垃圾处理政策与公民创议运动*

郭巍青，陈晓运

一、硬币的另一面

蒂利(Charles Tilly)在总结社会运动的历史时，提出了辨别“社会运动”的三大特征:首先，它是一场“战役”(campaign)，即“不间断和有组织地向目标当局公开提出群体性的诉求伸张”;其次，它上演“社会运动的常备剧目”(the social movement repertoire)，即特定联盟、公开会议、依法游行、守夜活动、集会、示威、请愿、声明、小册子等方式的随机组合;最后，它具有鲜明的“WUNC展示”，即运动的参与者和支持者以多种方式，展示出“价值”(worthiness)、“统一”(unity)、“规模”(numbers)以及“奉献”(commitment)①［美］查尔斯·蒂利著，胡位钧译:《社会运动，1768—2004》，上海:上海世纪出版集团，2009年，第4—7页。。

根据这些特征来衡量，中国近年来发生的一些所谓“群体性事件”，可以称得上是“社会运动”。其中具有代表性的当数2007年发生于福建厦门市的“PX事件”以及2009年以来在广州、北京以及其他大城市中发生并持续至今的“公众抗议垃圾焚烧事件”。尤其是后者，已经清楚地呈现出战役规模，并且有常备剧目上演和“WUNC展示”。本文将以广州番禺的“抗议垃圾焚烧厂建设事件”②这个事件肇始于2009年夏，迄今已持续一年半，仍未收官。事件中“官民互动”的特征非常明显，被称为“充满了戏剧性”，并引起全国性的关注和讨论。中央与地方媒体，以及国外和境外的媒体对此事件均有广泛而密集的报道。有媒体将这个案例称为中国治理与公共政策进程中的“番禺标本”。参见徐达内:《番禺标本》，FT中文网2009年11月9日，http:∥www.ftchinese.com/story/001029582。为基本案例，分析它的社会运动特征。

然而，在“社会运动”范畴下作分析，首先碰到的问题不在于研究方法，而在于价值规范。上个世纪60年代末以来，美国社会运动研究在价值规范层面上发生重大转折。传统的研究把社会运动看作是病态的、非理性的、心理根源的、暴民(非中产阶级)基础的现象，因此是不好的、需要被消除的现象;但是，新一代研究者(其中很多人是社会运动的同情者和领导者)却肯定社会运动是一种正常而理性的“斗争政治”(contentious politics)①［美］西德尼·塔罗著，吴庆宏译:《运动中的力量:社会运动与斗争政治》，南京:译林出版社，2005年;［美］道格·麦克亚当、西德尼·塔罗、查尔斯·蒂利著，李义中、屈平译:《斗争的动力》，南京:译林出版社，2006年。，他们由此而发展出来的资源动员理论和政治过程理论成为当前美国社会运动研究的主流②赵鼎新:《社会与政治运动讲义》，北京:社会科学文献出版社，2006年，第179—185页。。以蒂利为例，他于上个世纪70年代末提出了“政体模型”，将“生活在同一政体下的全体成员”区分为体制内和体制外两部分，体制内成员从事“常规政治”，而“社会运动”则是体制外成员试图进入体制内的斗争政治。“斗争”是体制外成员的惟一资源，但依然是正常的理性的行为③Charles Tilly.From Mobilization to Revolution.New York:Random House，1978，p.53;另参见赵鼎新:《社会与政治运动讲义》，第180页。。按照蒂利以及美国的主流理论，我们可以说，政治过程有两个面向:国家的和社会的，常规的和斗争的，两者并列交织，相反相成。这也犹如硬币的两面，一面是民族国家的权力话语和主流逻辑，另一面是“匿名者的集体行动”或社会运动。只不过，社会运动是硬币始终朝下的那一面④胡位均:《从民族国家到社会运动》(译者序)，［美］查尔斯·蒂利著，胡位钧译:《社会运动，1768—2004》，第4页。。

在中国背景下，我们可不可以把社会运动看作是硬币的另一面?可不可以看作是与国家常规政治相反相成的、积极而不可或缺的一面?可不可以把始终朝下的这一面向上翻过来?进入这一领域的研究者，劈面遇见的一定是这个价值规范问题。目前在中国学者的研究中，有两种倾向。一种是小心翼翼地淡化或者回避这个问题，将讨论局限在“客观的”方法论层面。例如，陈映芳提出“都市运动”概念，并认为它既越出“集体行动”的范畴，但还不是“社会运动”，而是处于两者的中间。理由在于，市民中以“政府”和“组织”为诉求对象的组织化行动大多只涉及具体的群体性利益问题，较少直接指向区域社会、城市社会的一般性问题，或较少指向明确的制度改革和社会建设目标，其规模和形式也较少波及公众社会⑤陈映芳:《行动力与制度限制:都市运动中的中产阶层》，《社会学研究》2006年第4期。。“都市运动”这个概念反映了研究方法上的精细严谨，也反映了相当部分的客观现实。但是，在新的现实发展面前，这个概念(按照其定义)已经显得有些狭窄。“都市运动”既然不是“社会运动”，这似乎意味着，中国政治生活中还不存在“硬币的另一面”。中国学者研究中的第二种倾向，就是直接间接地将各种社会事件与民主价值相关联。这样的研究，有很强的价值关怀，但是从研究方法的角度来看，很容易犯“非法短路”的错误，就是直接将宏大结构作为具体事件的原因。更重要的是，把社会运动看作是争取民主的运动，等于事先将政府或体制力量设定为民主的对立面;于是国家与社会的关系就成为零和博弈的、高烈度对抗的关系，而不是共同目标下争取合作的关系。这样的研究结论，在很多地方也不符合中国的实际情况。

这样两种倾向，共同症结在于对“国家—社会关系”的理论框架怎么理解和应用。在西方国家中，“国家”和“社会”各自具有法律上的清晰性，各自都有依法划定的权力和权利，但是中国的情况还不是这样。处于转型过程的中国试图从原来的“国家吞没社会”的传统体制转向于培育社会自身的活力以求建设和谐社会，在此背景下，社会运动是积极的生长因素和转型力量，一场成功地组织和发动起来的社会运动决不会仅仅是诉求某种具体利益(虽然在相当程度上必然含有这些诉求)而完全不指向制度改革，也就是说，它不会仅仅是在管理末梢的、边缘性的小打小闹。它诉求更广泛的改革、进步与合作，并努力使运动本身既不降格为闹事，也不升格为骚乱。这并非仅仅是意愿或推论，本文将通过对广州的垃圾焚烧抗议事件的分析，从经验材料中证明这一点。

