关于“十二五”水利建设中几个问题的思考

中国工程院院士、南京水利科学研究院院长 张建云

2011年中央一号文件明确提出未来10年中将投资4万亿元，基本建成防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系及有利于水利科学发展的制度体系。随之而来的是社会上一系列的疑问和困惑，如：国家连续进行防洪工程建设，投入这么多资金，防洪形势到底如何？大江大河堤防多已修成“铜墙铁壁”，中小河流该如何治理？不能再修高标准的堤防，不能再形成更多的悬河；山洪地质灾害是否只能“躲”，无法防？山洪地质灾害防治的重点是工程治理还是搬迁避让？农村水电要不要发展，要不要限制发展？等等。这些问题的提出应该引起我们水利工作者的高度重视。

围绕这些问题，表述一下作者的认识和观点。

一、我国防洪体系的基本评价

防洪体系包括防洪工程体系、非工程体系和管理体系等。我国的防洪体系可以从这三个方面进行评价。

1.防洪工程体系建设

新中国成立以来，按照“蓄泄兼筹，以泄为主”和“除害与兴利相结合”的方针，对大江大河进行了大规模的治理，初步形成了江河干支流的控制性枢纽工程、河道堤防工程、蓄滞洪区为主体的防洪工程体系。据2009年全国水利发展统计公报，当前全国已建成江河堤防29.14万km，修建各类水库87151座，水库总库容7064亿m3。另据《国家蓄滞洪区修订名录（2010年1月7日）》，国家对蓄滞洪区的设置进行了较大调整，调整后的国家蓄滞洪区名录共有蓄滞洪区98处，调蓄能力约1000亿m3。总体来看，我国大江大河防洪工程体系已初步建成，基本上可以防御常遇洪水。但仍存在一些突出问题：①由于地质条件复杂，防洪工程不可避免地存在薄弱环节，防洪规划提出的重点工程尚未完全建成，部分河段防洪标准仍然偏低。②高水位时，容易出现管涌、滑塌等问题，需时刻牢记“千里之堤，溃于蚁穴”的警世名言。③超标准洪水的处置仍没有很好的解决办法。如果发生1954年型洪水，长江按理想情况行洪分洪，汉口以上仍将有350多亿m3超额洪水需要处置。同时，随着经济社会的发展，行蓄洪区越来越难以正常运用。④中小河流防洪问题突出。中小河流覆盖国土面积达85%，多数不能控制常遇洪水。中小河流洪水和山洪地质灾害是近10年来洪水灾害的主要原因。

2.防洪非工程体系建设

国家防汛抗旱指挥系统一期工程自21世纪初开始建设，一期工程建设主要包括：15个重点防洪省市的125个水情分中心（涵盖1884个水情报汛站）水情信息采集系统建设、4个工情和4个旱情分中心的试点建设，建设后使得全国防汛信息的采集传输由原来的1～2 h缩短至30min以内；覆盖国家防总、流域机构和省市级防汛抗旱部门的计算机网络系统和视频会商系统；初步建成防汛基础数据库和洪水预报、水文气象综合信息、防汛会商等业务应用系统。该工程边建设，边应用，边发挥效益，提升了防汛抗旱减灾的业务水平和工作效率，在近年的防洪抗旱减灾中发挥了重要作用，并于2010年年底通过验收。在总结一期工程成功经验的基础上，我们应该清楚地认识到：①信息采集系统仍需大力加强，一期工程建设范围之外，尚有102个水情分中心约1400个水文站的水情信息采集系统尚未按工程标准改造建设；同时工情、旱情信息采集仅进行了少量试点，是二期工程的重点建设任务。②一期工程仅仅初步建设了防汛基础数据库和基本的业务应用系统，二期工程需要进一步深入开发，完善功能，以全面提升防汛抗旱决策支持能力。③网络安全在一期工程中投资很少，网络安全体系比较薄弱，在二期工程建设中要引起重视，加强网络安全的软硬件建设，确实保障防汛网络安全、畅通。

3.防洪管理体系

进入新时期，管理理念和方法需要更新、与时俱进。①思路上，全面落实防汛抗旱工作“两个转变”的机制，即由控制洪水向洪水管理转变，由单一农业被动抗旱向全面主动抗旱转变，同时坚持蓄泄兼筹、以泄为主的原则，坚持“点线面结合，综合治理”的策略，实现人水和谐的理念。②加强防洪管理，最大限度减少洪水灾害损失。充分利用洪水预测、预报、预警，加强洪水调度和风险管理，在保障防洪安全的条件下，实现洪水资源化利用；加强和完善防洪预案的制定和执行，做到科学有序执行，建立应急管理机制，提高应急反应能力和防灾减灾能力。③建立必要的法律和制度，保障水库和行蓄洪区等防洪工程的及时调度和应用。

