我国房地产调控失灵的体制性障碍——从市场和政府“双失灵”的角度分析

骆学韧 江 燕

（湖北天成投资管理有限公司，湖北 武汉 430071）

自2009年末，政府着手本轮房地产市场调控，推出系列政策措施：2010年1月7日，国务院办公厅出台《关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“国十一条”）；2010年4月17日，国务院下发《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（“新国十条”）；2010年9月29日，按照国务院部署，住房和城乡建设部等八部委出台五项调控政策（“九月新政”）；2011年1月26日，国务院办公厅发出《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（“新国八条”）。2011年以“限外、限量、限贷、限价”为主题的史上最严限购令在大中城市铺开，其调控政策已涉及房地产市场的土地供应和开发、信贷、税收、融资、购买、保障等多个环节。短期内出台如此密集的调控政策确实罕见，且力度不断加大，以遏制房价过快上涨。但是楼市的拐点并未出现，根据国家统计局公布的数据显示，2011年9月份与2010年9月份相比，70个大中城市中，新建商品住宅（不含保障性住房），价格下降的城市只有1个［1］。事实上，从2003年以来，房地产市场基本年年调控，调控措施逐步增加，调控内容越来越细，调控力度越来越大，房价却节节攀升。据梅建平测算，由于经济增长预期和通胀预期对房地产价格的放大效应，一线、二线城市房价涨幅保留在25%～30%左右，三线城市房价涨幅高于GDP增长，都是合理的［2］。但是，糅合了中国发展阶段、经济、政治、社会等各种要素的房地产问题不仅关系国计民生，还影响宏观经济的发展和社会的稳定。因此，有必要探讨房地产调控失灵的根源，认清我国房地产市场的现状。

一、房地产市场失灵

市场失灵通常是指市场机制无法有效率地分配商品和劳务的情况。对于非公共物品而言，由于市场垄断和价格扭曲；或对于公共物品而言，由于信息不对称和外部性等原因，导致资源配置无效或低效的状态，即由于内在功能性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域运作不灵。我国市场失灵主要表现为行政垄断突出和有效竞争机制尚未形成。我国房地产市场目前存在明显的市场失灵现象，主要因素有：

1．资金流动性泛滥。自2008年经济危机以来，为刺激经济复苏，全球主要央行实行低利率、量化宽松货币政策。如美联储先后实行了第一轮、第二轮“量化宽松”货币政策以及变种的第三轮“量化宽松”货币政策（即“扭转操作”）。近年来，我国的货币政策表现为通过“低利率＋准固定汇率＋结售汇制＋资本管制”的制度和政策组合，靠持续的信贷扩张，使经济在投资和出口带动下保持持续高速增长，同时累积通胀。中国的“量化宽松”货币政策是一种在既定经济发展模式下的常态，我国央行一边货币超发，又一边对冲超发货币，出现全社会范围内流动性过剩，而局部结构性短缺并存的局面。我国广义货币的发行量更是超过了美国。截至2011年7月，我国的货币供应量是78万亿元，至2011年年底这个数字将达到约81万亿元，而2011年的GDP到年底可能是43万亿元左右。我国的GDP不到美国的1／3，财富不到对方的1／3，而货币超过它的120%，我国的 M2／GDP为180%左右［3］，美国的M2占其GDP的比重只有65%，日本的M2占日本GDP的比重也不过110%［4］。在资本追逐利润的本性驱使下，泛滥的货币涌向房地产业。同时，在美元资产相对其他国家和地区的投资吸引力明显减弱的情况下，在人民币继续升值的刺激下，国际资本大量流入国内房地产市场炒作，对房价上涨起到推波助澜的作用。