为了准确地把握中国的社会运动的现实，避免前述的两种倾向(过小过大，畸轻畸重)，我们应该在认知方式上做一次“空间图景转换”。转换包含两个要点:一者，将社会运动置放于一个“中层平台”上来考察，这个“中层平台”就是“政策过程”(policy process)。这意味着把社会运动的参与者看作是政策过程中的行动者，运动既不是因为相对细微的管理与利益冲突而起，也不是在民主的名义下直接挑战国家制度，而是在“政策领域”(policy sector)中以“政策架构”(policy regime)为目标而发起的。二者，将政策过程这一“中层平台”嵌入全球化的大背景中，把它看作是全球化框架下的一个“中观结构”。为此，本文将引入贝克(Ulrich Beck)在全球化、风险社会与权力分析方面的一些基本理论①［德］乌尔里希·贝克著，胡颐、蒋仁祥译:《全球化时代的权力与反权力》，桂林:广西师范大学出版社，2004年。作为规范理论的支撑。它将引导我们看到，在全球化背景下，“政策架构”的“合法性”成为突出问题，社会运动据此而拥有“合法性资源”，斗争因而成为可能的和必须的。

概括地说，本文分析广州垃圾焚烧事件，试图说明三点:第一，以政策过程描述一项社会运动;第二，在全球化框架下，以“合法性”为中心，说明社会运动的权力基础与权力策略;第三，在社会运动的三大特征下，说明中国社会的抗争民众在常备剧目和“WUNC展示”中所表现出来的创造性。

因此，本文在“中国的社会运动”问题上持“激进的温和”立场。激进在于强调了斗争，温和在于强调了合作。在这里，重要的不是研究者怎么想。只要深入运动的现场中，就可以明白，“激进的温和”是运动本身的立场。困难在于怎样通过研究方法的选择与经验材料的处理，将硬币的另一面呈现出来。

二、政策过程:反烧派、政策架构与反烧运动

(一)“反烧派”:政策领域中的反对派

2009年11月23日是星期一，新组成的广州市城管委在这一天举行第一次公众接访。出乎意料的是，当天一大早便有大量市民涌向接待地点要求反映意见;排队的号码很快就发到400号以上。人数过多，形同“蚂蚁围大象”，常规秩序的接待很难维持下去。人群于是转移到市政府门前聚集并要求与负责官员对话，形成了一次事实上的抗议集会。这次集会的参加者人数甚多，最高时估计达到上千人。工作日出现如此大规模的抗议人群聚集，在广州这样的大城市中，几乎是绝无仅有。

引起市民抗议的是城市规划中将要在广州市番禺区建设一座垃圾焚烧厂。广州每天生产1.2万吨垃圾，原有的生活垃圾卫生填埋场长期超负荷使用，预计将于2012年容量用尽而关闭。为解决垃圾围城之困，政府的主要对策是大规模推广垃圾焚烧发电厂，其中之一便选址番禺。然而，项目规划地点周边已经发展出密密麻麻的楼盘与住宅小区，住户近百万人。居民们认为焚烧厂危害环境，危害健康，群起反对，抗议由此而起。

实际上，11月份之前的好几个月中，小规模的抗议表达已经多次出现②主要包括:小区内征集业主在公开信上签名;业主自驾车集会，每辆车有统一的自制车贴，内容为“反对焚烧，保护绿色广州”;一位女性业主(网名“樱桃白”)头戴防毒面具乘坐广州地铁，并在地铁站展示有抗议内容的标语，等等。。市政府门前的集会是抗议活动的高潮。由于众多媒体对事件做了报道，番禺的居民大受鼓舞，其中的积极参与者决心将抗议活动坚持到底。从11月之后到整个2010年，虽然不再出现大规模的公开的抗议集会，但是，抗议的姿态和诉求却一直鲜明地保持着。它的保持方式主要有三种:首先和最基本的是在小区业主论坛上开辟讨论专区供业主交流意见和信息。其中特别要提到的是番禺丽江花园的业主论坛“江外江”。由于意见鲜明集中，发言者高度活跃以及信息量巨大，“江外江”在全国赢得声誉，成为反垃圾焚烧运动的标志和符号。其次是积极参与政府组织的各种公众见面或公众接待活动，积极参与政府发起的“网络问政”以及全民大讨论活动，并积极争取和创造媒体发言机会，持续不断地表达对于垃圾焚烧项目的反对意见。再者是向中央以及地方的有关政府部门和“两会”代表发出公开信、倡议书及递送立法建议草案、政策建议草案、咨询意见汇总等等，以寻求参与和影响政策过程的途径。

在对事件作回顾性的总结分析时，需要先行指出两点。这两点对于理解这次运动非常重要。第一点是认知框架变换，即番禺的抗议活动超越了“公共/私人”的二元认知形态。在中国的常规语境下，“公共/私人”的二元划分意味着“公共(国家、集体)利益”优先，“私人(个人、小集体)利益”要服从“公共利益”，当然，国家承认存在着对“私人利益”的不当侵犯(但归根结底还是由于官员的“私人”因素，例如腐败、管理错误、认识偏差等等)，因此也在一定程度上容纳私人的“维权”。对番禺居民的最初指责，即来自于这种认知框架。例如，市政府官员在新闻发布会上提出“本地垃圾必须在本地处理”，以此暗示民众抗议是不顾大局的自私。了解甚至欣赏西方国家中“邻避运动”的人也在这个问题上不无犹豫，生怕背负自私的指责。然而，番禺的抗议运动成功地，或者说幸运地迅速越过了这道坎。垃圾焚烧所产生的问题，与环境、健康、风险、公众参与、政策民主、反腐败、规范市场、加强监督等等相关联。番禺居民很快意识到了后面这一组话语所具有的高度、广阔性以及延展性;他们最初喊的口号是“反对垃圾焚烧，保卫绿色番禺”，后来马上将后半句改成“保卫绿色广州”及“保卫绿色家园”。运动的形象以及故事的逻辑因此而发生根本性的逆转。

