检察机关举报工作中的现实问题与对策研究

陈卫东 张佳华

自1988年3月8日检察机关成立全国第一个举报中心以来,目前已有3600 多个检察院设立了“举报中心”,形成了覆盖全国的举报网络。从各地反映的普遍情况来看,职务犯罪案件的线索中有70%以上①从河南的情况来看,检察机关查办的职务犯罪案件中有70%以上来源于群众举报;黑龙江省检察机关所查办的职务犯罪案件中有近40%的成案案源来自于群众实名举报。参见《中国2010年检察举报工作论坛论文汇编》,2页,2010。来自于群众举报,这充分说明了举报工作在我国检察机关工作中的重要性。全国各级检察机关在对举报工作的不断自我探索与改进过程中,已经形成了举报工作宣传机制、举报中心统一管理机制、举报线索评估机制等一系列相对完善的工作机制和举报受理、初查、处理、反馈、奖励等一套相对完整的工作程序。

然而,不可否认的是,当前检察机关举报工作仍面临一定的困境和存在亟待解决的问题。寻找问题的根源并探索解决的路径以促使举报工作臻于完善,这是目前举报工作的研究重心和研究难点。由于举报工作较强的实务性和秘密性,现有对其进行的研究多来自于检察实践部门的自我探索,理论界尚缺乏对检察机关举报工作的系统梳理和深入思考。本文试图对检察机关的举报工作进行系统的理论和实证研究。

一、举报的性质及其在检察机关工作中的定位

检察机关的举报工作,是人民检察院接受公民和国家机关、团体、企事业单位以及其他人士,对国家工作人员以及国家机关工作人员贪污、贿赂、渎职等职务犯罪行为的检举、控告进行查处,并向举报人反馈查处情况及结果的活动。公民举报与检察机关对公民举报的受理、查处、反馈等活动形成了完整的举报工作体系。

举报在本质上是公民监督权的一种实现形式,是公民基本民主权利的表现方式。举报的性质和定位是举报工作中的根本性问题,该问题在以往的研究中往往被忽视,是困惑举报工作实践的根源。

从历史角度来考察,举报制度在世界法律发展史上扮演了重要角色,它在法律发展初期兼有控告权的性质,因为在公诉形成之前刑事案件的诉讼完全依靠个人的举报。后来,个人举报在奖励机制的作用下和诉讼成熟化趋势下,许多国家出现了职业举报人①在希腊,这种人叫sycophancy,在英国早期叫App rover,中国古代很早就有举报制度,如告奸制度。并逐渐演化为公诉人,举报和控告相分离。非职业化的举报也就是现代意义的群众举报,其主体主要是普通公民,其性质也变成民主监督权的一种表现形式,成为社会监督的主要组成部分。

在我国的宪法②我国《宪法》第41条规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。和基本法律中,举报与控告、申诉共同作为公民监督权的表现形式被予以明确规定和保护,《刑事诉讼法》③《刑事诉讼法》第84条规定,任何单位和个人发现有犯罪事实或者犯罪嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、人民检察院或者人民法院报案或者举报。还将举报规定为单位和个人的义务。2009年4月23日,最高人民检察院颁布了《人民检察院举报工作规定》,进一步阐释了举报工作的性质④最高人民检察院《人民检察院举报工作规定》第2条规定:举报工作是检察机关直接依靠群众同贪污、贿赂、渎职、侵权等职务犯罪作斗争的一项业务工作,是实行专门工作与群众路线相结合的有效形式。第3条规定:人民检察院举报工作的主要任务,是通过开展举报宣传和受理、审查、分流、交办举报线索,以及督办、答复等工作,保障职务犯罪侦查依法顺利进行,维护社会公平正义,维护社会和谐稳定。、任务和工作细则。

以不同位阶的法律寻求全面保障的规范体现了举报在公民生活和检察机关工作中的重要地位,然而,我国的法律规范在肯定举报这一公民监督权的同时,对举报的定位仍显模糊。举报在检察机关工作中应该作为公民权利的彰显还是提供职务犯罪线索的办案工具?对这一问题的定位,将深刻影响检察机关举报工作的发展方向和对举报工作中一系列问题的解决。笔者将上述两种倾向性定位分别称为举报工具主义和举报权利主义。其一,举报工具主义,就是把举报作为发现犯罪线索、惩罚犯罪和保障诉讼顺利进行的工具。这一定位会导致举报工作中检察机关在目标利益的驱动下,“弱视”公民权利的保障,包括对举报人和被举报人的保护。其二,举报权利主义,就是把举报作为保障公民依法行使民主权利和实现良好社会秩序诉求的一种路径。在这一举报定位之下,公民的主体地位更加明确,公民权利受到更好的保护。

