在转变政府职能的过程中提高政府公信力

朱光磊 周 望

一、问题的提出

政府公信力是近年来理论界和政界都很关注的一个重要课题。如何提高政府公信力和面对公众对政府公信度的多样化评价,是各国普遍面临的一个重要问题。改革开放以来,尽管存在颇多争议,但中国政府的公信力总体上还是不断提升的。世界五大公关公司之一的爱德曼国际公关公司2011年发布的全球信任度调查报告显示,民众对中国政府的信任度为88%[1],排名比较靠前。但与此同时,我们也应当看到,政府在全面、稳定地获得公众信任方面确实还存在着某些明显的或潜在的问题。从横向看,政府的社会管理和公共服务行为的公信力一直不够理想;从纵向看,越往基层,政府公信力的问题就越突出。2005年的政府工作报告首次正式提出了政府公信力问题,并在其后的多次政府工作报告中论及这一问题。中共十七大报告也明确提出了提高政府公信力的要求。中共中央提出的“十二五规划建议”在论及转变政府职能和推进行政体制改革时,把提高政府公信力作为整个分析的落脚点。从上到下,对这个问题谈得多,要求高,甚至有不同的解读,这是一件好事,说明大家都在积极参与,都希望政府工作越做越好。

本着更好地回应公众的期望,进一步巩固和提升政府公信力的目的,近年来特别是2003年以来,国内学术界从多个领域、多个角度、多个层次对政府公信力问题进行了广泛探讨,涉及政府公信力的含义和评价标准、政府公信力的现状和问题、影响政府公信力的各种因素、提高政府公信力的途径和措施,等等。但是,由于相关理论积累的薄弱,以及研究周期和研究方法的限制,对一些重要问题的认识还不够准确和清晰。这主要表现在两个方面:一是对“政府公信力”概念的界说比较混乱,经常不加分析地将政府公信力与政府公信度、政府信用、政府诚信乃至政治信任等概念交替使用,对它们之间的联系和区别缺乏必要的梳理;二是在如何切实提高政府公信力这一关键性问题上,所提出的各种对策建议往往面面俱到,包含很多不相关的内容,常常把政府公信力与政府建设的其他方面混为一谈,研究重点不突出,甚至陷入循环论证。社会各界对于尽快提高政府公信力的愿望都很急切,这一点完全可以理解,但一味强调“理念上加以重视、行动上全面铺开”并无助于解决实际问题。

中国要继续实现平稳较快的发展,就必须保证整个制度体系和政府系统的平稳运行。现在,发展仍然是主旋律,民生问题得到了前所未有的重视,但诸多棘手问题不可能在短时间内得到有效解决,更不可能处处歌舞升平。因此,在政府与公众信任之间实现良性互动,相互理解至关重要。政府公信力问题涉及的方面很多,稳固和提升政府公信力也需要从多处着手。解决这一问题的关键,首先是要对“政府公信力”概念进行准确、清晰的界说,框定研究内容的范围以及各种要素之间的主次关系;其次,要切实抓住政府职能转变这一推进政府公信力建设的“着力点”,以此将有关工作和改革措施统筹起来,形成可操作的方案。

二、政府公信力是政府的执政能力与执政资源

近年来,“政府公信力”这一概念已为理论界乃至社会各界广泛使用,但给出的定义不尽相同,其中亦存在着一些不准确甚至错误的理解。同时,许多论著在研究过程中还常常将政府公信力与政府公信度、政府信用以及政府诚信等概念相混淆。因此,在展开讨论之前,有必要对政府公信力的内涵进行辨析。