一号文件明确提出，到2020年，我国基本建成防洪抗旱减灾体系。为此，在今后的工作，建议不断提高认识，转变思路，全力推进新时期防洪工作。因此，对我国防洪形势的基本评价：①洪涝灾害频繁发生仍然是中华民族的心腹大患。②大江大河防洪体系虽已初步建成，但存在的突出问题和薄弱环节需高度重视，尽快完成全国防洪规划提出的建设任务。③中小河流覆盖面广，防洪能力薄弱，亟须加强，尽快实施全国中小河流治理和病险水库除险加固规划。④转变防洪理念，加强防洪管理。

二、中小河流治理建设重点

我国河流众多，流域面积在200 km2以上、有防洪任务的中小河流9000多条。其中流域面大于或等于3000 km2的河流670多条（江河重要支流、较大独流入海河流、内陆河流），流域面积200～3000 km2的河流8600多条。但由于治理投资不足等原因，目前约有2/3中小河流未得到系统治理，防洪基础设施薄弱。据统计，一般年份中小河流洪涝灾害和山洪地质灾害造成的伤亡人数约占80%，充分暴露出中小河流已成为我国江河防洪体系中突出的薄弱环节。

在实际工作中，要充分认识到大江大河与中小河流治理的特点和难点不同，治理工作中要区别对待。首先，中小河流一般情况下多为点暴雨，强度大，而大江大河流域面积大，降雨分布不均，且平均雨量一般小于中小流域；其次，中小河流汇流快，峰高量少，陡涨陡落，而大江大河通过全流域调蓄，汇流慢，过程长，峰高量大；再次，中小河流保护对象不及大江大河重要，防洪要求低于大江大河，治理工作面广量大。

一号文件明确提出，“十二五”期间要基本完成重点中小河流（包括大江大河支流、独流入海河流和内陆河流）重要河段的治理。因此，对防洪任务重、有重点保护对象（人口和资产）、洪涝灾害问题突出的中小河流（约244条）进行集中整治，适当提高堤防防洪标准，保护人民生命和财产安全是十分必要的；同时，中小河流治理要坚持蓄泄兼筹的原则，要适当承担防洪风险，必要时要以局部利益服务大江大河的整体利益；中小河流的防洪标准确定要科学、适当，既要保护当地人民的财产安全，也要避免全部高标准治理，导致上游洪水全部入槽，给下游大江大河造成更大的防洪压力。因此，加高加固重点河段的堤防（护岸）、河道整治及清淤疏浚、平原地区排涝工程等是今后中小河流治理建设的重点。

三、关于山洪地质灾害防治

我国地貌类型多样，且以山地高原为主。加之我国主要处于东亚季风区，山丘区暴雨频发，导致山洪地质灾害发生频繁。据统计，目前全国有山洪地质灾害防治任务的山丘区面积约487万km2，约占我国国土面积的50.7%，涉及30个省（自治区、直辖市）的2058个县，防治区内约有人口5.7亿。其中重点防治区面积110.7万km2，人口约1.3亿，成为当前我国防洪减灾工作中亟待解决的突出问题。近期国家相关部委编制的全国山洪地质灾害防治规划中明确提出开展山洪地质灾害调查评价、搬迁避让及工程治理、非工程措施建设等重点工作，这为山洪地质灾害的防治提供了有力的技术支撑，大大推动了我国山洪灾害防御和治理工作的开展。

中央一号文件提出开展山洪地质灾害防治等直接关系人民群众生命安全的民生水利问题，对新时期继续开展山洪地质灾害防治工作提出了更高的要求。为此，建议在工作中重点加强以下三方面工作：