从目前检察机关对举报工作的定位来看,其工具价值似乎高于其权利价值,举报作为公民基本权利的性质被弱化。笔者认为,只有将举报定位为公民基本权利的高度,以权利至上的观念进行举报工作,才能确保举报的生命力和举报工作的成效,才能更好地保护举报人,同时最大限度地发挥其打击职务犯罪的作用。

二、检察机关举报工作的现实困境

就目前来看,检察机关的举报工作呈现出较强的秘密性、复杂性和诉讼边缘化的特征。第一,秘密性。举报是对特定人犯罪线索的检举和揭发,无论是从对举报人和被举报人的人身、财产、名誉保护的角度考虑,还是从培植和管理犯罪线索的角度考虑,保证举报工作的秘密性都是极其必要的。第二,复杂性。举报材料的内容纷繁复杂,举报工作由宣传、受理、分流、转办、初查、催办、保护、奖励、答复、存档等多个环节组成,基于管辖权的划分还存在举报工作在不同部门或者不同机关之间的衔接和流转等问题,因此,举报工作表现出明显的复杂性。第三,诉讼边缘化。由于举报工作的大部分内容发生在检察机关立案和侦查之前,尚处于诉讼启动之前,因此其在诉讼中的地位处于缺失状态;同时,举报工作的处理程序也具有较浓的行政化色彩而非诉讼化。

由于检察机关举报工作具有较强的特殊性,其在实践中也存在诸多困境,因而制约了举报功能的发挥和举报工作的开展,甚至引起一系列新的社会问题而激化社会矛盾。

第一,举报工作信访化。举报和涉诉信访既有联系又有区别。两者一般都主要是通过“信、访、电、网”即来信、来访、电话和网络等途径向检察机关表达,所反映的内容都涉及职务犯罪线索。但是,两者也有明显的区别:其一,举报是公民监督权的一种实现方式,是公民参与国家政治生活的正确路径和积极表现,应当予以激励和保护;而信访往往是在公民的利益诉求无法获得满意解决的情况下,采取的一种极端和非常路径,是社会冲突和社会矛盾激化的一种表现,是被努力化解和平息的群众活动。其二,举报是在举报人对检察机关信任的前提下,向其提供所掌握的职务犯罪证据和线索;而涉诉信访是在对司法机关诉讼活动失望和不信任的情况下所表现出的救济诉求。其三,在普通公民看来,对刑事犯罪的举报是正当而光荣的事情,而“上访”往往被认为是不光彩的活动,举报人非常不愿意被当做上访人来对待。当然,举报和信访也会发生转化,当检察机关对举报工作处理不当时,举报很容易转化为上访。

实践中,检察机关的工作较少去区分举报与信访,而是当做几乎相同的问题来对待和处理。首先,从机构设置来看,举报和信访的职能部门不加区分。举报中心一般与控告检察部门合署办公,实际上往往是“两块牌子一套班子”,这套班子同时受理涉诉上访的信访工作。其次,从性质和归属来说,举报、申诉和控告常被合署为信访工作来处理,即举报包含于信访工作之中,在处理态度和处理方式上也基本没有差别。这种用信访的思路来处理举报的工作机制挫伤了群众举报的积极性,也制约了社会矛盾之化解。

第二,匿名举报多,群体性举报逐年上升,实名举报少,并且实名举报率在逐年下降;同时,举报材料数量大,信息可用率低,重复率高,成案率低,多部门举报现象严重。

以举报人是否署名为依据,可将举报分为匿名举报①匿名举报系指举报人不署真实姓名的揭发检举他人行为,有的举报材料虽然署有或者告知姓名,但系化名,这种化名的举报也属于匿名范围。我国早在秦汉时期就有关于匿名举报的相关规定,到了唐宋时期关于匿名举报的规定更为具体。参见李小凡主编:《纪检监察案件处理全书》,109页,北京,中国检察出版社,2000;长孙无忌等:《唐律疏议》,439～440页,北京,中华书局,1983;窦仪等:《宋刑统》,370页,北京,中华书局,1984;《睡虎地秦墓竹简》,174页,北京,文物出版社,1987。和实名举报。为了消除举报人对人身危险的顾虑,提高公民举报的积极性,我国检察机关允许匿名举报。