(一)“政府公信力”是一个原创自中国的概念

针对国内部分研究者习惯于到欧美学界的相关著述中寻求概念来源、理论基础的倾向,这里首先需要指出,“政府公信力”是一个中国化的概念,并没有一个严格意义上的英文词汇能够与它相对应。英文文献中的相关研究主要集中在政治信任、政府问责等方面,其中并未明确提出“政府公信力”这一概念。①国内有学者将联合国于2007年6月举办的第七届“政府创新”全球论坛的主题“Building Trust in Government”翻译为“提高政府公信力”,这实际上是不准确的,该会议的内容主要是从多个视角来谈如何建立和加强公众对政府的信任,应该说主要还是属于政治信任研究的范畴。欧美学界关于公众信任与政府之间互动关系的研究,基本上都是侧重于从社会大众的角度来探讨人们对政府主体的信任程度,关注的是“政府公信度”。

在中国,传播学领域最早开始从社会科学研究的角度来关注公众信任与组织间的互动关系,并提出了“媒体公信力”这一概念,主要是指新闻报道的真实性、可信度。这里出现了一个中国化的词汇——公信力,它实际上是对英文中“公信度”(credibility、public trust、public credit)一词的中国化改造,侧重于强调要主动通过自己的行为来取得公众信任。随后,在中国社会信用体系建设的过程中,“公信力”一词得到广泛使用,出现了“政府公信力”、“司法公信力”以及“行业公信力”等提法。当时关于“政府公信力”的各种分析都比较零星,并未从学理上对它进行明确定义,所涉及的内容基本还是属于诚信问题的范畴。

有关“政府公信力”的理论探讨集中出现在“非典”事件之后,开始时主要涉及提高政府行为特别是政务信息的公开性、透明度等内容。如2004年的政府工作报告就提出要建立政务信息公开制度,增强政府工作的透明度。其后,政府公信力的内涵和外延不断丰富和扩大。2005年的政府工作报告进一步明确提出要以努力建设服务型政府为目标,大力推进政务公开,增强政府工作透明度,提高政府公信力。“政府公信力”一词首次得到正式确认,并构成了转变政府职能、构建服务型政府的重要内容。

理论在一个国家实现的程度,取决于该理论满足这个国家需要的程度。具有中国原创性特征的“政府公信力”概念及其相关理论成果,是基于中国特有的现实环境而出现的。这包括出于解决当前经济和社会快速发展中的一些突出问题、构建和谐社会以及进一步加快转变政府职能的迫切需要,以及现阶段和条件下需要政府能够有所作为的现实要求。近年来,国内学术界围绕“政府公信力”这一概念,从多个学科视角开展了一系列研究,可以说这是中国政治学界对政治学和行政学的一项理论贡献。

(二)政府公信力与相关概念的区分

1.“政府公信力”与“政府公信度”

“政府公信度”讲的是公众对政府的信任程度,也即侧重于从公众方面讲的。“政府公信力”是指政府及其公务员自身、公共管理与公共政策及其执行能否取信于民的能力,也是执政能力的重要因素。它侧重讲的是政府方面的主体性特征。政府公信度来源于政府公信力,来源于政府良好的政治能力、行政能力和公关形象。虽然它们都是从公众与政府互动的角度讲的,但是侧重点不同。政府公信度可以视为政治信任在现代政府理论研究领域中的进一步延伸和拓展。受政治文化传统、政治体制等因素的影响,关于政府公信度的探讨和研究在欧美政治学界已有相当程度的积累。然而,国内多数学者在翻译和引介这些研究成果时基本上都将其用作政府公信力,而缺乏更为细致的区别性分析。

政府公信度是衡量政府公信力的主要依据。通常而言,政府公信度的变化反映出政府公信力的同步性变动。但由于政府公信度还要受到其他多个方面因素的影响,而这些因素多是政府难以控制的,因此它与政府公信力之间并不是完全对应的。公众对政府公信力的认知和评价情况异常复杂,并不完全是根据公信力本身的状况来作出评判。[2]例如,自20世纪中期开始,特别是进入21世纪之后,政府公信度的下降逐渐成为各国政府普遍面临的一个问题。而这一状况在相当程度上是由于公众期望的复杂性、信息全球化、后物质主义价值观、保守主义政治思潮等因素造成的,并不能就此认为这一时期各国政府的公信力普遍受到了削弱。[3](P1-2)实际上,OECD国家和多数转型国家的政府公信力基本上都保持在稳中有升的状态。