这样一来，番禺居民不是自私。相反，若不是他们率先勇敢行动，环境恶化的风险将是人人都要面对的风险，因为垃圾处理方式影响每一个人。当别人不愿意自家后院有垃圾焚烧厂时，扪心自问，你会愿意吗?事实上没有人愿意，人同此心，心同此理。由此开始，关于垃圾焚烧的问题，就日益集中于技术风险和公众信任问题;无论在政府的正式言论中，还是在网络论坛上的辩论中，很少有人能够再以自私立论，对抗议者提出严肃而公正的批评。蒂利指出:社会运动得以持续的条件之一，在于它的立意和诉求能否在外围人群中获得广泛的同情者①［美］查尔斯·蒂利著，胡位钧译:《社会运动，1768—2004》，第16—20页。。“自私”批评的消失，表明整个运动已经在一般公众层面上获得了沉默的同情。

需要指出的第二点是运动获得社会命名——“反烧派”。“反烧派”成为一个流行的、有明确所指的名称，成为反对垃圾焚烧的居民借以形成自我认同的措词。它首先意味着议题的厘清与提升。抗议确实源起于番禺居民反对在自家后院建设垃圾焚烧厂，但是，运动的逻辑以及参与者的自我意识很快地将此事提升至政策层面。参与者明确地认为，真正重要的目标和需要反对的是正在实施的垃圾处理政策——垃圾焚烧。本来，面对这种公众抗议，政府更喜欢的命名方式是称呼他们为“番禺居民”，这样方便于在现成的行政管理架构中找到安放的位置。但是从运动的逻辑来说，“番禺居民”的“文件扩展名”是“反烧派”，“番禺居民”因此才有归属和意义。而在媒体言论中，凡是提到垃圾焚烧政策并介绍其中的政策分歧与政策辩论时，无法不使用“主烧派”与“反烧派”这样的名称。于是，这个名称也意味着，它是政策上的反对派。在中国的政策过程中，从社会和民间中生长出来的、立场明确的、有抗衡能力的政策反对派，是新鲜事物。

(二)垃圾处理的“政策架构”

番禺居民的反对行动触及了一项全国性的大政策，即“城市生活垃圾处理”。在高速现代化和都市化的进程中，大量的社会议题被关注和讨论，却很少有人意识到，在垃圾处理领域中隐藏着城市管理的短板和巨大危机。生活垃圾的处理涉及到某些技术和服务，而具体技术的选择与组织涉及到土地资源、城市规划、环境保护、财政安排以及城市消费水平和居民生活习惯等等，牵涉面非常广泛。客观来说，政府在过去五年的政策议程上，对垃圾处理问题是越来越重视的。重视的标志之一是由国家发改委、住房与城乡建设部、环境部共同制定的《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》(以下简称《规划》)。

《规划》尽管是行政文件而非法律，但从政策分析的角度来看，其意义在于它划出了一个领域，并在其中搭建“政策架构”。所谓政策架构，是指特定的政策范式(policy paradigm)与特定的“政策次系统”(policy subsystem)两者的结合①Michael Howlett，M.Ramesh and Anthony Perl.Studying Public Policy:Policy Cycles and Policy Subsystems(Third Edition).Oxford:Oxford University Press，2009，p.87.。在这里，政策范式是指基本理念，它使各种具体政策相互协调和相互统一;政策次系统指的是制度安排或者行动者的组合，它们围绕着政策范式而形成，并发生相互作用。也可以把政策架构看作是一种“星群”(constellation)，它是指导观念、制度结构以及一系列政策相互结合而形成的完整体系②Harris，Richard and Sidney Milkis.The Politics of Regulatory Change.New York:Oxford University Press，1989，p.25.。

以此作为分析视角，在生活垃圾处理领域中，可以从三个方面来辨识和把握政策架构的外部轮廓与内部关系。第一个方面是政策范式或基本理念，也就是决策层对于垃圾处理问题的基本认知以及解决问题的路径选择。将《规划》的相关表述归纳起来，基本的政策范式包含了三个要点:确认城市生活垃圾的处理已经构成一个紧迫问题，需要通过巨大的资金投入与管理投入来解决;确认新的技术路线，即积极鼓励从卫生填埋方式转向焚烧发电方式;确认新自由主义与新公共管理路径，积极鼓励引入市场资源解决投融资问题，以市场方式提供公共产品与公共服务。

政策架构的第二个方面是相关的制度安排以及行动者的组合，它包含了三组关系，分别为部门间关系、央地关系以及政府与社会的关系。在中央政府部门的设置中，垃圾处理问题必然是一个“跨部门”的问题。它主要涉及三个部门:发改委(大项目审批)、住建部(城市发展规划)以及环境部(环境控制)。以这样三个部门为主，共同制定政策目标以及考核评估指标，要求地方政府执行，于是就构成中央与地方的关系。而在地方层级例如广州市，则将原来的“市容卫生局”(垃圾收运与处理是其主管业务之一)与“城市管理局”合并，成立了“城市管理委员会”(城管委)，也就是以更高规格的机构来执行垃圾处理方面的任务。政府的管理部门，还共同地或者分别地与市场、专业知识与技术群体以及一般市民发生关系，可以统称为政府与社会的关系。在这个关系层面上，不均衡的特点非常突出。政府特别倚重与企业(再细分又有国企与民企)的关系，也越来越意识到与专家群体的关系具有重要性，但是仅仅在非常边缘的意义上愿意尝试建立其与公众的关系。

在生活垃圾处理领域中，政策架构的第三个方面是政策与法律的文本。这指的是，在不同时间、不同部门、不同层级上制定出来的一系列法律、法规、政策、领导讲话的文本③文本可以分类为:实体性的法律;程序相关的法律;跨部门的中央政策文件;部门规章;地方政府的法规与执行细则;此外还有《政府工作报告》等等。如《城市生活垃圾处理“十一五”规划》、《可再生能源促进法》、《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004—2020年)》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《环境信息公开办法(试行)》等。，以及文本与文本之间的关系。文本一旦制定出来，就是独立的符号体系。符号的意义将庞杂的政府部门及其行动连接起来，也通过这些部门及其行动而不断延伸变化。反过来，不同的行动者通过对符号的解释与“引用”(citation)而确定自己的地位与利益并形成彼此的关系。