考察国外匿名举报制度可以发现,匿名举报被世界许多国家广泛确立。有调查显示,在澳大利亚西部,86%的市民曾拨打匿名热线电话举报犯罪行为或者可疑行为。[1](P2)对我国各地区举报工作的调研情况显示,我国匿名举报的比例也普遍偏高。以我国某省的举报统计数据为例,2008年全省受理举报线索共4489 件,其中匿名举报2745 件,占61.1%;2009年受理举报线索共3726 件,匿名举报2203 件,占59.1%;2010年第一季度受理举报线索690件,匿名举报404件,占58.6%。但是,匿名举报也存在诸多问题,如无法与举报人核实举报线索,无法提供举报奖励,无法向举报人反馈举报工作处理结果,无法甄别重复的举报材料是多人举报还是一人举报等等。由于举报人的法律认知程度和表达能力良莠不齐,导致举报材料冗长繁杂但有价值的犯罪线索却比较少,且信息表达常常不充分、不明确,这给检察机关的举报筛查工作带来很大困难,浪费人力、物力、财力,同时影响举报的成案率。

特别需要提出的是,笔者通过调查②笔者曾就此问题调研了五地检察院举报工作的主管人员并查阅了这些法院的相关资料,调查和了解到,相关内容。了解到,一个明显趋势是群体性举报的数量在逐年上升。由于经济和社会发展中涉及拆迁、环境污染、土地征用、村民选举等影响群体性利益的事件增多,导致公民集体举报的现象迅速增加,有些举报人的情绪还比较激动,这在一定程度上扰乱了检察机关举报工作的秩序。

匿名举报信息的可用率低会直接导致举报成案率低,举报人对较低的成案率不满,认为其举报行为所反映的问题没有获得应有的解决,又会进一步引发多部门举报、重复举报、群体性举报,甚至举报人放弃举报路径而寻求上访或极端、暴力的非正当解决方式。检察机关的举报工作就在这样的恶性循环中陷入困境。

第三,不同职能机关之间的举报工作衔接不畅,举报受理部门相互“踢皮球”、“冷对抗”或者线索回流。我国没有设立全国统一并独立于其他部门的举报受理机构,而是由相应的国家机关分别设立举报中心受理群众的申诉、控告、检举。目前,我国许多机构都设立了举报部门,接受和处理公民举报,如检察机关、公安机关、人民法院、党的纪律检查机关、政府监察机关以及工商行政管理、税务、审计、物价、海关、外汇管理、劳动和社会保障、质量技术监督等部门都设有举报机构。受职权和管辖的限制,检察机关只能对由其管辖的职务犯罪线索进行初查和立案,对于应属其他刑事司法机关或者行政机关处理的举报材料,应当移交其他职权部门做进一步处理。按照法律规定,对于公民举报,司法机关、行政监察机关以及其他有关机关和部门均应受理,受理后依照有关管辖范围分工的规定,进行分流,归口办理,分级负责,并由承办部门将办理情况及时答复举报人。

由于许多举报人对检察机关管辖范围和职能的误读,对于不应当由检察机关处理的案件也常常举报到检察机关,这便产生了举报材料在不同机关之间的流转和衔接问题。各个国家机关的职能分工本来就存在交叉和模糊地带,同时初期举报线索的性质也较难判断,诸多因素导致举报受理机构之间经常以不符合职能管辖为由而互相推诿、“踢皮球”,使举报案件得不到及时有效的查处,或者其他机关受理了移交的举报材料后又将其移交回原机关的“举报线索回流”现象,也有举报受理机关虽然接收了检察机关移送的举报材料但并不进行处理又无反馈的“冷对抗”情形。