2.“政府公信力”与“政府信用”、“政府诚信”

政府信用的概念可以从两个方面来理解。从狭义上看,政府信用是指政府以债务人的身份,借助债券等信用工具在金融市场、证券市场筹措资金的行为,其主要表现形式是发行公债,也称为公共信用,属于政府经济学的范畴。从广义上看,政府信用指的是政府按约定完成事先确立的施政目标,严格遵循先前确立下来的成文规则。政府信用强调的是政府主体未有法定事由和非经法定程序不能随意撤销、变更和废除已经确定下来的成文目标与规则,必须恪守对人民的承诺,不失信于民。

政府诚信是指政府主体的言行要与真实情况相一致。政府自身的内在规定性决定了诚实守信是政府运行所应遵循的基本行为准则。政府诚信侧重于从道德和价值层面来探讨政府行为的规范性问题,属于政治伦理学、行政伦理学的范畴。

政府信用与政府诚信具有内在的统一性。政府信用体现的是政府预定目标与实际结果相符合的程度,政府诚信体现的是政府言行与实际情况相符合的程度。两者都注重将真实可信、实事求是作为政府施政行为的基本要求,认为这是政府能够取信于民的根本性前提。虽然政府信用与政府诚信的研究对象及研究视角有所差异,但它们实际上是同一事物的两个侧面。

政府公信力与政府信用、政府诚信都是从政府的主动性特征提出来的。它们之间的区别在于:政府信用、政府诚信体现的是政府行为的结果,政府公信力则体现为政府行为的过程。政府公信力与政府信用、政府诚信是过程与目的、动态与静态之间的关系。

政府信用、政府诚信是比较宽泛和宏观的概念,表述的是政府主体一种整体性的存在状态,涉及的主要是政府活动的应然性,而这需要经过政府公信力的不断巩固和提升才能得以实现。政府公信力更多的是从中微观层面提出来的,表述的内容比较具体,由一系列针对政府治理过程中相对应问题的实践性行为所构成,涉及的主要是政府活动的实然性。政府信用、政府诚信是政府公信力所要实现的重要目标,而提升政府公信力则是维护政府信用和政府诚信的基本途径,促进政府信用和政府诚信的能力构成了政府公信力的主要内容。

(三)政府公信力概念的内涵

我们将政府公信力定义为政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力。政府公信力是执政能力的重要组成要素,长期积累下来又发展成为政府的一种软实力和巧实力。对这一概念需要进一步说明。

1.政府公信力主要来源于政府的主动作为

一个政府从存在伊始就代表着一定的公信力。这是政府合法性的体现。但是,这种初始性的公信力的有效性往往是短暂的,持续而稳固的政府公信力更多的是依靠政府在施政过程中的主动性作为争取来的。这是政府公信力最为主要的来源。

政府的主动作为指的是良好的行政能力,而不是政府的强制能力。公众对于政府可以“信”也可以“不信”,政府不可能强求公民信任自己,只能是通过行动来证明自己可以值得信赖。政府赢得民众信任的能力主要取决于它能够在多大程度上提高自身“业绩水平”。[4]政府公信力强调政府要通过治理行为及结果的公正、有效、民主、负责等来获得公众的信任和认可,能够在经济和政治发展中有较高的政治自觉性,主动提高自己、有所作为。

2.稳固的政府公信力是一种执政资源

作为执政能力的重要组成要素,政府公信力反映了公众对政府治理行为的接受与认可程度,稳固的公信力可以转化为政府治理过程中的一种执政资源。政府公信力是维系整个社会信任体系的支柱,政府控制了所有信任形成的制度环境,因此,政府公信力具有极强的示范效应,它的稳步提升对整个社会信任体系的建设及运行具有重要的积极作用。[5](P22)

