关于防汛抗旱减灾对策的思考

国家防汛抗旱总指挥部办公室常务副主任 张志彤

水旱灾害是中华民族的心腹之患，特别是21世纪以来我国气候异常，洪涝、干旱、台风、山洪、泥石流等灾害频繁发生，量级大、频率高、灾情重。在党和政府的正确领导下，依靠不断完善的防汛抗旱工程和非工程体系，我们战胜了历史罕见的洪涝灾害和百年不遇的特大干旱，最大限度地减轻了灾害损失。但是，随着社会经济的发展，国家和社会对防灾减灾的要求越来越高，防洪和抗旱面临一系列新情况、新问题，需要我们认真研究和解决，不断完善对策和措施。

一、防汛抗旱减灾体系日趋完善，防治水旱灾害效益显著

面对严峻的水旱灾害考验，我们依靠逐步完善的防汛抗旱减灾综合体系和全社会的广泛参与，有效应对，保障了人民群众生命安全，最大程度地减轻了灾害损失。据统计，1949年以来，全国防洪减灾直接经济效益达4.24万亿元，防洪减淹耕地25.86亿亩（1.724亿hm2），每年因洪涝灾害死亡人数大幅减少。1991年以来，全国平均每年抗旱浇地4.48亿亩（2987万hm2），年均挽回粮食损失 3936万 t，平均每年解决2492万人的临时饮水困难，为我国社会经济稳步发展提供了有力的保障。

1.工程体系不断完善，防御能力明显提高

1998年大水以后，中央大幅度增加水利投入，基本形成了以水库、堤防、蓄滞洪区、大中型灌溉供水设施组成的拦、排、蓄、分引、灌相结合的防汛抗旱工程体系。我国大江大河主要河段已具备了防御新中国成立以来最大洪水的能力；重点海堤的防台风标准由20世纪90年代初的5年一遇至10年一遇提高到现在的50年一遇以上；大部分地区遇到中等干旱，工农业生产和生态不会受到大的影响，可以基本保证城乡供水安全；发生流域性洪水和特大干旱时，凭借布局合理、功能配套的防汛抗旱工程体系，能较大程度地减轻水旱灾害损失。

2.组织机构逐步健全，指挥调度统一高效

截至2010年年底，长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、太湖等七大流域全部设立了防汛抗旱总指挥部，辽河成立了辽河防汛抗旱协调领导小组。有防汛抗旱任务的县级以上人民政府都设立了防汛抗旱指挥机构，湖南、江西、浙江等省将防汛抗旱指挥机构设到乡镇，进一步完善了防汛抗旱组织指挥体系。防汛抗旱行政首长负责制进一步落实，逐步形成了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的防汛抗旱应急管理体系和统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效的防汛抗旱应急管理机制。国家防总每年会同监察部定期通报大江大河、大型及防洪重点中型水库、主要蓄滞洪区和全国重点防洪城市的防汛抗旱行政责任人，加强了公众监督和责任落实。

3.法规制度渐成体系，依法防控保障有力

近年来完成了对防洪法配套法规防汛条例的修订，颁布了抗旱条例，修订了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，国务院印发了《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》《关于加强抗旱工作的意见》《国家防汛抗旱应急预案》，《洪水影响评价管理条例》已上报国务院待批，“蓄滞洪区管理条例”也在抓紧起草。同时还制定了一系列工作管理制度，如《国家防总应急响应工作实施办法》《防汛抗旱信息报告情况通报办法》《防汛抗旱突发险情灾情报告工作考评实施办法》《洪涝灾害检查暂行办法》《中央级防汛物资储备管理细则》《防汛储备物资验收标准》《国家防总防汛抗旱工作组管理办法》等，为防汛抗旱的规范化、法制化提供了有力保障。

4.预案体系日趋完善，防控响应及时规范

根据防洪法、防汛条例、国家突发公共事件总体应急预案，我国各级防汛抗旱指挥部先后出台了防汛抗旱应急预案以及流域防御洪水或洪水调度方案，编制了城市防洪、防台风、山洪灾害防御、蓄滞洪区运用、水库防洪抢险、抗旱预案、重点江河枯水期水量调度等专项预案并不断修订完善。