第四,举报渠道狭窄,欠缺便利。原则上,公民可以通过电话举报、信函举报、传真举报、网上举报,也可以当面举报、预约举报或者以其认为便利的其他形式进行举报。但在实践中,举报受理部门提供给举报人可利用的举报渠道并不多。近年来,各个举报部门较为注重加强举报工作现代化,普遍的现代化受理渠道便是网络举报,但是,现代化举报受理渠道并没有充分发挥应有的作用。据受理举报工作的负责人员反映,网络举报路径的利用率不到3%。究其原因,一方面由于许多举报受理部门的网络等现代化举报渠道建设不完善,举报人无法通过新型举报渠道举报;另一方面是举报人缺乏对网上举报等新式举报路径的知晓,或受自身运用新型举报渠道的技术能力限制,抑或举报人出于自身身份的更好保护,没有选择容易留有个人信息的网上举报等现代化举报渠道,而是仍然局限于电话举报或者信函举报等传统举报渠道。举报渠道的狭窄抑制了举报工作的开展。

第五,举报工作保密性差,信息外泄严重。举报工作无论是出于对举报人和被举报人的人身、财产、名誉保护之目的,还是为了更好管理和培植犯罪线索,做好举报的保密工作都是极其必要的。也正因为举报线索牵涉重大利害关系,有些人便觊觎不正当利益而泄漏举报线索。实践中,因为举报线索外泄而导致侦办案件线索中断或造成被举报人外逃或者因为举报人身份被泄漏而遭到报复陷害的情形比较多。

调查情况表明,社会上甚至有买卖交易举报线索的现象发生,其买方主要是犯罪嫌疑人、被告人或犯罪服刑人员。依据我国《刑法》第68条关于立功的规定,有些犯罪嫌疑人、被告人为了争取立功表现而获得从轻或者减轻刑罚判决或者犯罪服刑人员为了减少执行刑期而高额购买举报线索。这就为举报部门管理中的举报线索外泄提供了另一种交易动因和交易黑市,这一现象在民间被称为“拿举报线索换粮票”。对该现象如不加以有效遏制,其后果相当严重。

但是,泄漏举报信息的现象却很难遏制和查处。检察机关的举报工作,包括受理、分流、移送、转办、初查、宣传、奖励、答复等多个环节,每一个工作环节都存在着信息泄漏的可能,只要有一个环节存在泄密漏洞,就有可能造成严重的后果。例如,对于一个报请立案的举报线索,仅审批程序就要经过举报线索主管人员到检察长九个责任人,一旦出现问题则难以查清是哪个环节或是哪个人将举报线索泄漏出去。同时,由于举报线索没有密级的设定,对于泄漏举报线索的惩罚力度很有限,因此难以震慑不法分子。对泄漏举报信息的惩处不力,也纵容了这一现象的发生。

第六,对举报人缺乏有效的保护机制。举报是我国《宪法》赋予公民的一项重要的民主权利,是公民对国家工作人员进行民主监督的重要形式。然而,近年来却屡屡发生举报人遭到打击报复的事件,这极大地挫伤了人民群众举报的积极性,许多地区的检察院举报数目总量和实名举报数量逐年递减。在《中国青年报》的一次网络调查中,在公众认为阻碍举报的诸多因素中,“担心举报石沉大海,得不到反馈”的占36.4%,“担心举报后遭到打击报复”的占34.9%,这两项因素被认可的程度位居所有因素的前两位。[2]由此可见,举报的安全问题是举报人最为担忧的问题,也是举报工作应当重视的问题。尽管我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定了保护举报人的实体性规则和程序性规则①《中华人民共和国刑法》第254、255条及《中华人民共和国刑事诉讼法》第49条有相关规定。,但是不足以阻止被举报人或者其利益群体对举报人的“软报复”,如作为单位领导的被举报人剥夺作为下级工作人员的举报人的升迁机会等等。

对举报人缺乏保护还体现在举报奖励不到位上。法律规定,对于举报有效的举报人应当给予一定的物质和精神奖励。通常是按照其举报线索成案的价值乘以一定的百分比,但实践中常常存在举报奖励被剥夺或没有全部到位的情况。另外,由于颁发奖励方式的公开化,导致一般举报人担心在领取奖励的过程中暴露身份遭到报复而不敢领取奖励。完善举报人保护制度和奖励机制,加强对举报人的保护力度是举报工作中亟须解决的一个问题。