作为执政资源存在着的政府公信力体现为政府的软实力和巧实力,这有助于提高公众对公共管理活动的支持度以及政府工作的有效程度。

三、转变政府职能:提高政府公信力的出发点与着力点

(一)政府公信力问题发轫于政府职能转变的过程之中

作为一个产生自中国政府治理实践的时代命题和特定词汇,政府公信力问题的提出及讨论在很大程度上与政府职能的转变进程密切相关。政府公信力是在中国政府职能转变进入到建设服务型政府这个新阶段,政府逐步走向以公共服务为其主要职能的过程中提出来的。

改革开放以来中国的政府职能转变经历了一个不断演化的过程。在改革的前20年,政府职能的转变先后经历了适应社会主义市场经济框架的初步探索阶段,以及寻求与市场经济条件下政治发展和社会发展目标相契合的调整认识阶段。而“非典”的爆发、环境和弱势群体问题的显性化,再加上全球化的压力,促使中国在21世纪初特别是在2003年和2004年,以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机,开始集中地考虑建设服务型政府的问题。职能转变进入到建设服务型政府的全新阶段。①参见朱光磊、于丹:《建设服务型政府是转变政府职能的新阶段》,载《政治学研究》,2008(6);朱光磊主编:《中国政府发展研究报告(第2辑)》,37—43页,北京,中国人民大学出版社,2010。政府公信力则是在这一时代背景下,对政府职能转变所提出的一个新的要求和目标。2005年的政府工作报告首次明确提出提高政府公信力,努力建设服务型政府。2006年的政府工作报告提出要加快推进行政管理体制改革,进一步转变政府职能,提高政府公信力。2006年10月,中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能,完善公共服务政策体系,提高公共服务质量,增强政府公信力。2007年的政府工作报告进一步提出要以转变政府职能为核心,增强政府公信力。2007年10月,中共十七大报告再次明确提出了提高政府公信力的要求。2010年的政府工作报告提出要全面正确履行政府职能,更加重视公共服务和社会管理,努力提高公信力。中共中央“十二五规划建议”把提高政府公信力作为转变政府职能的落脚点。2011年2月27日,温家宝总理在与网友在线交流时也指出政府公信力是影响整个社会进步的两大方面之一,解决这一问题会极大地推动社会向前迈进。这些都说明,提高政府公信力,是政府职能转变进入到新的阶段之后,整个社会对政府的回应性、政府的治理能力、政府的运行状态所提出的一个更高层次的要求。

(二)地方政府职能转变不到位是导致公信力弱化的主要原因

总体而言,中国政府的公信力一直保持在一个稳中有升的稳定状态,多个方面都在不断进步。但同时也应该看到,政府在某些方面获得公众信任的能力还存在一些潜在的问题,呈现出“两个递减”的特征。从横向看,政府在社会管理和公共服务领域的公信力状况一直不够理想,成为影响政府整体公信度的“短板”。根据零点研究咨询集团发布的《中国居民生活质量指数报告》(2001—2010),连续10年的调查表明:城乡居民对政府管理国际事务的信心度很高,对政府管理经济事务的信心度较高,而对政府管理社会事务的信心度则较低。从纵向看,公众对政府的信任程度随着政府层级的降低依次递减。根据《小康》杂志于2007年8月发布的《2006—2007中国信用小康指数》报告,绝大多数受访者表示很相信中央政府,而超过70%的受访者则表示不信任地方政府,认为很多地方政府存在着“隐瞒真实情况、报喜不报忧”的现象。另外,零点研究咨询集团发布的《中国居民评价政府及政府公共服务研究报告(2003—2005)》和《中国公共服务公众评价指数报告(2006—2010)》的调查结果也表明:城乡居民对各级政府的工作表现与服务水平的评价呈现出明显的“政府层级越低,居民满意度越低”的趋势,同时,民众对于各类中央机关的信任度普遍高于地方。