2．投资环境恶化。我国大多数资源仍处于强制性的管制之下，许多领域与行业尚属于严格的申报、审批约束之中，并且有许多限制性的领域尚未打破自由进出的门槛［5］。2005年，中央政府多部委联合出台“非公经济36条”，首次提出了民营经济在行业准入方面“非禁即入”的原则。事实上，目前全社会80个行业中，允许外资进入的有62个，占77．5%，允许民间资本进入的只有41个，占51．25%［6］。以中小企业为主的民营资本不仅面临有限的资源、行业准入门槛限制等障碍，在市场竞争、社会地位、税赋、融资政策等方面，都受到不公平对待，民营资本难以找到合适的发展空间。为了应对2008年国际金融危机，在政府大规模投资和宽松货币政策的配合下，出现了国进民退和国有资本与民营资本争利的局面，部分国有资本大规模进入竞争性领域，以不公平竞争挤出民营投资。此外，当前通货膨胀过高，投资渠道不畅，中小企业融资难，一些民营企业家不再投资实业，而成为创投专家。工资升、成本涨，令实业经营愈来愈困难，一年的苦心经营抵不上在资本市场、房地产市场的一轮炒作，房地产成为了全民保值增值的工具。

3．土地要素垄断及土地市场信息不对称。改革开放以后，国家针对城镇住房制度改革进行了探索。1998年以后逐步停止实物分配，推行住房供应商品化、社会化和分配货币化［7］。住房制度改革沿着住房市场化的方向不断推进，房地产市场得到快速发展，城镇居民居住条件显著改善，人均住房面积从6．7平方米增长到30平方米以上，家庭自有住房率高达70%以上。但房地产市场化一直跛足前行。房屋的有形部分包括设计、建造、装修、销售实现了市场化，而其中重要的生产要素——土地却远远背离市场。目前我国实行的是城乡二元的土地公有制，政府垄断土地一级市场，使得城市化和经济增长产生的住房需求与土地供应不足的供需矛盾日益突出。特别是2002年土地出让招拍挂制度的实行，建立供给方政府高度寡头垄断、需求方房地产商充分竞争的剥夺机制，政府扮演裁判员和运动员的双重角色，获得自身利益最大化，直接推高地价。由于我国国情，我们强调的土地管理制度是“最严格土地管理制度”、“最严格耕地保护制度”、“最严格节约用地制度”。政府部门尚未建设完善的土地供应保障措施、土地供应信息发布和披露制度。房地产开发商对土地市场供应的信息不了解，对未来缺乏明确预期，导致很多开发商盲目参加竞买，助推土地价格上涨。同样，在规划环节，规划部门自由裁量权过大，在决定建筑的高度、层数、密度、容积率等方面，缺乏公开透明的市场化决定方式，难以实现地上地下建筑规划的科学性、透明性、稳定性。

1994年分税制改革后，中央政府与地方政府的事权财权不匹配矛盾日益突出。财政部数据显示，2010年，全国财政收入83 080亿元，其中中央本级收入42 470亿元，占财政总收入的51．1%；地方本级收入占40 610亿元，占48．9%。2010年，全国财政支出89 575亿元，中央本级的支出（15 973亿元）占其收入比例（42 470亿元）的37．6%；地方政府的本级支出（73 602亿元）占地方本级收入（40 610）的181%［8］。地方政府担负着地方社会的管理，承办地方公共事业、社会保障、社会福利和社会发展多项职能，财力和事权的失调，使得地方政府的财政开支已经严重依赖土地财政。

4．房地产市场的公共性。房地产不同于一般商品，既具有公共产品的属性，又有一般商品的属性［9］（P352）。住房改革伊始，国发［1998］23号文件设想建成由政府行政控制的典型的福利市场化政策，最低收入者和高收入者则分别为10%上下，在整个住房供应体系中，70%～80%的居民住房应该是经济适用住房。2003年国发［2003］18号文，彻底改变了1998年国发［1998］23号文件在整个住房供应体系中使绝大多数居民住房适用于经济适用房的提法，经济适用房的比例从过去的80%以上，减到只有20%左右。多数居民被迫走上了以普通商品房改善住房条件的道路。2010年全国商品住房销售面积达9亿多平方米，城镇住房主要由市场供应的格局基本形成。由于政府在保障房建设方面长达数十年的“欠债”，加之每年城市化新增的城市居民人口，以及每年大学毕业的几百万人，汇聚成一股购房洪流，许多本应由保障性住房解决的住房需求被逼向了商品房市场的“独木桥”，造成商品房“供应不足”的假象。住房保障没有及时跟上，造成商品房在住房供应中一头独大。