5.指挥系统初步建立，决策支持科学快捷

通过实施国家防汛抗旱指挥系统一期工程，构建了决策支持系统，建成了连接国家防总与7个流域机构、31个省(自治区、直辖市)的计算机骨干网络和异地视频会议会商系统，实现了与各省级防指和流域机构的异地会商，初步构建了各级防汛抗旱综合数据库，完成了全国防洪重点地区水情分中心建设和1893个中央报汛站的自动化改造，30分钟内全部信息可汇集到中央，建成了汇集分析各类雨情、水情、工情、险情、旱情和灾情信息的防汛抗旱决策指挥系统，形成了较为完善的技术标准体系，大大提高了我国防汛抗旱现代化水平，指挥决策手段更加先进、科学、快捷。

6.应急保障得到加强，抢险救灾迅速有效

国家建立了19支解放军抗洪抢险专业应急部队，并将武警水电部队纳入国家应急救援体系，组建了数百支国家级、省级和市县级防汛抗旱机动抢险队和上万支抗旱服务队，基本形成了专群结合、军民联防的防汛抗旱体系。建立了中央防汛抗旱物资储备仓库，储备物资价值达4亿元；2011年，为加强基层抗旱能力，中央安排16亿元补助资金用于9个省区800支县级抗旱服务队抗旱设备购置；黄委、海委、淮委等流域机构储备价值3.3亿元的防汛物资；各省（自治区、直辖市）及新疆生产建设兵团也储备了价值34.2亿元的防汛储备物资。

7.信息宣传及时规范，舆论导向积极有效

全社会高度关注防汛抗旱工作，为此国家防办专门制定了《新闻宣传工作制度》，组织建立了各级防汛抗旱指挥机构新闻发言人制度，及时汇集、分析并向社会发布防汛抗旱信息，做好重特大突发水旱灾害事件及敏感事件的信息发布和舆论引导工作，营造了良好的社会舆论氛围，防汛抗旱工作得到中央领导的充分肯定和社会各界的高度评价。

二、防灾减灾要求越来越高，防汛抗旱面临严峻挑战

近年，全球气候变暖，极端天气事件增多，水旱灾害呈现强度增加、频率增多、影响增大的趋势，暴雨洪水、超强台风、山洪泥石流滑坡、高温干旱等极端灾害事件明显增多，水资源时空分布不均的问题更加突出，对经济社会发展和生态系统的影响增大，水旱灾害广泛性、突发性、严重性的特点更为明显，防御难度加大，防汛抗旱工作面临许多新情况、新问题和新挑战。

一是以人为本的科学发展观对防汛抗旱工作提出了更高要求。时代发展、社会进步的重要标志是尊重人的生命，尊重人的生存权、发展权，也即以人为本。现代社会很难想象一场洪水夺取几万人、几十万人的生命，很难想象一场大旱饿殍遍野的历史景象重现。现代社会一场严重的水旱灾害死伤几百人、上千人，任何政府都无法向人民交代，何况我们以科学发展观为指导的社会主义中国，更不能因水旱灾害发生重大人员伤亡和大范围、长时间供水中断的情况。因此，水旱灾害防御必须着眼于满足人民群众的需要，把满足人民群众的根本利益作为防御工作的出发点和落脚点，把防洪保人民生命安全、抗旱保生活用水放在工作的首位。

二是构建社会主义和谐社会对防汛抗旱工作提出了更高要求。和谐社会要求统筹兼顾各方的利益和需求，要求各行各业、各个地区协调发展。这就要求防汛抗旱工作，既要统筹城市与农村，又要兼顾上下游、左右岸；既要统筹区域和流域、东部和西部，又要兼顾大江大河与中小河流；既要确保重要堤防、重要设施安全，又要保障蓄滞洪区、一般堤防保护区的利益；既要考虑江河湖泊平原区的防汛，又要防御山丘区山洪、滑坡、泥石流灾害；既要保证缺水地区供水需求，又要对水源调出地区给予合理补偿；既要考虑水旱灾害对经济社会的影响，又要考虑经济社会发展对水旱灾害防御的要求；既要科学安排洪水出路，又要合理利用洪水资源，为人与人、人与社会、人与自然的和谐发展提供有力支撑。