不难发现,政府公信力在横向和纵向上产生递减过程中存在着一个“交汇点”,即地方政府有效履行管理和服务职能水平不高,这是影响其公信力提升的“软肋”。造成这一问题的原因是多方面的,除了“职责同构”给地方政府造成的巨大压力这个基础性的因素以外[6],地方政府职能转变迟迟不能到位是最主要的直接原因。

目前,在政府职能转变方面,地方政府既落后于经济社会转型的步伐,也不及中央政府到位的程度。大多数地方政府仍然没有完全从传统政治思维中解脱出来,管得太多太细,一方面自己力不从心、顾此失彼,另一方面又一点小事也舍不得主动放弃,总是被人们认为是“利益相关方”,一旦出现问题有理也说不清。地方政府的“单边主义”严重,习惯于“拿主意”、“唱独角戏”,施政过程中民间力量的参与度不够,压力和矛盾过于集中,容易处于被动状态。政务信息公开的程度及方式还有待提升、改进,神神秘秘的结果就是总被认为在搞暗箱操作;尽管政府部门工作人员辛辛苦苦,但常常是好事变成坏事。公共政策缺乏足够的整体性、协调性、预见性和稳定性,政府公关意识不强,处理公共关系的能力、技巧有待加强。在一些关键性的事情上政府总不表态或是迟于表态,政策目标在受到各种因素的限制一时达不到时,缺乏及时、有效的解释,任由负面评价发酵。公开发布的政务信息过于生硬刻板,不重视多层次、有针对性的阐述,对相关政策、数据指标的解释不够“生活化”,总给老百姓一种与自身感受不一致的印象。公务员的知识结构、思维方式、工作方式仍不能完全适应新形势新任务的要求。凡此种种,都在以各种方式侵蚀着政府公信力。

(三)提高政府公信力要通过转变政府职能来实现

政府公信力问题涉及的方面很多,具体表现为政策和管理问题,但核心和基础是政治问题。从目前情况看,提高政府公信力,重点、突破口主要在强化民生,而解决问题的基础则在于加强社会主义民主政治建设。发展经济、改善生活与政治变革都是有效手段,缺一不可。从技术的层面看,经济与政治相互促进的关键,是要通过抓住转变政府职能这个龙头,来引导政府公信力的提升。转变政府职能是中国改革的核心内容之一,是经济体制改革和政治体制改革的联结点,是建立现代企业制度、建设服务型政府、推动行政管理体制改革、加大第三部门发展力度和启动事业单位改革共同的基础。抓住了转变政府职能这个关键,就会对提高政府公信力特别是地方政府公信力产生积极的作用。

政府职能转变到位,目前存在的很多突出问题将来都可能不再是大的问题,许多阻碍政府公信力提升的因素就会淡化。政府逐步做到切实以社会管理和公共服务为主要职能,有助于地方政府转变行为方式,减少社会生活中一些不必要的“摩擦”;以政府为主导、充分调动多元主体的积极性,有助于缓解矛盾,减轻政府不必要的负担;以有利于实现公共服务为导向强化政府体制机制建设,有助于改进公务员的工作作风,提升政府形象。政府加强在社会管理和公共服务领域的主动积极作为,是一种比较便易的、能在一个比较短的时期内赢得公众信任和支持的有效方式。地方主政者应当理解并体会到,经济发展、招商引资是成绩,搞好公共服务、加强社会管理也是成绩,而且更容易出成绩,因为后者相对偏弱,起步相对较晚,谁先动作,谁就有可能率先走到全国的前列。同时,由于各种公共服务与老百姓的日常生活联系得更为紧密和直接,在这些方面的改进也会更容易使民众切身地感受到进步和变化。显然,转变政府职能、强化公共服务是提高政府公信力的重要切入点和着力点。

四、五个层面联动:提高政府公信力的路径选择

在强调以转变政府职能尤其是加快转变地方政府职能为总抓手这一指导原则下,目前有必要通过制度建设、政府建设、政策制定与管理创新、政府过程改善、提高沟通质量等五个层面的改革,来争取切实有效和较为迅速地提高政府特别是地方政府的公信力。