二、政府失灵

通过以上分析，可以发现，房地产问题并不是市场自身机制运行而造成的对经济资源有效配置的偏离，而是由于外部环境和市场化不充分双重作用下导致的市场失衡。在资源配置中，市场出现效率缺失的问题，需要政府行为来纠正这种失灵。房价居高不下，政府出台了一系列宏观调控措施来规范房地产市场，但是没有达预期效果，存在政府失灵现象。所谓政府失灵是指政府由于对非公共物品市场的不当干预而最终导致市场价格扭曲、市场秩序紊乱，或由于对公共物品配置的非公开、非公平和非公正行为，而最终导致政府形象与信誉丧失的现象。在房地产领域，政府失灵主要表现在：

1．政策导向偏差。2010年以来，央行大规模提高准备金率以回收流动性，银行惜贷，政府出台一系列严厉限购政策，但是在通胀时代，资金富余阶层没有更好的财富保值增值渠道，仍然将房地产作为投资首选，由于限购，资金只能以更高的融资成本为代价进入房地产，不仅抬高房地产价格，而且高额利率吸引社会资本疯狂进入，使房地产沦为资本投机的工具。与此同时，近两年出现的中国富裕阶层的移民潮，引起了社会的广泛关注，其原因值得深思。房地产市场中最基本的驱动力量是市场的力量而不是行政命令的力量，行政命令可以压制一时，但解决不了长期的问题。限购令之所以引起广泛争议，是不得已的举措，因为限购令充满行政与计划色彩，加重了户籍体制的含金量，对于建立统一的劳动力市场十分不利，只有更多地采取经济手段（房产税、遗产税等），对需求和供给进行调节，才能抑制投机需求，保障自住需求。

2．房地产政策结构性缺陷。房地产市场深层次的问题是房地产政策存在结构性缺陷，表现在：（1）政府角色缺位与错位。在住房保障方面，1998年住房市场化改革之后，没有同步建立健全公正科学的住房保障体系，保障对象不清，保障方式不明，分配制度不公，建设标准模糊，导致保障力度弱，稳定性差，有效供给严重滞后，造成政府在提供保障性住房职责上缺位。在推动住房市场化过程中，政府意图将一切住房的解决都推给市场，并让市场承担低价、普通、两限、经济适用房等责任，试图让市场替代政府的责任实现居者有其屋的财产权利，由此产生政府角色的错位。（2）缺乏一个长期的系统性政策体系。政策本身缺乏系统性、长期性、前瞻性和科学性，被动应对市场的措施多，主动完善的措施少［10］。自从1998年住房商品化改革以来，中国房地产政策体系一直就处于一个盲目被动地应对房价上涨的短期通道中，让市场参与各方无所适从，而且达不到政策出台的目的，屡次调控失灵，使政府面临信任危机。（3）房地产政策制定的操作性缺陷。一般一个大的政策问题，须经较长时间的发现和提出问题、认定问题、政策议程，才进入决定政策和采纳政策阶段。而我国房地产政策往往是政策出台时，才进入市场和公众视野。政策的制定依据、制定原则、制定过程与方式方法无人知晓，政策实施后的评估，亦属于空缺，政策的制定难以实现科学化和民主化。

三、解决房地产市场及政府失灵的对策

在非充分竞争的市场化条件下，强大的政府干预力量使经济的运行服从于政治决策而非经济规律本身，以致房地产价格屡调不降，违背政府政策预期。追本溯源，需基于中国国情，从制度结构入手，破解房地产调控失灵困局。