第七,举报工作缺乏有效监督。举报工作因其高度的保密性而始终保有一种神秘感,缺乏有效的监督机制。神秘不意味着保密良好。“绝对的权力必致绝对的腐化”,任何缺乏监督的权力都容易被滥用。举报人的个人信息和举报的内容应当保密,但是不意味着关于举报工作的一切活动都应当保密并且排除外部监督。目前的举报工作运行机制的行政化和神秘化色彩导致举报工作程序缺乏应有的公正和透明,其他主体很难介入了解,各级机关和举报工作部门普遍缺乏明确的监督机制。检察机关在处理举报过程中出现的工作失误和不作为情况,也难以得到有效的监督和纠正。

三、检察机关举报工作困境的成因分析

综合分析上述检察机关举报工作存在诸多困境的原因,除了检察机关对公民举报权的定位不明和检察机关工作诉讼边缘化的因素之外,还可以归纳出以下几点原因:

第一,关于检察机关举报工作的相关立法不尽完善。尽管从最高位阶的《中华人民共和国宪法》到低位阶的最高人民检察院颁布的《人民检察院举报工作规定》,都对检察机关举报工作做了相应的规定,但是,宪法和基本法仅就公民举报权的存在做了原则性的法律保障,而没有具体的实施规范,也缺乏全面、详细而有效的实体和程序规范,例如举报人权利保障、举报工作法律监督对权力的制约等等。虽然最高人民检察院在《人民检察院举报工作规定》中规定较为详尽,但它只能作为检察机关的内部规范来实施,没有更广泛的调整范围,例如不同机关的举报受理部门之间关于举报工作的分工和衔接问题,《人民检察院举报工作规定》对于其他机关的举报受理部门是没有约束力的,因此该项操作规则具有一定的局限性。另外,即使是目前关于举报工作最详尽的《人民检察院举报工作规定》也仍然存在法律空白,其对于举报线索筛查环节的分流标准等举报处理过程的具体环节尚没有相应规定。没有良好法律保障的权利是无法得到充分实现的。立法的缺失是导致检察机关举报工作几大现实困境的重要原因。

第二,检察机关对举报工作的落实和处理不当。检察机关的举报工作不仅相关立法不完善,即使是在现行法律框架下,检察机关的举报工作也有落实不到位和处理不当的问题,如将举报与信访工作混同、举报工作部门职能不完全独立等问题。在实践中,有些负责举报工作的人员并没有严格遵守现行法律规范正确处理举报材料和举报线索,例如对于举报材料不及时核查批转、存档备查,或者没有严格实施归口管理和定向分流,举报案件处理随意性很大,导致举报人无法及时获得反馈信息而丧失对检察机关举报工作的信任,挫伤举报积极性。又如,举报宣传工作不力。由于有些检察机关的宣传过于偏重形式而忽视内容和效果,使人民群众对检察机关的职能和举报工作了解不足。举报工作重在宣传,宣传工作做得越深入具体,效果就越明显。此外,检察机关内部对举报工作的一些考核指标也导致举报工作异化,如片面强调工作数量而忽视质量,或者偏重于对特定时期或者个案的处理,缺乏举报工作的连续性和稳定性。

第三,公民的法律认知与社会责任感有待进一步提高,公民心理有待进一步调适。举报作为公民参与国家政治生活和民主监督的形式,首先依赖于人民群众的社会责任感和正义感。如果公民淡漠社会生活,漠视举报权的存在,再良好的立法和再完备的运行机制都将是空中楼阁。因此,检察机关举报工作的开展首先取决于公民的积极性和参与度。公民不仅要行使举报权,还应当“正确而高效”的行使举报权,这便仰赖于公民对举报权及其相关法律规范的认知程度,包括举报材料的撰写、举报渠道、举报程序等等。随着社会和经济的发展,公民参与社会政治和文化生活的意识逐渐提高,但如果没有参与的能力同样无法实现,这需要普通公民民主意识和能力的全面提高。

此外,公民积极参与检察机关举报工作还有个心理调适的问题。公民害怕报复的恐惧心理和熟人社会的人情心理也是阻碍公民对职务犯罪举报的因素之一。当然,只有在立法和司法实践中对举报人的保护机制比较完备的情况下,举报人才能有良好的心理状态。

四、对检察机关举报工作的几点建议

检察机关举报工作应当走法律化、制度化的道路,但这一过程不是一蹴而就的,需要分短期和长期来制定阶段性的改革计划。针对检察机关举报工作目前仍然存在的问题,笔者给出以下几点建议:

第一,以诉讼化的思路和程序正当的理念完善检察机关举报工作的相关立法,祛除行政化色彩。首先,应将举报工作纳入刑事诉讼中,以刑事诉讼法来规范检察机关举报工作。要解决检察机关举报工作中的诸多问题,就要祛除举报工作的行政化色彩,以诉讼化的思路和程序正当的理念开展举报工作,才能更好地保障人权(包括举报人和被举报人的两个层面的人权),才能确保检察机关举报工作的规范化、透明化,才能便于监督。其次,完善检察机关举报工作规则,需要对举报工作所涉及的具体问题进一步明确规定。例如,在核查举报材料时以什么标准和依据来认定有价值的线索、举报人对举报处理结果不满意如何救济,等等。再次,制定更高位阶和更高效力的法律规范。在适当的时机制定《举报法》和《举报人保护法》,以更大的广度和深度来完善检察机关的举报工作。

第二,重新构建或完善检察机关举报工作不同环节的工作机制。首先,建立统一的举报线索受理系统,做好第一手资料的收集、整理和登记。其次,强化举报线索的分流工作。分流环节是对举报材料处理的重要一环,如果在这一环节认定举报材料没有价值,将对该举报做终结处理。所以,对举报材料是否有价值的判断标准是非常关键的衡量尺度,应当予以细化和明确。现行的法律规定都没有涉及相关内容,该项规范亟待补充和完善,此外,还要加强对举报分流环节的监督工作,防止不妥当或者不正当的分流处理。再次,存档备查工作需要现代化,应建立独立的电子存档系统。存档的举报线索并不一定完全丧失可利用性,应当妥善保存并录入电子存档系统,以便举报线索的搜索、培养、经营和再利用。为此,在全国检察机关查办和预防职务犯罪工作会议上,最高人民检察院反贪总局负责人称,将从反贪办公室工作的实际需要出发,加强举报线索数据库建设,实现举报线索网上录入、评估与流转。

第三,加强不同机关之间关于举报工作的协作与交流。检察机关举报中心首先应当增强工作责任感,准确判断举报材料,对于应当由本部门受理的举报材料,不得移交其他机关或者其他部门,不得因个人喜好、工作压力或工作绩效考核指标而“踢出”本部门。同时,在不属于本部门管辖的举报材料被移交其他机关或部门之后,检察机关要定期催办,提出检察建议,并及时将处理结果反馈给举报人,避免举报材料被搁置或处理工作遭拖延。此外,检察机关举报中心还应与其他举报受理机关或部门建立定期会商机制,互通举报线索查办情况,特别是建立与执法执纪部门的工作通报、案件移送机制。

第四,以便利举报为原则,尊重举报人意愿,加大宣传,拓宽举报渠道。检察机关需要拓宽举报渠道,综合运用电子举报、网络举报等信息化、科技化手段推动举报工作进一步发展。目前,检察机关已开通全国统一的12309举报电话,实行24小时接听,保证群众举报渠道畅通,提高处理举报效率。该举措非常值得称赞和支持,应当确保其真正落到实处并保持长久。另外,加快检察门户网站建设,推行网上受理信访、法律咨询、案件查询,深化文明接待室创建活动,认真听取、及时受理群众举报。在网络化时代,举报工作应该充分发挥和利用网络的功能,加强举报网络建设。最后,加大举报工作的宣传力度,消除群众对举报工作的不信任和误解,让群众了解举报工作的流程、举报方式以及举报人对自身的保护。

第五,建立检察机关举报工作的监督与制约机制。在监督主体上,首先强调检察机关对自身的监督,包括工作人员相互监督,如对某一举报线索的处理决定,应当有两个以上的工作人员达成一致方可。其次是上下级的监督,上级检察领导定期排查和询问下级举报工作情况,下级举报部门定期向上级报告工作。再次是举报人对举报工作的监督。举报人有权询问举报的处理情况,并有权获得处理结果的反馈。最后是社会监督。举报材料来自于人民群众,也应接受人民群众的监督,举报工作应当定期公示,以便群众监督。在监督内容上,监督应当介入举报工作的各个环节。需要注意的是,在接受监督的同时,仍然不能忽略对举报人和被举报人的保护。