第一,在制度层面,要进一步加强社会主义民主政治建设。

制度建设对政府公信力具有根本性的影响。制度建设的法律来源明晰,制度构架合理,制度及其衍生的行政体制、工作程序才有说服力,政府才具有公信力。中国的制度建设已取得历史性进展,基本做到了有法可依,但也存在着许多相对滞后的问题。改革开放30多年来,中国经济连续上了几个大台阶,社会成员构成发生巨大变迁,通过强化“三个代表”、“政治文明”、“服务型政府”、“和谐社会”等概念,人们的政治理念也发生了重大变化,同时保持了社会稳定。但是,一直没能在1979年县级人大代表直选和地方政府副职及党政各类委员会、合议机构组成人员差额选举的基础上再往前迈出新的步伐。党内民主建设还处在“小区域”、“小环节”试点试验阶段。实现“一把手”的差额选举,选出素质高、政治影响力大、民意基础好的主要负责人,是保障政府有效领导的重要条件。乡镇党委书记和乡镇长的“公推直选”已在多处试点实行,并取得了良好效果。可以考虑率先在条件相对成熟的乡(镇)、县(市、区)试点开展乡(镇)长直接选举和地级市人大代表直接选举。这对于增强公民对制度、机构和主要负责人的信任度无疑是很重要的。

作为制度建设的重要组成部分,要正确处理行政方面与人大常委会、“两院”(法院、检察院)的关系,与社会组织的关系。人大工作要适时“前移”。现在,在决定重大事项、预算、监督方面,人大常委会发挥更为硬性一些作用的条件已成熟,从而分散国家行政机关的压力。法院、检察院的工作要适度“后移”。不宜简单倡导“两院”的工作“关口前移”和“上门服务”,不宜直接介入行政事务和经济事务,不能“包指标”,以防止公信力问题复杂化。要鼓励社会组织“上位”。包括“第三方调查团”等相对松散的组织在内,社会组织的积极作为可以分担行政压力。从发展上看,政府要提高公信力,就应当变“生产”为“提供”,在基础设施建设、教育、医疗、养老等公共产品供给方面,区分“业主”、“建设单位”和“运营商”之间的差异,不宜多讲“有事找政府”,要让有积极性的方方面面都负起应有的责任,政府集中力量行使管理、出资、协调与监督等职责,避免把诸如“混凝土不达标”、“物业跑了”等都归于政府没有公信力。

第二,在政府层面,要重点克服政府“单边主义”,耐心地做好民生工作,建设服务型政府。

“单边主义”就是一切政府“说了算”,包括信用缺失,工作缺乏连续性;工作中随意性强;表里不一,糊弄群众,工作态度粗暴;透明度不够等。近年普遍出现的以“经营城市”的名义“兴建开发区”、大拆大建等,使市场配置资源的机制屡遭破坏;施政时,超越法定权限制定有利于自身的“暂行办法”,甚至“搭车”谋利。有些地方政府的决策缺乏有效协调和整体配套,让公众无所适从。比如2003年5月27日,某市政府突然宣布从6月1日起全面禁售电动自行车,而生产是政府许可的。从服务型政府建设的角度看,政府与社会应是“双向互动”的,公共政策往往是不同集团和组织互动的结果,政府最好是以议程设定者、重要参与者和促成公共问题解决方案的中间人的身份发挥作用。这无疑有利于扩大服务覆盖面、降低服务成本,也有利于实现政府对自身的制约及与各社会主体的相互制约。

从发展的维度看,政府继续以“单边行动”的方式面对社会,既不合时宜,也力不从心。因为,政府行为是有成本的,再加上“搭便车”、低效率等现象,当政府“经营”、管理和服务的项目数量和对单个项目的投入超过某个边界时,“单边行动”反而是一种负担。政府集中把大块土地、经营状况好的大型交易场所、重要的物流站点等“卖”出去,表面上显得强势,也有了一些“零花钱”,但实际上削弱了对地区全局和长远发展的调控能力和协调余地。反对“单边主义”的核心,不是要淡化政府作用,而是尊重人民的主人翁地位,是强调在地方事务中也要有尊重人权的观念。