1．针对结构性矛盾深化制度改革。住房问题是一个国际性难题，世界各国都在寻找适合国情的解决居民住房难题的办法。我国房地产的根本矛盾是供需矛盾，反映的是中国经济的结构性矛盾，由于经济结构不合理，导致过多的货币追逐过少的投资品，而商品房市场成为流动性泛滥的“泄洪道”，如果结构性矛盾不解决，难以根治房地产问题。我们应加快转变经济发展方式、调整经济结构，构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变，大力发展服务业、鼓励企业自主创新，关注增长质量，加大货币向新兴产业投放，调整和优化国民收入分配格局，健全住房、教育、医疗、养老在内的社会保障体系。

2．营造公开公平的市场环境。营造公开公平的市场环境，有助于引导资金回归实体经济，避免经济去实业化、产业空洞化，疏通民间投资和舒缓通胀压力，增强经济增长内生动力。面对复杂的宏观经济形势，全面落实贯彻《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，消除制约民间投资的制度性障碍，营造有利于中小企业发展的良好环境；降低行业准入门槛，除极个别的特殊领域之外，都要向国内外投资者开放；增加投资平台，丰富金融投资工具、金融投资渠道与投资方式，切实缓解中小企业融资困难；加大对中小企业的财税扶持力度，引导民间流动性向实体投资、创业投资、产业投资集聚，支持民营企业海外拓展。

3．纠正政府的缺位与错位。（1）纠正“缺位”。政府的职能是发挥公共服务功能，政府应在建立健全保障房机制方面充分作为，切实发挥对低收入阶层住房需求的全面保障作用。我国有史以来最大规模的保障性安居工程正在推进，仅2010年将开工建设保障性住房、棚户区改造住房1 000万套。“十二五”规划提出，未来五年我国将新建保障性住房3 600万套，保障性住房覆盖面将从目前的7%提高到20%左右。如能按期完成计划目标，将有效缓解供求矛盾。保障房不仅要建得好，还要分得好，分配公平是保障性安居工程的生命线，各地应积极探索建立准入标准、审核程序、动态调整、退出等一整套制度，实行房源、分配过程、分配结果公开，接受社会各界监督，真正使住房困难的中低收入家庭受益。（2）纠正“错位”。中国人口多，底子薄，历史的经验证明政府无力实现“居者有其屋”。发达国家经验表明，大多数人依靠市场解决住房问题，政府只解决少量的公共租房问题。保障性住房只应限定为不形成完整产权的廉租房或者公租房，主要保障的对象为城镇低收入人群和新就业无房职工，以及以农民工为主的城市化进程中的新移民，其他住宅需求均纳入商品房市场。推动“市场＋保障”的住房供应体系的建设，中高收入群体由市场提供商品房，中低收入群体由政府提供保障房。改变政府集多重身份为一身的局面，把工作重点转移到市场规则的建立和市场监管方面，变投资型政府为服务型政府。

4．构建房地产政策体系。中国房地产要得到长稳、健康发展，必须构建一个科学合理的房地产产业政策体系。根据产业政策理论，可构建房地产宏观政策、房地产产业政策、房地产公共政策三层政策体系［11］。房地产宏观政策监控总体房地产价格短期异动现象，发挥其对房地产投资和消费的调节作用。中国区域经济发展不平衡，故以一刀切的调控手段有失公平，可根据各地住房消费水平，分类指导，重点监控房价波动较大的城市。房地产产业政策着重从行业角度构建房地产行业长期健康发展的平台，指示产业发展方向，规划产业发展目标，完善市场制度体系。如“十二五”期间以人均住房面积为单位对中国各层次人群住房供应及供地作出长期明确规划。房地产公共政策的目标在于解决市场失灵。建议用立法的方式明确保障责任、保障对象、保障方式以及保障房分配与管理制度，制订以申请人家庭年收入、现居住条件、剩余资产为考核目标的三重标准，建立以工作年限为参照的申报制度；建立住房保障管理信息系统，完善保障性住房和保障对象档案，建立动态监测和公众监督机制；健全退出机制。