第六,加强举报线索的保密力度。为了加强举报线索的保密力度,举报信息处理的每个环节都应设置“防火墙”,确保举报信息的万无一失。为举报人保密对检察机关来说,必须成为一项铁的纪律。针对举报线索的管理要求,制定受理举报保密规定,把举报线索从受理、分类、分流到反馈的各环节,都形成一套科学、完备的保密制度,在各个环节上均保证符合举报线索保密的需要,严格限定举报传阅材料的知晓范围。同时,借鉴国外的先进做法,可以尝试推行密码举报①所谓密码举报,是指举报人在利用信函、电话或网络举报时,不使用真实姓名、地址,而是通过设定的密码与举报受理人保持联系。这一方式源自1976年诞生于美国的“犯罪终结者”(Crime Stoppers)计划。该计划最大的特点就是强制性匿名举报,通过密码领取举报奖金。密码举报的高保密性为举报人提供了最大限度的安全保障,是探寻举报安全机制的一个成功举措。制度。

此外,为了进一步做好举报线索的保密工作,建议对于有一定价值的举报线索设定密级。按照我国《保密法》的规定,对于“维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项”可以设定国家秘密。将可能成案的举报线索设定密级可以起到更好的威慑和保护效果,同时便于启用刑罚惩治泄密和买卖交易举报线索的行为。对于故意泄露举报线索的人,应执行严格的泄密责任追究制度。

第七,加强对举报人的保护和奖励机制。对举报人给予法律保护,防止其遭受打击报复,通过法律维护公平正义,促进和谐社会建设。首先,从立法上来说,应当改变在刑事实体法与程序法中零星规定证人保护条款的格局,由立法机关制定证人保护法,全面规定证人保护的相关问题,应当建立事前保护、事中保护、事后保护的全程保护机制,建立专门的证人保护机构,明确其保护责任。从社会方面来说,应当营造证人作证的良好氛围。[3]对举报人给予立法保护是世界各国较为普遍的做法,较著名的当属美国的《吹口哨人保护法》。②美国的《吹口哨人保护法》已在美国42个州适用。“吹口哨人”(Whistleblower)意为“举报人”,该法是对1863年的《欺诈声明法》和1978年的《公务员制度改革法》的发展和完善,对举报人权利保护相关问题作出了系统的规定。《吹口哨人保护法》旨在加强对联邦工作人员权利的保护,以制止打击报复和消除政府内部的违法犯罪及不当行为。参见Patricia A.Price.“An overview of the W histleblower Protection Act”.The Federal Circuit Bar Journal,Vol.2,No.1,Sp ring 1992.其他国家对举报人保护的立法还有:1994年《澳大利亚举报者保护法》、1998年《英国公众利益披露法案》、日本制定有《公益举报人保护法》等。总结多个国家举报人保护的先进经验,我国可以建立健全举报人安全紧急保护制度、举报人身份重置制度,建立健全举报人奖励制度。针对目前检察机关举报奖励机制的缺陷,应注意做好如下工作:(1)制定举报奖励实施细则,对举报奖励的审批、发放、备案以及奖励的方式、时间及程序作出明确具体的规定。(2)确定奖励条件及奖励数额。(3)关于奖励的领取方式。在奖励举报人的问题上应当充分尊重举报人的意志,对于愿意公开接受奖励的举报人实行公开奖励,对于不愿意公开真实身份的举报人实行秘密奖励。

无论是在表达公民政治和法律诉求还是在惩治职务犯罪方面,检察机关举报工作多年来都发挥了重要作用,它在保障人民群众依法行使民主权利的同时,也化解了不同主体间的社会矛盾和纠纷,服务了和谐社会的建设。检察机关举报工作的程序化、制度化不是一蹴而就的,在总结近年来检察机关举报工作的成功经验的同时,需要从理论基础和检察实践两个层面深入研究和完善举报工作。从维护公民合法权益和大局稳定出发,解决举报人的合理诉求,坚持把理性、平和、文明、规范执法的理念贯彻到检察机关举报工作中,建设法律化、制度化的举报工作,使得检察机关举报工作制度臻于完善。

[1]Dennis Challinger,Crime Stoppers.“Evaluating Victo ria's Program”,Australian:Trends and Issues in Crime and Criminal Justice are refereed papers,No.272,2003.

[2]《专家呼吁尽快制定举报法 民调认同此乃当务之急》,载《中国青年报》,2009-03-17。

[3]陈卫东:《“密室举报”与中国证人制度改革的逻辑》,参见http://epaper.oeeee.com/F/htm l/2008-08/24/content-552942.htm.