以基本理念、体制结构以及政策文本所组织起来的政策架构，理应像舞台一样能够稳定地支撑整个政策过程依照剧情而顺利演出，使具体方案得以高效率地执行并解决问题。在城市生活垃圾处理这个领域中，以上述《规划》为指导而建立起来的政策架构起初表现得相当有效，其典型案例是广州市李坑垃圾焚烧发电厂的建设项目。李坑位于广州市北郊的永兴村，二十年前就建设了一个垃圾填埋场。随着城市生活垃圾产生量暴增，填埋场的库容即将告罄，广州市在这里建设了垃圾焚烧发电厂，一期工程于2005年投产，现在正在实施第二期工程。李坑垃圾焚烧厂项目被认为有三大优点，分别为技术先进(引进丹麦技术，达到欧盟标准)、市场化运营(以特许权和BOT方式)、清洁发电，因此也被作为模范项目准备大规模推广①曾文琼、裘萍:《2010年7成垃圾焚烧发电，穗拟建2垃圾焚烧厂》，《南方都市报》2007年12月5日;池朝兴:《广州将冲破垃圾围城，2010年生活垃圾焚烧发电》，《中国环境报》2006年2月26日。。推广的第一站就是选址在番禺的同类项目。然而，正是番禺居民的反烧抗议使整个政策架构的稳定性忽然面对严重挑战。

(三)政策审议:“反烧派”挑战“政策架构”

作为政策上的反对派，“反烧派”对政策架构的各个方面提出质疑，这意味着在社会层面上出现了公众的“政策审议”(policy deliberation)。从过程形态来观察，公众的质疑与审议表现为一种“倒回式运动”——从政策过程的后端即政策执行阶段开始发动，将问题向政策过程的前端即政策议程阶段推回去。换言之，政策决策和执行被公众否定并拉回其前置阶段，成为一个“非决策议题”②阿兰·哈丁:《精英理论与增长机器》，［英］戴维·贾奇、［英］格里·斯托克、［美］哈罗德·沃尔曼编，刘晔译:《城市政治学理论》，上海:上海人民出版社，2009年，第43—65页。，并表现为以下三个方面:

第一，阻止政策执行

2000年以来国家层面陆续颁布了一系列政策鼓励发展垃圾焚烧项目。2002年2月，国家经贸委、国家税务总局下发《关于公布〈当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录〉(第一批)的通知》，其中包含城市生活垃圾焚烧处理成套设备。2006年国家颁布了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，在“装备制造业振兴的重点”中包含了固体废物处理装备。2007年国家发改委发布《中国应对气候变化国家方案》，其中明确指出:鼓励“在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂”，“大力研究开发和推广利用先进的垃圾焚烧技术，提高国产化水平，有效降低成本，促进垃圾焚烧技术产业化发展”。此外，按照发改委的规划，全国“十一五”期间生活垃圾无害化处理设施建设规划总投资为862.9亿元③《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》［发改投资［2007］1760号］中的“四、项目建设规划”，http:∥www.gdcic.net/gdcicIms/Front/Message/ViewMessage.aspx?MessageID=91877。。在这些政策的鼓励下，全国各地的垃圾焚烧项目建设呈现大干快上的局面。

广州市于2006年开始规划番禺的垃圾焚烧项目。项目按照BOT(建设、运营、移交)方式，由本地一家大国企获得25年的特许经营权。2007年该企业用9.7亿元从丹麦引进了技术，并获得工商银行牵头的80亿元贷款。按照企业与政府主管负责人的说法，广州市将把垃圾焚烧发电作为“重大战略部署”，形成多个垃圾焚烧发电厂同时在建的局面，誓要打造“全国最大的垃圾焚烧发电产业基地”④林劲松:《9.7亿引进技术，建垃圾焚烧发电厂利润巨大》，2009年11月23日，http:∥gz.focus.cn/news/2009－11－23/800008.html。笔者于2009年12月曾与林劲松交谈并了解相关信息。。

番禺垃圾焚烧发电项目于2009年下半年进入工程监理招标阶段。与此同时，番禺居民从各种渠道中知道了这个项目。大约从2009年8—9月份开始，零星而小规模的抗议活动不断出现，并积累汇聚成11月份在市政府门前的大规模集会抗议。抗议活动造成的影响和冲击很大。抗议集会两天之后，番禺区政府向全区250万市民发出《举全区之力集全区之智创建番禺垃圾处理文明区》倡议书，并宣布了五条措施，其中第四条为“建立科学、民主的政府决策机制，不排除进行全区群众投票”。市政府与区政府的主要领导也在公开场合表示，要告诉群众，环评不通过，工程不会上马，政府不会硬来⑤陶达嫔:《广州番禺或对垃圾焚烧项目去留进行全区公投》，《南方日报》2009年11月25日。。但是，政府有关部门之前曾经宣称，建设垃圾焚烧厂是“重大战略部署”，要“坚定不移地”加以推进。番禺区政府的机关报《番禺日报》于此前不久还在头版头条刊登报道说，番禺区人大代表七十多人视察了垃圾发电厂选址现场，认为这是“为民办好事、办实事的民心工程”⑥丁山海:《建垃圾焚烧发电厂是民心工程》，《番禺日报》2009年11月5日。。两相比较，从“民心工程”到不排除全区公投，从坚定不移到大多数群众反对就不上马，政府的态度在半个月内发生了一百八十度的转变。

这样一来，原定的项目进程陷于停滞。不仅如此，抗议行动在广东省内以及全国范围内引起轰动和连锁反应，多个城市的类似项目都遭到了当地居民的抗议。可以说，筹划经年、涉及近千亿元级别投资的重大政策项目，由于公众的抗议而被强力阻止。至少在番禺，迄今为止还看不出有什么可行方法能够推进原定政策方案的执行。

