依法治水与水法规制度建设

国务院法制办农林司司长 王振江

一、水法规制度建设回顾

新中国成立以来，党和国家一直高度重视水利工作，先后出台了一系列的文件和规范保障水利工作的顺利开展。特别是改革开放以来，我国水利法制建设快速发展，不断完善，1988年水法的颁布施行，标志着中国治水走上了依法治水的轨道。经过20多年的努力，目前我国已经制定相关法律4部、行政法规10余部，各地方、各部门也制定了大量的地方性法规和规章，中国特色社会主义水法规体系已经形成。我个人认为，按照工作重点和指导思想的不同，我国水法规制度建设大致可分为三个阶段：

一是从20世纪80年代到1998年，是水法规制度建设的起步时期。这段时期出台的水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法及其实施条例、河道管理条例、水库大坝安全管理条例、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例、长江三峡工程建设移民条例等，其主要特点是通过制度建设，保障水利工程的顺利建设和安全运行。二是从1998年到2008年前后，是水法规制度建设的发展时期。这段时期修订了水法和水污染防治法，出台了取水许可和水资源费征收管理条例、蓄滞洪区运用补偿暂行办法、长江河道采砂管理条例、黄河水量调度条例、水文条例等行政法规，其主要特点是通过完善相关制度，促进水资源的节约、保护与合理配置，实现了水资源的统一管理和科学配置，保障经济社会的快速发展对水资源的需求。三是从2009年开始，是水法规制度建设的完善时期。这段时期修订了水土保持法，出台了抗旱条例，正在制定太湖流域管理条例等，其主要特点是在全面认识人与自然关系的基础上，更加重视人水和谐，更加重视保障民生，实现经济社会可持续发展与水资源可持续利用的有机统一。当然，这三个阶段是相互联系而不是彼此对立的，是有机融合而不是截然分开的。

二、水法规制度建设遵循的原则

作为从事立法工作多年的政府法制工作者，我参与了水法规制度建设从起步、发展，再到完善的全过程。对于如何贯彻科学立法、民主立法精神，不断提高水利立法质量，我有一些初步的体会。

一是立法要尊重水的自然属性。水属于自然资源，而且是一种稀缺的自然资源，人类只有尊重其自身属性，才能实现可持续利用。在水法规制度建设中，要统筹考虑水的量、质和势，尊重水的流域特点，在管理体制上强化流域管理与行政区域管理相结合，实现水资源的统一管理，强化流域调度配置，只有尊重水资源的自然属性，才能真正做到人水和谐，水资源的可持续利用。

二是立法要尊重水的社会属性。立法调整的是权利义务关系，规范的是社会主体行为，必然要求制度建设适应社会发展。水是生命之源，是国民经济和社会发展的基础资源，2011年的中央一号文件鲜明地提出水利具有很强的公益性、基础性和战略性，这都是强调水的社会属性。这些年来，从“工程水利”到“资源水利”，再到“民生水利”，这既是水利发展思路的转变，也是水法规制度建设指导思想的演变过程，充分反映了水事管理要尊重水的社会属性，政府职能要切实转变到社会管理和公共服务上。

三是立法要尊重水的经济属性。水资源具有重要的经济价值，是重要的生产要素，立法既要正确运用利益导向机制，更要注意保护和解放生产力，破除束缚生产力发展的体制、机制障碍，调动人的积极性，激发人的创造力。在水法规制度建设中要充分重视水的经济属性，在坚持政府主导的前提下，充分运用市场机制优化水资源的配置，保障经济社会的可持续发展。

三、继续完善水法规体系

2011年年初中共中央、国务院发布了《关于加快水利改革发展的决定》，明确了今后五到十年水利工作的指导思想和基本任务，提出“注重科学治水、依法治水……大力发展民生水利，不断深化水利改革，加快建设节水型社会，促进水利可持续发展，努力走出一条有中国特色水利现代化道路”。《关于水利改革发展的决定》也对继续完善水法规体系提出了新的更高的要求。刚刚结束的十一届人大四次会议上，吴邦国委员长宣布，中国特色的社会主义法律体系已经形成，但是立法工作任务依然艰巨而繁重，中国特色社会主义法律体系“不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的”。我认为，下一步应当从以下几个方面来完善水法规体系：

一是查漏补缺，填补立法空白。目前还有个别法律法规未能出台，水法规体系还存在一定的空白，例如2011年中央一号文件提出大力加强农田水利建设，完善农田水利建设、运行、管理、维护机制，这要求我们适时完善农村水利方面的法律制度；一号文件还提出建立用水效率控制制度，把节水工作贯穿于经济社会发展和群众生产生活全过程，因此，在节约用水方面还有待法律制度的规范。

二是与时俱进，推动法律法规修改。我国正处在深刻变革的历史进程中，社会利益格局不断调整，立法既要解决当前面临的突出问题，又要建立有利于科学发展的体制机制。特别是随着社会主义民主政治的深入发展，人民群众的利益诉求越来越具体，法律意识越来越强烈，这都要求我们及时修改、完善那些已经不适应形势发展的法律法规。以水利水电工程建设征地为例，随着城市房屋征收制度、农村土地管理制度的改革深化，水利水电工程征地制度也面临着改革，这也需要我们加强研究，提出改革的思路和方向，适时完善相关法律制度。

三是统筹兼顾，完善配套制度和法规、规章清理同步进行。水法规体系是由法律、行政法规、地方性法规、规章组成的有机整体。行政法规、地方性法规、规章是对法律的细化和补充，对水法规体系的形成和完善发挥了非常重要的作用。今后要继续按照科学立法、民主立法的要求，不断完善配套制度，提高制度建设质量。同时，要建立法规、规章清理工作长效机制，对与新出台的法律不一致、不协调，或者不适应经济社会发展要求的，及时予以修改或者废止。

四、加强执法，依法治水

水法规体系的形成，解决了有法可依的问题，因此，在进一步完善水法规体系的前提下，要切实加强执法，保障水法规的贯彻执行，坚决做到依法治水。在水利综合执法方面，水利部门的同志们已经做了大量的工作，取得了良好的效果，今后要加强水行政执法队伍建设，增强依法行政能力，更加严格地执法，积极履行法定职责，严肃查处违法行为，切实维护法制的统一和尊严。