三是应对全球气候变化对防汛抗旱工作提出了更高要求。近年来，在全球变暖的大背景下，中国的气候也发生了明显变化，以洪涝、干旱为主要特征的水矛盾更加凸显，并将长期存在。强台风、强暴雨、特大洪水、特大干旱发生的频率加大，发生的方式不断变化，特别是局部强降雨和突发的山洪、泥石流、滑坡的发生几无前兆，给防御工作带来极大的挑战。

四是粮食安全的形势对防汛抗旱工作提出了更高要求。我国是粮食生产和消费大国。近年来，我国粮食已连续7年增收，但粮食供需仍处于紧平衡状态，一旦发生大范围的重大水旱灾害，粮食紧平衡状态极易被打破，从而引发粮食安全问题，引起世界粮食市场价格上涨。去冬今春我国冬麦区发生的气象干旱，就引起世界粮农组织的极大关注，也引发全社会对粮价走势的担忧。尽管经过各方努力，旱情得到缓解，但是也传递了一定的减产预期，导致麦价上涨，并带动玉米、早籼稻等关联品种价格上涨。在当前市场流动性充裕的情况下，很容易被人借旱灾大肆炒作，放大灾害的减产预期，加剧粮价波动，进而影响到我国的物价水平，影响我国粮食安全，引发社会和经济问题。

五是高度现代化对防汛抗旱工作提出了更高要求。随着科技发展、现代化水平的提高，人类在享受现代文明的同时，对现代化的依赖程度越来越高，现代化本身抗御水旱灾害的局限性和脆弱性也日益显露。一旦现代化链条中的一些环节因水旱灾害发生断裂，很容易诱发大的灾害或危机。因此，现代化在给人类带来便利的同时，也使人类对现代化产生很强的依赖，这种依赖一旦因水旱灾害而失去，必将产生大的灾害，甚至引起大的社会动荡。

六是防洪抗旱薄弱环节的凸显对防汛抗旱工作提出了更高要求。近年中小河流和中小水库防洪、山洪泥石流滑坡灾害防御、水源工程不足和水资源配置能力不强等问题越来越突出，中小河流洪水和山洪泥石流滑坡灾害造成的人员伤亡已占到90%以上，西南等地区的大旱使工程性缺水的问题凸显，三北地区资源性缺水对水资源跨流域配置的要求更加迫切。

三、创新思路，加强管理，大力提高防汛抗旱减灾能力

2011年中央一号文件 《关于加快水利改革发展的决定》对防洪抗旱减灾工作的目标、任务提出了明确要求。我们要认真贯彻落实中央一号文件精神，创新思路，强化管理，破解难题，迎接挑战，大力提高防汛抗旱减灾能力。

1.防汛抗旱理念要持续更新

基于洪灾是洪水和人类活动共同作用结果的认识，必须在适度控制洪水的基础上规范人类社会活动，对洪水实施全方位的社会管理，才能最大限度地减轻洪水危害的程度。基于旱灾从传统的农业扩展到工业、城市、生态和抗旱手段必须多元化的认识，必须拓展抗旱的服务对象和应对手段。为此，我们提出了新时期防汛抗旱工作“两个转变”的新思路，即：坚持防汛抗旱并举，实现由控制洪水向洪水管理转变，由单一抗旱向全面抗旱转变。

“洪水管理”有三个要点：一是规范人类社会活动，二是实施风险管理，三是洪水资源化。“全面抗旱”也有三个要点：一是扩大抗旱领域，二是抗旱手段多元化，三是变被动抗旱为主动抗旱。“两个转变”的实质是在注重工程体系建设的同时，强化风险和社会管理。

2.风险管理要不断强化

实施水旱灾害风险管理，就是承认水旱灾害风险的客观存在，认识到我们不可能完全控制风险，只能通过工程建设以及体制、机制创新和法制建设等手段，有效地防范、承受和分担风险，提高化解和承担风险的能力，从而使洪水及干旱酿成的灾害控制到我们可以接受的程度。我国的国情决定了必须建立风险共担的水旱灾害管理模式。通过体制机制创新和制度建设防范风险，要精心规划，通过建立标准适度、功能合理的防洪抗旱工程体系适度承担风险；要通过科学调度分担风险，统筹考虑防洪安全、洪水资源利用，在可控的风险内，实现防洪抗旱减灾效益的最大化；要通过补偿和救助政策化解和分担风险，开展重点流域和区域水旱灾害保险试点，逐步建立适合我国国情的水旱灾害保险制度和灾害补偿机制，充分发挥风险分担、互助共济的社会保障优势。当前，一是着力推进洪水和干旱风险图的编制。前几年我们已经在重点流域、重要防洪城市和蓄滞洪区进行了洪水风险图编制试点，编制完成了一大批洪水风险图，取得了很好的成果，积累了丰富的经验。近期要全面启动洪水风险图的编制，积极推动干旱风险图的编制。二是进一步完善蓄滞洪区运用补偿政策，及早出台黄河滩区淹没补偿政策。三是稳步推进水库汛限水位动态控制的研究和试点，不断提高洪水资源的利用程度。四是积极研究水旱灾害保险制度，开展保险试点，提高应对灾害的能力。