第二，发动政策辩论

无论是政府、“反烧派”还是一般公众舆论，最初都将双方的分歧理解为“选址冲突”。但是垃圾焚烧这个议题本身包含有特殊逻辑，选址只是事情的一个方面，它还涉及另外一个方面，就是技术安全性，归根结底也就是健康风险与环境风险问题。空间选址与技术风险两者之间是一种吊诡的关系，在逻辑上是一个悖论。如果根本没有技术带来的健康风险与环境风险，就基本上不存在选址冲突。既然大费周章要选址，本身已经暗示项目是有风险的。

悖论的存在决定了事情是可辩论的。作为项目主办方，政府需要在技术风险问题上对公众提供令人信服的说法，因而，2009年11月下旬公众抗议浪潮出现及冲突表面化之后，政府立刻做出两点反应:一是宣称一定会进行环评并征求公众意见，只不过按照原定程序，环评尚未开始而已;二是立刻宣布将组织专家对选址与技术问题重新论证。但是，专家论证会在人选、论证思路等方面犯了很多技术细节上的错误①例如，论证会邀请了32位垃圾处理技术和城市建设方面的专家，政府发布的通告称，31位专家达成一致意见支持焚烧，持反对意见的仅有一位。但是在通告发布之后，有专家表示签名程序有问题，也有人认为其真实意思未得到正确表述，于是引发了很多质疑。。错误反映了政府有关部门在重大项目的决策与执行方面，过于迷信和依赖技术专家以及企业家的说辞，同时过于轻视他们面对的公众。更加重要的是，一旦进入关于技术风险的讨论领域，其中的很多复杂性就超出了政府的掌控能力。就辩论的逻辑进程和话语策略而言，政府从原来的“攻方”忽然变成了“守方”，事实上陷入被动。

作为反烧派，番禺居民最初抗议的是选址，但很快便意识到真正的问题是技术风险。常理来说，谈论技术风险，需要专业知识，需要专家证词。政府拥有组织和调动专家的资源、条件与权威，政府绝对占优似乎是再自然不过的事情。然而实际发生的情况却恰好相反。纵观其他国家(或地区)发生过的反对垃圾焚烧运动，最令人惊讶的一点就是社会公众每每使用“风险故事”，并在相当程度上阻截甚至破解了“主烧派”一方所讲述的“安全故事”。其中一个例子是，美国著名环境科学家康芒纳(Barry Commoner)曾在一本书中专门用了一章的篇幅，介绍美国纽约市威廉斯堡社区居民的反烧运动，并认为它的意义在于显示了“社会的参与是如何在厂商选用技术的决策中起到主导作用的”②［美］巴里·康芒纳著，王喜六等译:《与地球和平共处》，上海:上海译文出版社，2002年，第92—128页。。番禺居民的反烧运动重现了类似的辩论进程，构成运动中的精华部分。它使运动超越了单纯阻止政策执行的行动抗议，演变成为在政策议程阶段上的一次公众审议。

由于紧紧抓住了技术风险议题，并且通过许多行动策略和话语策略不断地深化和拓展这个议题，番禺居民成功地使自己成为政策辩论中有资格的“对方辩友”。概括来说，他们的策略包括以下几项:

一者，建立知识基地与信息交换中心。这指的是，在网络论坛上设置讨论专区，广泛收集与垃圾处理相关的所有知识与信息，其中特别注重垃圾焚烧技术的知识，焚烧危害健康和环境的信息与知识，国内外反烧运动的经验与教训，垃圾焚烧厂建设的动态信息，等等。论坛上的讨论带来的好处是非常明显的，它能够广泛凝聚人气，激活批评，保证了反烧派作为政策过程中的“反方意见”有一种持续、清晰而强烈的表达。更重要的是，积极的发言者在讨论中反复梳理经验证据和批评思路，从而带动了一个社会学习(social learning)的过程。

二者，寻求知识与技术同盟。这首先是指与反对焚烧的技术专家建立精神上和话语上的同盟关系;更重要的是，网络上汇聚各种“懂技术”的人士，共同寻求“技术击破”垃圾焚烧项目的路径。可以形象地说，这是用了“三个臭皮匠顶个诸葛亮”的策略。

三者，议题捆绑与拓展。这指的是，将技术风险问题与管理体制问题紧紧捆绑，从而将一系列问题逼上台面。这包括:利益集团与利益输送问题，官商勾结与腐败问题，决策民主和公众参与问题，行业监管与公众监督问题，等等。这等于说，即便承认技术本身具有达到欧盟标准的先进性，也仍然存在“南橘北枳”式的风险。

四者，鼓吹并实践替代方案。这指的是，强烈主张将垃圾分类作为取代垃圾焚烧的最佳替代方案。由此，抗议不但不是破坏性的，反而是建设性的。以垃圾分类为基本倡导，反烧派在环保话语上反而取得制高点。不仅如此，与其他国家的反烧运动一样，反烧派乐于承担垃圾分类的责任。尽管在没有必要的市政配套措施之前，不可能有垃圾分类的真实行动与效果，但是，参与者的价值理念与道德精神却无可否认。反烧派因此而将自己塑造成积极公民的形象，这无疑有助于增加其辩论筹码。

在没有这场辩论以前，人们不大意识得到城市生活垃圾处理问题上存在两种对立的价值观念，并相应地存在两套知识体系与两条技术路线。福柯(Michel Foucault)认为:“权力和知识是直接相互连带的;不相应地建构一种知识领域就不可能有权力关系，不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识。”①［法］米歇尔·福柯著，刘北成、杨远婴译:《规训与惩罚》，北京:三联书店，2007年，第29页。可以说，两种知识(焚烧和分类)其实是两种“知识—权力”的生成路径。前者是自上而下的大项目的权力，后者是自下而上的社会动员的权力，而各自又蕴含不同的社会组织技术。按照政策分析的观点来说，生活垃圾处理领域中，产生两种政策范式，存在两种不同的政策架构，既定的政策架构在政策过程中遭遇反烧派的挑战。