建设服务型政府,实现地方政府管理创新,是政府面对社会生态急剧变化的能动适应。今天,地方政府不能企盼“重新回到官僚制度的伊甸园时代”,也不能寄希望于对地方的进一步“放权”。今后的行政体制改革,不是简单的中央集权,也不是简单的地方分权,而是合理配置政府职责。不论是从现代政府发展的一般规律看,还是从我国的现实需要出发,各级地方政府的核心职责都是关注民生,发挥好公共服务组织者、协调者和公共产品主要提供者的作用。在这一过程中,地方政府及其主要官员要善于总结和学习,切实确立民主、法治、服务和规则等观念,切实提高施政能力,以便能够跟上这一历史性调整的步伐。惟其如此,才能保证当代中国社会发展、政治发展与政府发展的良性互动。

第三,在政策层面,发展导向要更加明确,发展目标要更加细化,要对政府公信力做有差别性的考核。

政府是分层级的,各地方的发展水平是有差异的,各级各地政府的工作重点是不完全一样的。可是,在政策规定上,人们习惯于“一个雷天下响”;机构设置是“上下对口,左右对齐”,横纵向上的区分度都不够。比如,现阶段政府要把民生放在突出位置,但要各级政府全面退出经济领域,模仿“福利国家”的模式来衡量中国政府的公信力,是不现实的。这就要做层次细化的文章:地方政府特别是基层政府,公共服务的任务就要重一些,发达地区的地方政府尤其要在民生方面先走一步。又如,2010年房地产调控政策一再收紧,却以量价齐升收官,土地市场则更甚。这其中,关键是地方政府既想调控房价,更追求GDP和稳定财政,“前怕狼,后怕虎”,执行政策不坚决,工作导向不明确。

明确且合理的施政目标,是考核政府公信力的尺子。但是,我们不能一把尺子量大家,应当允许西部地区的市县与沿海一带市县的政府组成和政府工作有相当大的差别,允许西部地区的市县在基本建设等方面投入较大的精力,但也要鼓励他们以“项目导向”等方式因地制宜地提高民生建设水平[7],上级和公众、专家则应注意不能“唱高调”给他们听,不按“东部标准”考察其政绩和公信力。

中国的政府管理属于典型的“目标式管理”。政府把时间、精力多用于管理“目标”上。在确定总目标的前提下,层层分解目标,逐级落实责任,以指标完成情况作为考核的主要标准,至于工作的具体途径、方法和手段,上一级不会过多干预。于是,很多影响政府公信力的事情,往往就在途径、方法和手段方面出现了。客观地讲,“目标式管理”主要适用于企业组织的内部管理,不完全适用于政府管理活动。政府不仅要进行自我管理,同时要管理社会,规范企业和市场,而政府制定的目标单靠政府自身又是无法完成的,最终需要落实到企业、社会组织和社区。虽然目标可在政府内部层层分解,却难以按照同样的方式将其进一步分解到企业、社会组织和社区。基于中国的体制,政府对于社会、企业和市场有着很强的渗透力和调控能力,使得政府的确可以做一些其他国家的政府做不到的事情,因此基本上不会出现既定目标不能完成的情况。然而,实现目标并不代表不出问题。出了问题,百姓自然会对政府提出质疑。因此,政府管理不能陷入“唯目标论”和简单化的“责任制”管理的误区,不能把“目标式管理”理解为管理“目标”、管理“责任状”。在目标既定的前提下,政府管理的重心应该转向对途径、方法和手段的设定、管理和评估,特别是强化政府规制的作用,真正将政府管理水平提高到一个新的层次。