3.人类活动要着力规范

在利用工程技术措施控制水旱灾害发生的自然因素的同时，要通过规范人类社会活动、加强社会管理，避免不当的行为加重水旱灾害。要运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法规范人类活动，禁止不合理的开发活动，不能挤占河道、湖泊，不能在洪水高风险区盲目建设和开发，不能在水资源严重匮乏地区建设高耗水企业，从根本上减少和避免致灾的可能性。为此，要通过洪水风险图和干旱风险图的编制，逐步建立洪水和干旱风险公示制度，增强人类活动的风险意识。尽快颁布实施“洪水影响评价管理条例”“蓄滞洪区管理条例”等法律法规，建立洪水影响评价制度，规范建设开发活动；通过税收政策调整，使经营性行为尽可能避开防洪高风险区；通过价格政策，促使社会公众节约用水，提高水的利用效率等。

4.能力建设要继续加强

针对防汛抗旱基层组织比较薄弱的问题，要大力推广江西、浙江、湖南等省的经验，将防汛抗旱组织体系延伸到乡镇、村和相关单位，不断提高乡村、社区的抢险救灾能力。针对大量农村青壮年进城务工、群众性的抢险救援力量能力不强的问题，要进一步加强专业化的防汛机动抢险队和抗旱服务队建设。目前，全国共有各级机动抢险队506支33万多人，县级抗旱服务队11753支、乡级抗旱服务队11753支，这些专业化队伍装备较好，战斗力较强，在抗洪抢险和抗旱减灾中发挥了重要作用，但是相对于我国繁重的防汛抗旱抢险应急任务来说，远远不够，必须进一步加强专业化应急抢险救援队伍建设，实现专业队伍跨越式发展，打造一批 “政治坚定、业务过硬、作风优良、严谨务实、敢打硬仗、能打胜仗”的抗洪抢险和抗旱减灾队伍。根据中央一号文件的要求我们将针对当前防汛抗旱工作中存在的薄弱环节，加强国家防汛抗旱督察工作，逐步建立分类清晰、职责明确、科学合理、覆盖面广、可操作性强的国家防汛抗旱督察制度，督促各地依法开展防汛抗旱工作。

5.突发灾害预警要抓紧完善

防御山洪、泥石流、滑坡等灾害，要把灾害预警、安全转移作为确保群众生命安全的重要手段，注重主动预防和避灾自救，坚持专业预防与群测群防相结合，坚持应急转移和避灾安居相结合，最大程度减少人员伤亡。为此，要用3年时间完成全国1836个县级山洪、泥石流、滑坡灾害防治区的预警体系建设，实现预警及时、反应迅速、转移快捷、避险有效，全面提高山洪灾害防御水平。

6.河湖连通工程要稳步推进

在加强中小河流、中小水库和山洪灾害防治等防洪薄弱环节建设的同时，要把河湖连通作为防洪和提高水资源配置能力的重要途径。特别是水库等大型蓄水工程的建设越来越难、越来越少，主要是可开发布点的水库越来越少，受环境、生态和移民等的制约，修建水库越来越难。水库主要解决一定区域内水资源的时间分布不均的问题，而河湖连通工程可以解决水资源的空间分布问题。因此，在充分考虑生态和环境保护的条件下，稳步推进河湖连通工程，以空间换时间，调整和优化河湖水系连通格局，根据防汛抗旱需要，充分考虑环境生态的要求，合理确定连通河湖之间的水量交换规模，逐步形成水源可靠、河库联调、丰枯相济的防洪和水资源配置格局，全面提升防洪和水资源调控能力。