与此同时，生活垃圾处理领域中的技术风险议题是反烧派的政治机遇结构。通过创造性地利用合法的制度平台与技术平台(积极响应和参与政府组织的“问计于民”大讨论，参与政府组织的各种公众接待活动并表达意见，认真经营小区业主论坛，参与各种媒体表达，等等)，反烧派将垃圾分类和资源回收作为另一套政策知识和政策思路，实际上推进了政策议程。在政府方面，“问计于民”的本意是为了保证选址的顺利而更多地听取民意，在这个意义上可以讨论，但并不是严格意义上的辩论。然而，在公共舆论中这已经是“主烧”与“反烧”的辩论。所以说，反烧派是政策辩论的发动机，也是推进器。

第三，影响政策制定

在辩论中揭露技术风险，倡导分类替代，然后要求改变现行政策，这是逻辑的必然。在试图影响政策制定方面，反烧派的主要工作有两点:创造文本与打通路径。截至2010年6月，番禺居民提交的文本主要包括:给全国人大的公开信，包装法修改意见，对环保部、住建部、发改委拟定的《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见(征求意见稿)》所提交的咨询意见，“居民生活垃圾分类推广指南及绿色家庭倡议书”，以及对垃圾焚烧、环境、健康等方面的“现状报告”等等。这一系列的文本通过多种渠道直接传递至有关部门，保持了重新设置议程的持续压力。

三、风险政治、合法性与公民创议运动

垃圾焚烧与垃圾分类分别代表不同的生活态度和价值观念，也包含不同的知识与技术。它们又分别构成不同的政策方案，要求不同的政策架构。不仅如此，得益于贝克的启发，在反烧运动这个案例中，我们可以清楚地看到“全球化时代的权力与反权力”。从“以世界主义为着眼点的新批判理论”出发，贝克分析了全球化时代下的各种资本战略、国家战略以及公民社会运动的战略。贝克的一个重要观点是:全球化时代的资本战略与国家战略带来一个“非常明显”的特征，就是“合法性和统治的不对称性”。正是在这种格局下，公民社会运动(贝克称为“公民创议运动”)拥有“合法性资本”，因而具有自己的“权力基础”，并且有很多“战略机会”①贝克关于公民创议运动的观点和论述逻辑，详见［德］乌尔里希·贝克著，胡颐、蒋仁祥译:《全球化时代的权力与反权力》，桂林:广西师范大学出版社，2004年，第242—254页。。

首先，贝克认为:全球化条件下，资本与国家的全球联盟已经产生了一种跨边境、跨法律的统治形式。作为一种新的权力类型(权威类型)，它超越了韦伯所提出的分类。这种统治形式既不合法，也不非法。这种统治形式未经民主授权，甚至破坏民主授权机制，所以不合法;但它的实际运行总是依托于现有的国家行政机器，所以也不非法。这种不合法且不非法的状态是一种中间状态，是双重否定。问题在于，双重否定并没有引导出新的肯定。这是因为，新的统治形式是全球跨境运行的，它无法获得公民社会在全球层面上的授权和认可。不仅如此，新的既不合法也不非法的全球统治形式带来全球问题，造成“全球风险”，也就是造成了全球层面上一切人反对一切人的战争。新的统治形式严重缺乏合法性，从而构成统治与合法性的不对称。

其次，合法性资本具有“不可兑换性”，跨国企业即便拥有庞大的“经济资本”，也无法将其兑换成为“合法性资本”，有钱有权不等于可以自动获得公众的信任和尊敬。贝克强调他所使用的这个“合法性资本”概念非常重要，并且与布迪厄理论的中心主题相区别。布迪厄区分了经济资本、教育资本和社会资本，并认为，经济资本可以转化为教育资本和社会资本，反之亦然。贝克认为合法性资本的原则与布迪厄的理论相反，经济资本不能兑换成合法性资本。

再次，公民社会和公民创议运动既不掌握国家权力，也不掌握市场权力，但是，他们掌握“合法性权力”。全球运作的资本，非常需要从消费者的购买行为中得到认可(获得合法性)。因此，消费者的“拒买”行为，显示了公民社会拥有“合法性资本”。以“拒绝”方式而行使的权力，就是“反权力”。贝克说:拥有“合法性资本”的公民创议运动得以战略性地发挥真实作用，他们可以“向许多更强大的组织和政府提出新的要求和标准”，他们“不仅能影响决策的结果，而且能影响公开争论的概念和认知框架”。

运用贝克这些富于启发性的观点，重新整理反烧运动与“番禺标本”，可以看到一个宏大的整体图景。一方面，全球资本与主张垃圾焚烧的知识技术社群结成战略联盟，在全球层面上从北向南开发市场与利润的新边疆。经过各种游说方式，他们又与国家的中央政府以及地方政府结成联盟，并将特定项目“嵌入”地方②《南方周末》2009年12月3日报道:“番禺居民发现，出席2009年10月30日广州番禺垃圾焚烧厂媒体会的四位专家，其中的一位专家舒成光的身份后来被公开，他是美国卡万塔(中国区)副总裁，这是一家全球最大的垃圾发电企业，两年前开始积极进军珠三角地区的垃圾发电市场。”纪硕鸣《烧不掉的垃圾真相》(《亚洲周刊》2010年1月30日)指出:“曾参与及见证利益集团在中国推动垃圾焚烧项目的一位番禺居民……透露，十多年前，就有以海归人士为核心的利益团体，包括学者、企业家、国外的设备供货商、投资者等组成，‘由学者出面，以研讨会的形式游说高官及地方政府，采用国外进口设备，用BOT的经营形式建垃圾焚烧厂。’这位曾经的参与者如今居住番禺丽江花园，不幸成为番禺会江垃圾焚烧的直接受害者。他表示，当时参与游说和研讨的专家都明码标价，收一万五(约合两千一百九十五美元)到二万的出场费，以‘正面叙述’支持垃圾焚烧。一般的程序是，先说服地方高官，然后撬动环保局长。”。特定项目所包含的知识、技术、利益、权力的运作方式与运作架构，连同所有后果，一并“嵌入”当地环境、当地生活以及个人的心理和生理。以此理解，某个具体地点，譬如本案中的广州市番禺区将不再是一个“地方”(local)，而是全球资本所开拓的新空间，即“全球—地方”(glo—cal)。以此理解，这样的“全球—地方”运作是一种新的统治形式，它现在万事俱备，只欠东风，所欠的就是合法性。

