但是对一些可能出现的情况考虑不周，如过高估计了发电收入、供水收入，过低估计了补偿淹没成本，致使建成后还贷压力巨大，难以承受。更多的情况是，农村饮水安全、病险水库除险加固、灌区改造和配套建设、中小河流治理等面广量大的工程，对于建成后的经营管理问题普遍缺乏扎实的管理方案和必要的财务分析，潜在的风险很大。今后10年，突出加强水利薄弱环节建设，要建设大量的中小型水利工程，因此，在这些工程的规划、设计及建设阶段，必须坚持建管并重，除了论证技术方案、落实建设资金外，还必须更多地关注建成后的管理方案设计、关注管理单位的财务收益、关注管理队伍的建设。

7.下大力提高水利工程管理队伍素质

适应水利工程现代化要求的人才队伍是加强水利工程管理的重要保证，必须下大力加强工程管理单位队伍建设。近年，水管体制改革以来，通过严格编制管理，合理设置岗位，实行聘用制和竞争上岗，建立目标责任制和绩效考核制，推行收入分配制度和人事劳动制度改革，初步形成了能够满足国有大中型水利工程运行管理的人才队伍。但是，国有大中型工程管理队伍素质不高、小型工程管护人员数量不足依然是实现水利管理现代化的制约因素。《决定》明确，全面提升水利系统干部职工队伍素质，切实增强建设管理能力；大力引进、培养、选拔各类管理人才，鼓励广大科技人员服务于水利改革发展第一线，加大基层水利职工在职教育和继续培训力度，解决基层水利职工生产生活中的实际困难。要坚持按照《决定》提出的这些要求，不断加大国有大中型工程管理单位在岗职工培训与人才引进力度，同时要千方百计、努力建立一支适应小型水利工程运行管理需求的队伍。