5．改革房地产行业制度。（1）改革房地产税收制度和土地制度。房地产税收和土地制度的不合理，限制和削弱了税收的调控功能，加重了购房者的负担，影响了市场的可持续性健康发展。其改革势在必行：第一，建立地方土地年租制，将土地年租与征收房产税合并，降低甚至取消土地出让金；第二，建设保有环节房地产税制，简并税费，调整有关税种，将房地产开发建设环节的一部分税费后移至房地产的保有环节，开征统一规范的物业税，相应取消有关收费；第三，遵循个人住房从价计征，存量房与增量房累加计征，大中小城市差别计征原则，税基为个人持有住房市场总价值扣除一定免税金额。免征个人首套房，二套以上住房按大中小城市递减原则，税收依次递减，第三套以上和大户型房屋从严征收，对高档住宅、别墅的交易课以重税。第四，制定明确法规，将征收的房地产税按比例投入住房、教育、医疗、养老等社会保障体系建设，解决社保资金短缺问题，使地方政府职能、行为趋于合理化。（2）建立闲置房管理制度。首先，完善房地产产权登记制度，以个人为单位进行房产清查，建立面积、位置、权属和使用情况档案，摸清个人房产底数；其次，借鉴国外处理闲置房的做法，按房屋闲置年份的长短，采取罚款甚至强制空屋出租或没收等措施，从而提高土地利用率，加速住房资源的周转与利用，抑制投机炒作，平抑房价。

房地产问题是宏观经济运行中各环节矛盾的集中体现，涉及面广，在当今世界经济环境极为复杂的情况下，我国面临经济衰退和抑制通胀的双重压力，只有纠偏房地产调控，构建科学合理的房地产产业政策体系，改革房地产税收制度和土地制度，才能使房地产行业发展进入良性轨道。稳定市场上土地和房屋供应的预期，引导住房消费理念回归理性，压缩投机炒作空间。做到市场供应和政府保障相结合，租房和买房相结合，才能够实现人人有房住的目标。

［1］国家统计局．9月份70个大中城市住宅销售价格变动情况［EB／OL］．（2011－10－18）［2010－10－21］．http：／／www．stats．gov．cn／tjfx／jdfx／t20111018＿402759566．htm．

［2］梅建平．中国房地产的危机与前途．《世纪大讲堂》［EB／OL］．（2009－12－26）［2011－09－18］．http：／／phtv．ifeng．com／program／sjdjt／detail＿2009＿12／26／1056583＿0．shtml．

［3］魏杰．宏观调控既要反通胀又要保增长，“中国经营论坛（鄂尔多斯）”［EB／OL］．（2011－09－08）［2011－09－21］．http：／／finance．sina．com．cn／hy／20110921／154310517154．shtml．

［4］张欢，衡道庆，李稻葵．未来应“宽财政、紧货币”［EB／OL］．（2010－04－19）［2011－08－20］．http：／／finance．stockstar．com／JL2010041900000288．shtml．

［5］任志强．房地产行业中的政治周期论［EB／OL］．（2009－09－01）［2011－08－22］．http：／／news．dichan．sina．com．cn／2009／09／01／45513＿1．html．

［6］徐策．解除民间投资瓶颈 加快发展方式转变［N］．上海证券报，2010－06－17（13）．

［7］陈学斌．90年代中期住房制度改革回顾［J］．新华文摘，2010，（17）：97—99．

［8］刘明霞．中央与地方账本难算清楚 支出责任待厘定［J］．财经国家周刊，2011，（7）：35—36．

［9］曹振良．房地产经济学通论［M］．北京：北京大学出版社，2003．

［10］马光远．全面检讨房地产公共政策［J］．董事会，2010，（2）：15—16．

［11］钟庭军．积极探索建立科学决策的基础——房地产政策体系［J］．中国房地产金融，2008，（8）：20—23．