另一方面，番禺居民的反烧行动，相当于消费者的“拒买”，它显示了公民社会拥有贝克所说的“合法性资本”。反烧运动完全出自于本地居民的自我意识和自我倡导，他们以创造性的方式抓住了机遇，并构建出自己的运动形态。所以，它是“公民创议运动”。在这里，有一个关键的要点必须充分理解。“公民创议运动”不能从国家和地方政府的法律体系中获得自己的合法性，至少是还没有完全获得。但是，核心的问题不在于补充法律，或者要求政府“转变观念”，并给予公民运动以合法性。问题刚好相反，围绕着垃圾处理而建构起来的、“全球—地方”的政策架构，因为没有获得授权，所以缺少合法性，它必须而且只能从“公民创议运动”中获得合法性。如果从传统的“民族国家”的视野来看问题，番禺只是庞大行政架构中一个低级别的小地方，其中发生的居民抗议，只是很偶然的地方事件，甚至不能进入政治与行政管理的论述。然而从全球化的视野来看，人类怎样处理垃圾是一个全球问题，它在人与环境的关系维度上带来全球风险，并要求对人类的生产、消费与生活模式重新反思。这完全是一个新的领域，是一个“政策世界”(policy universal)，在其中，并没有“宪法”。也就是说，需要一个立宪过程，而公民社会是一个先在的本体。

问题是，可以这样来看待和分析番禺居民的反烧运动吗?答案是可以。垃圾焚烧本身是一项全球运动，是知识、观念以及资本的全球流动。作为硬币的另一面，反焚烧也是全球运动，番禺事件是这个全球运动的构成部分。而且，公共政策分析中有诸多理论模型越来越支持将原来的“国内政策过程”转换为“全球—地方”的政策过程来理解。例如，哈德森(John Hudson)和劳尔(Stuart Lowe)提出了一个三层分析模型，分别为宏观层次、中观层次以及微观层次:宏观层次是指全球化所造成的各种超越边界的机制与结构;中观层次是指民族国家内部的政府过程，包括其中的央地关系以及部门间关系;微观层次则是宏观、中观力量在政策执行末端与本地环境乃至个人行为相互作用的部位①John Hudson and Stuart Lowe.Understanding the policy process:Analysing welfare policy and practice.Bristol:Policy Press，2004.。这个模型的中心思想是:政策过程贯穿三个层次并充满了三个层次的相互作用。依照这个模型，将给政策分析带来更加开阔的视野。垃圾处理领域中主烧派与反烧派之争，是在全球风险政治框架下的政策过程。焚烧技术与跨国公司正在全球确立自己的运作能力，而反烧运动则在全球揭露焚烧垃圾所带来的风险。

四、社会运动中的“民用武器”

在规范意义上说，公民社会拥有“合法性权力”。在经验层面上，这个权力是怎样表现和怎样使用的呢?前面已经提到，消费者“拒买”就显示了合法性权力，但这还是一种“理想类型”，很多时候它也是一种隐喻。要把道理上人人都认同、人人都可以做的事情，在实际上真正转变为目的明确的集体行动并显示出特色是十分困难的。因此，我们还要回到社会运动领域，回到具体案例本身，考察其动员策略与斗争策略。

贝克认为:凭借合法性权力，公民创议运动将使用三大战略，分别为风险戏剧化战略、民主化战略、以及世界主义化战略②这几种“战略”的形象概括与“民用武器”的表达，参见［德］乌尔里希·贝克著，胡颐、蒋仁祥译:《全球化时代的权力与反权力》，第243—254页。。考察番禺居民的行动策略，我们惊讶地发现，贝克所讲的基本原则，很多都可以在中国经验中得到验证。当然也会有一些不同。例如，所谓“世界主义化战略”，贝克的意思是公民运动直接营造世界舆论。这一点明显地是来自于西方国家的经验。由于所处的制度背景不同，中国的公民运动，通常还没有把这一点作为直接的策略考虑。根据番禺反烧运动的经验，可以从以下几个方面来概括他们的策略。

(一)向上引用与网络

按照德里达(Derrida)、布迪厄(Pierre Bourdieu)、巴特勒(Judith Butler)等人对于语言的理解，语言是个巨大的象征系统，人们的具体言谈以及行动其实是通过一种引用(citation)关系依附于这个巨大系统而生效③转引自［美］朱迪斯·巴特勒著，郭劼译:《消解性别》，上海:上海三联书店，2009年，第3页。。由此来看，政策过程中的行动者会“引用”法律、政策文本或者上级指示，也就是在国家体系的“文本系统”中引用合适的概念和话语从而使自己的行动有效。例如，为什么需要建设垃圾焚烧项目?政府主管部门会有一套驾轻就熟的引用方式，使自己成为“科学发展观”、“先进技术”、“依法行政”、“民心工程”等等的具体“言说者”，也即行动者。

但是，引用也会有失败。因为语言法则的发散性和不确定性，使得另外一种引用可能出现，在成功的另外一种引用中，会建构和型塑出另外的主体。这正是番禺案例所展示出来的情况。最有趣的例子是:当很多人表达抗议和不满，反对焚烧厂时，立刻就证明，关于“民心工程”的说法，是一种“引用错误”或者“缺少注释”。

那么“民心”是什么?民心就是爱护家园，爱护环境。在这样的表达模式中，番禺居民实际上是在引用全球价值观。环境保护、节约资源、减少排放、民主决策、公众参与、社区建设、源头减量……所有这些，早已成为巨大而独立的价值系统和符号系统。通过引用这些价值语言，番禺居民使自己的行动依附于这个系统。通过引用各国的环境运动与反烧运动的历史经验，可以重新解释“科学发展观”。通过引用技术发展的新信息，可以重新解释“先进技术”。

在新的方向上发现新的引用方式，与网络的信息传播功能分不开，也与番禺居民熟悉网络运作分不开①番禺区的业主群体整体上教育水平较高，相对年轻，大部分为白领职业，抗议的多个小区都有自己的小区网络论坛并已运行多年，在抗议过程中，这些论坛的点击率和注册量都有显著提升。。在网络平台和信息世界中游刃有余，与全球价值系统建立引用关系，这是反烧派在政策辩论与公众交流中能够拥有话语能力和话语优势的基础和保证。