第四,在政府过程的层面,提高政府公信力的经常性任务就是不断改善政府过程。

政府工作流程的改进,也是行政改革的一个重要方面,而且在某种意义上讲,它甚至是影响公众对政府服务水平评价的一个关键因素。

体制改革是分阶段的,过程改善则可以作为日常性的工作来安排。以往我们对这个问题注意不够,导致政府运作的线条太粗,做事不细,对工作流程的研究、设计和规范不够,总觉得形式问题“无所谓”。比如,对于政府办公区域划分的学问,目前基本上是空白。县级政府的局(科)是否有必要设立单独财务和单独办公场所?把他们尽可能集中在县政府大楼(大院)统一办公,对于提高效率、减少不规范现象和节约经费,都是有益的;相反,各局(科)独立办公,其“能量”可能无法估量。市政府也应尽可能集中办公。这对改善政府形象、减少行政消耗有可能带来某些本质性的改善。又如,我国人口多,地方大,政府的纵向层次与横向划分都不可能太少,怎么处理它们之间的关系?对各种“领导小组”等议事协调机构怎么看?区域合作和部际协调为什么难以取得实质性进展?“条块矛盾”为什么一直在困扰着我们?这些主要都不是我们熟知的体制和机构改革问题,而是属于包括科学处理“府际关系”在内的政府过程范畴。在经济与社会发展面临上一个新台阶任务的关键时期,政府管理流程设计安排粗放的问题会逐步暴露出来。我们要主动学习和实践,在这方面尽快上路,以推动政府管理和服务水平获得实质性的提高。

第五,在政府公关层面,良好的沟通技巧、充分的透明度等,都有助于把政府公信力转化为政府公信度。

信用和信任,在某种程度上是公众的认知问题。提高政府公信力,干好是基础,说清楚、说好是重要抓手。网络普及以后,信息的传播速度、范围都有了质的提升,但是政务信息方面技术和策略上都没有跟上时代要求,多是以战争和斗争年代的路子搞沟通。

政府管理是一门推陈出新的艺术,需要更多的智商和情商,而不仅仅是时间和体力。现在的突出问题是,重宣传轻沟通,重报刊发稿量轻技巧和内容,特别是宣传、统计、政策分析工作中还存在着“部门主义”现象,容易引发对政府的不信任。诸如对农民工(含乡镇企业职工)数量、干部(含公务员)规模、金融与证券重要现象和政策解读、个体私营民营经济的规模和界线等,各部门在概念、口径、重点、视角的选择、把握上都不尽一致,导致公众对政府公信力产生怀疑。

我们既要改善民生,也要扩大公众参与;既要会讲道理,也要会讲故事;既要会讲大道理,也要善于讲中道理、小道理;既要宣传,也要沟通,还要重视政府公关,否则就会“受累不讨好”,公信度、公信力就会打折扣。政府不要自说自话,要说老百姓能听懂、听着顺耳的话,防止出现什么事情只要官方否认,很多人反倒确信其有的怪现象。要注意不把政务工作目标定得过高,避免讲“人人享有”,不宜提几年“建成服务型政府”之类简单化的口号。我们要把“中国的道理”讲透,把“中国的故事”讲好,把“中国人民的生活安排好”,让更多的人不断扩大参与,努力提高政府的公信力。

[1]Edelman Public Relations Worldw ide.2011 Edelman Trust Barometer Findings.Chicago,26 Jan.,2011.http://www.edelman.com/trust/2011.

[2]吕维霞、王永贵:《基于公众感知的政府公信力影响因素分析》,载《华中师范大学学报》(人文社会科学版),2010(4)。

[3]Joseph S.Nye,Jr.,Philip D.Zelikow and David C.King(eds.).W hy Peop le Don't Trust Government.Cambridge:Harvard University Press,1998.

[4]The Vienna Declaration on Building Trust in Government,June,2007.

[5]张维迎:《信息、信任与法律》,北京,生活·读书·新知三联书店,2003。

[6]朱光磊、张志红:《“职责同构”批判》,载《北京大学学报》(哲学社会科学版),2005(1)。

[7]杨国鹏:《转型期政府项目管理能力与我国政府管理创新》,载《理论与改革》,2006(6)。