1.编制山洪地质灾害风险图

在山洪地质灾害调查评价中，全面查清山洪、泥石流、滑坡、崩塌等灾害隐患点的基本情况，评价和预测灾害隐患点发展趋势，划定灾害危险等级，科学制定山洪地质灾害风险图。

2.重视非工程措施建设

一是加强暴雨的监测和预测。初步规划建设5万多个地面雨量自动监测站，特别是暴雨监测的盲区，在建设过程中，要充分结合水文、气象等部门现有的雨量站网，避免重复；目前我国已建现代天气雷达156部，建议新建一批移动天气雷达及对流层风廓线雷达、边界层风廓线雷达，加强暴雨及中小尺度天气系统的气象观测和预测。二是加强岩体稳定性监测和分析。初步规划在威胁500人以上的大型、特大型地质灾害点2638处进行专业监测，其中泥石流专业监测点665处，滑坡专业监测点1973处，进行岩体压力、裂缝变形及位移等监测。三是加强山洪地质灾害预警综合分析平台建设，充分利用水文气象综合立体监测信息和岩体稳定性分析结果，科学分析产生山洪地质灾害的临界雨量，根据岩体含水量及其稳定性，分析不同降雨量和强度产生山洪地质灾害的风险，及时发布预警预告。四是到2020年，在山洪灾害重点防治区全面建成非工程措施与工程措施相结合的综合防灾减灾体系，在山洪灾害一般防治区初步建立以非工程措施为主的防灾减灾体系。

3.建立群测群防体系

专业监测与群测群防相结合，以基层群众为主体，对山洪地质灾害易发区或隐患点进行全面监测，专业技术人员对群测人员进行定期监测方法的培训和指导。同时不断加强对广大山丘区群众加强山洪地质灾害防灾避灾知识和技能的宣传教育，提高高山区居民防范山洪地质灾害的知识和避险技能。

四、继续加强农村水电建设

我国农村小水电资源十分丰富。根据《全国农村水能资源调查评价成果 （2008年）》，我国大陆地区单站装机容量5万kW以下的农村水能资源技术可开发装机容量1.28亿kW，年发电量5350亿kWh，居世界第一位。截至2009年年底，已建成农村小水电站4.5万余座，总装机容量5512万kW，年发电量近1600亿kWh，约占中国水电装机和年发电量的30%。农村小水电巨大的开发潜力日益受到国家的高度重视。水利发展“十二五”规划明确提出，在今后的5年中，将新增水电装机容量1000万～1500万kW，新建设300个农村电气化县，同时继续实施“小水电代燃料”工程建设，搞好农村水电配套电网改造工程建设。

受到管理体制和自身建设方面的影响，目前小水电建设目前存在四个问题：①水能资源利用不尽合理（设计装机规模不合理，电站装机容量普遍偏小，弃水过多，水能资源浪费）。②工程质量差，安全隐患多。③设备老化、落后、效率低。④电站经营困难，自身无力改造。

按照一号文件要求，在保护生态和农民利益前提下，加快水能资源开发利用是当前的重要任务。建议在今后的工作中应逐步提高认识：第一，农村小水电是农村重要的水利基础设施和公共设施，是新农村建设的重要任务。第二，发展农村水电是促进节能减排，实现中国政府在哥本哈根气候变化大会上承诺的重要措施之一。第三，新中国成立以来农村水电累计发电2万多亿kWh，相当于节约标准煤7亿t，减少CO2排放量18亿t，是重要的清洁可再生能源，小水电发展是发展可再生能源、应对气候变化的迫切需要。引水式电站对下游河道生态环境可能有一定的影响，但已引起高度重视，正逐步进行改造。在加快农村水电开发建设的同时，要重视农村水电增效扩容改造工作；增效扩容改造投入少，见效快，不存在移民和环境问题，建议尽快颁布“全国农村水电增效扩容改造专项规划”，继续加强农村水电发展。

五、结 语

关于水利工作，在社会上有不同的看法和观点。因此，要认真学习贯彻中央一号文件第三十条“动员全社会力量关心支持水利工作”精神，即加大力度宣传国情水情，增强全民水患意识、节水意识、水资源保护意识，广泛动员全社会力量参与水利建设。把水情教育纳入国民素质教育体系和中小学教育课程体系，作为各级领导干部和公务员教育培训的重要内容。把水利纳入公益性宣传范围，为水利又好又快发展营造良好舆论氛围。

[1]中华人民共和国水利部办公厅.中华人民共和国水利部公报[R].2010.

[2]徐乾清.徐乾清文集[M].北京：中国水利水电出版社，2010.

[3]张建云.水文自动测报系统应用技术[M].北京：中国水利水电出版社，2005.

[4]中华人民共和国水利部.全国农村水能资源调查评价成果[R].2008.

[5]张建云，章树安.水文科技发展回顾及思考[J].水文，2006，26（3）.