(二)风险戏剧化

按照前述贝克的观点，公众创议运动的主要战略就是以创造性的方式，揭露技术发展带来的风险，特别是那种不可预知的安全威胁。而在番禺居民的反烧抗议中，最富于戏剧性的就是他们发现了“李坑案例”②李坑位于广州市北郊，是农村地区。1990年在这里建成了垃圾填埋场，2005年建设了“李坑垃圾焚烧厂”一期工程，目前正在扩建二期工程。李坑村民从上个世纪90年代开始，就不断抗议垃圾填埋场以及焚烧厂所带来的污染，并试图逼迫工程下马。但是他们从来没有获得成功，甚至没有获得关注。很多广州市民，此前没有听说过李坑，番禺居民也是在抗议垃圾焚烧厂之后才注意到了李坑。关于李坑的污染情况以及村民的健康恶化状况的各种说法，在网络上大量传播。这引发番禺居民的焦虑并在更大范围内激起了讨论。，并且充分挖掘这一案例，使其成为活生生的风险“证据”。李坑案例的传播使大范围的公众关注到垃圾、垃圾处理与身体健康的关系。这里有两个要点值得强调。

首先，按照李丁讃和林文源对台湾环保抗争运动的研究③参见李丁讃、林文源:《社会力的转化:台湾环保抗争的组织技术》，丘延亮编:《运动作为社会自我教习》，台北:唐山出版社，2008年，第161—214页。，“环境感受附身”和社会情感支持是非常重要的公众动员策略。番禺案例再次证明这一点。很多人在了解了李坑的污染情况后，誓言决不能使自己的家园变成第二个李坑，从而成为反烧的积极分子。通过具体鲜明的案例而建立亲身感受，确实是公众情感动员中不能缺少的一个环节。李丁讃和林文源的研究还把台湾的环境抗争运动划分出三个阶段，即“受苦的身体”(默默承受痛苦祈求救援)、“受害的身体”(指认加害者并与之斗争)、“不可侵犯的身体”(要求专家站在自己一边，立法保护身体免受伤害)。在番禺案例这里，三个阶段有一步跨过的趋势。如果说李坑村民过去20年的状况是“受苦的身体”阶段，那么番禺居民的抗议诉求则不但明确指认加害者，而且直接要求免受身体伤害的权利。

其次，风险揭露要求提供正确的信息以及相应的预测。但是应该承认，一般公众很难有能力提供符合严格科研标准的信息和数据。这种信息和数据或者提供的能力通常掌握在政府、企业与科研机构那里。番禺居民曾经试图帮助李坑做污染状况调查以及村民的健康检查，但限于资源而难以开展。那么，怎样揭露风险呢?怎样确认“受害的身体”呢?贝克认为:这需要一种“创议方法学”，其要点是，提供“一个人的音容笑貌和生活经历”，提供“受害者公开讲述的经历”，用“得到广泛同情的个人经历”以及“用人的实际命运形象说明具体数字”④［德］乌尔里希·贝克著，胡颐、蒋仁祥译:《全球化时代的权力与反权力》，第251—252页。。考察反烧运动的过程可以发现，个人经历与个人故事，对于维系共同命运感和共同抗拒威胁确实非常重要。这种“创议方法学”的另一重意义在于，通过公民运动的运用，它能够将个人命运倾诉提升为知识和证据。

(三)WUNC展示

在持续性的反烧运动进程中，积极分子试图通过不断的新鲜创意，以达到推动议题和吸纳公众支持的目的。他们的行动与蒂利所说的“WUNC展示”基本类同。

除了前已提到的“环保MM”戴防毒面罩乘坐地铁并展示标语之外，比较突出的事例还有:参加抗议集会的人群在离场时带走个人的全部用品，不留任何一点废弃物;在番禺区委书记召开居民代表座谈会后，专程派人到区政府向领导赠送锦旗，表示赞赏官民互动并希望继续进行;向市城管委“赠送”六大袋有毒有害垃圾，要求政府提供垃圾分类的可行措施;之后又向市城管委“赠送”一座闹钟，意在催促有关部门尽快推进垃圾分类工作。

此外更应该提到的是“奉献”精神的展示，这表现在两个方面:一是在论坛维护、讨论资料整理以及外文资料翻译等方面，大批积极分子长期而大量地提供志愿服务;二是在小区中开展“绿色家庭”计划，直接动手开展可行的垃圾分类回收工作。这类行动的重要性在于，它显示公民行动者对价值观念的坚持以及在日常生活中保护环境的行动意愿和坚持的能力。

五、结 语

以城市中产阶级居民为主体，作为政策反对派而持续进行的抗争，在中国并不多见，所以番禺的反烧运动是一个可贵的案例。这个案例涉及到国家、市场、社会在全球化背景下的复杂互动，其中的许多侧面，还有待于更多的分析。公民社会的发展，特别是社会运动的发展以及公民能力的发展，是本文特别关心的问题。但即使这个方面，也还有待于实践提供更多的经验。毫无疑问的是，番禺案例反映了公民社会的进步，同时折射了整个社会变迁的一些重要特征。

这样的运动能不能最终被体制接纳，能不能在改变政策和公众参与方面获得有实际意义的成果呢?暂时无法有悲观或者乐观的预测，按照贝克的说法是，战略机会很多，但是也非常困难。困难之一是公民运动内部会有“巴比伦塔式的混乱”，就是还缺乏统一的语言能够使各种诉求相互沟通和相互支持。困难之二是，公民运动既要批评国家缺陷，也要依靠国家的支持，平衡点在哪里?并没有统一的标准。要使国家更多地采纳公民社会的价值观，也是非常困难的。

尽管如此，全球网络与全球流动的复杂性，导致了一种非线性的“涌现”(emerge)景观，或曰“突然迸发”①［英］约翰·厄里著，李冠福译:《全球复杂性》，北京:北京师范大学出版社，2009年，第96—104页。。许多事例，包括番禺案例，都在某种程度上证明这一点。因此也可以相信，全球化之下的中国，会有公民社会和公民创议运动的“涌现”。